Các nước ở khu vực Đông Nam Á có điều kiện địa lý, đặc điểm về nhân chủng học và tôn giáo tương đối khác nhau.Về mặt địa lý, Campuchia, Lào, Mianmar, Thái Lan và Việt Nam nằm ở bán đảo Đông Dương, các quốc gia còn lại tạo nên quần đảo Malaixia. Về mặt nhân chủng học, giống người sinh sống ở Việt Nam, Singapore, Thái Lan, Myanma, Malaixia, Philippines, Brunei, Campuchia cũng có nguồn gốc khác nhau. Về tôn giáo, đây cũng là khu vực đa dạng nhất về tôn giáo trên thế giới. Nếu như ở các quốc gia như Việt Nam, Lào, Campuchia và Thái Lan đạo Phật chiếm ưu thế thì ở Malaixia, Brunei, Inđônêxia là đạo Hồi và ở Philippin là đạo Thiên chúa. Chính sự khác nhau này tạo nên sự đa dạng về văn hoá ở các nước trong khu vực Đông Nam Á, từ đó tạo nên sự khác biệt về thể chế chính trị và pháp luật ở các quốc gia này.
Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp đòi hỏi phải có quy trình, thủ tục chặt chẽ và đặt được tỷ lệ đồng thuận cao thể hiện sự tương ứng phù hợp với tính hiệu lực tối cao của Hiến pháp. Ở hầu hết các nước phương Tây, nơi mà chế định trưng cầu dân ý phát triển đều quy định việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải thông qua trưng cầu dân ý. Tuy nhiên, ở các quốc gia trong khu vực Đông Nam Á không phải quốc gia nào cũng quy định bắt buộc phải có trưng cầu dân ý khi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Trong số mười một quốc gia trong khu vực Đông Nam Á chỉ có duy nhất Philippin yêu cầu phải có trưng cầu dân ý khi sửa đổi, bổ sung Hiến pháp. Các quốc gia còn lại hoặc không yêu cầu phải có trưng cầu dân ý hoặc chỉ yêu cầu phải có trưng cầu dân ý khi sửa đổi, bổ sung một số nội dung quan trọng nào đó của Hiến pháp. Hiến pháp Philippin quy định chỉ có một chủ thể duy nhất có quyền quyết định về các vấn đề sửa đổi, bổ sung Hiến pháp, đó
44
là cử tri cả nước thông qua cuộc trưng cầu dân ý. Để cử tri được chuẩn bị tốt nhất, cuộc trưng cầu dân ý phải được tổ chức không sớm hơn 60 ngày và không muộn hơn 90 ngày kể từ ngày đưa ra đề xuất sửa đổi, bổ sung Hiến pháp1. Hiến pháp Myanmar cũng quy định một số trường hợp đặc biệt việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phải đưa ra trưng cầu dân ý và phải được ít nhất ½ tổng số cử tri có tư cách đi bỏ phiếu tán thành. Đó là những trường hợp việc sửa đổi bổ sung Hiến pháp động chạm tới những nội dung quan trọng như Chương I: Nguyên tắc nền tảng của Liên bang; Chương 2: Cấu trúc Nhà nước, Tiêu chuẩn bầu Tổng thống, cách thức bầu Tổng thống, Cấu trúc Nghị viện, thành phần của Hạ viện và Thượng viện Liên bang và Nghị viện bang, thành phần của Chính phủ Liên bang, Hội đồng quốc phòng và an ninh quốc gia, cấu trúc chính quyền bang và khu tự trị, tổ chức hệ thống Tòa án và Tòa án tối cao liên bang, số lượng và sắp xếp các Tòa thượng thẩm, số lượng và sắp xếp các toà địa phương, tổ chức của Tòa án Hiến pháp, các điều khoản về tình trạng khẩn cấp và chính điều khoản sửa đổi bổ sung Hiến pháp. Hiến pháp Singapore cũng xác định một số nội dung có ý nghĩa quan trọng trong Hiến pháp không thể bị sửa đổi trừ khi đã được đưa ra trưng cầu dân ý. Đó là các nội dung được quy định ở phần III của bản Hiến pháp, quy định về việc không được nhượng bộ chủ quyền và quyền kiểm soát lực lượng cảnh sát và quân đội của Singapore cũng như việc tham gia vào các cam kết quốc tế có thể dẫn tới việc chuyển giao một phần của chủ quyền quốc gia. (Điều 39.1.a; Điều 8 Hiến pháp Singapore)
Có thể nhận thấy, trong khu vực Đông Nam Á thì Philippines là một điểm sáng về vấn đề trưng cầu dân ý. Từ năm 1935 tới nay, ở quốc gia này đã có tới 15 cuộc bỏ phiếu trưng cầu dân ý. Tuy nhiên hầu hết các cuộc trưng cầu dân ý này được tổ chức trong giai đoạn đất nước Philippines đang là thuộc địa của Hoa Kỳ, vì vậy hoạt động trưng cầu dân ý trong giai đoạn này chưa phán ảnh được rõ nét bản chất dân chủ ở Philippines. Năm 1986, sau khi cuộc cách mạng lật đổ
45
chế độ độc tài của Tổng thống Ferdinand Marcos, sau khi lên nắm quyền vị Tổng thống mới, ông Corazon Aquino đã ban hành Tuyên Ngôn số 3, tuyên bố một chính sách quốc gia để thực hiện các cải cách bắt buộc của nhân dân, bảo vệ các quyền cơ bản của họ… Tổng thống Aquino sau đó đã ban hành Tuyên Ngôn số 9, tạo ra một Ủy ban Hiến pháp (thường được viết tắt là "ConCom" ở Philippines) soạn thảo một bản hiến pháp mới để thay thế Hiến pháp năm 1973 có hiệu lực trong chế độ thiết quân luật được áp đặt bởi người tiền nhiệm của mình.Các ConCom hoàn thành nhiệm vụ của họ vào ngày 12 /10/ 1986 và trình bày dự thảo hiến pháp lên Tổng thống Aquino vào ngày 15 tháng 10 năm 1986. Sau một thời gian chiến dịch thông tin toàn quốc, một trưng cầu dân ý về việc phê chuẩn của mình được tổ chức vào ngày 02 tháng 2 năm 1987 với kết quả 76,37% (tương đương 17.059.495 cử tri) ủng hộ việc phê chuẩn Hiến pháp mới; 22,65% (tương đương 5.058.714 cử tri) bỏ phiếu chống lại việc phê chuẩn.Hiến pháp mới đã công nhận một số quyền của người dân, mà một số quyền nay trước đây chỉ được dành cho chính phủ.Bao gồm quyền được bãi bỏ các luật quốc gia và luật địa phương, kiến nghị về luật mới, và đề xuất các tu chính án Hiến pháp.Phù hợp với quy định này năm 1989 Nghị viện đã thông qua đạo Luật Sáng kiến và Trưng cầu dân ý.
Ở Thái Lan, sau cuộc đảo chính ngày 19/9/2006 lật đổ chính phủ được bầu cử một cách dân chủ của Thủ tướng Thaksin Shinawatra. Các nhà lãnh đạo mới đã bãi bỏ Hiến pháp năm 1997 và lập ra một Hội đồng soạn thảo Hiến pháp để soạn thảo một bản Hiến pháp mới nhằm loại bỏ những lỗ hổng mà họ cho rằng đã cho phép ông Thaksin lạm quyền. Dự thảo Hiến pháp mới được đưa ra vào cuối tháng 6 năm 2007 với hơn 300 điều, hệ thống Nghị viện được giữ lại tuy nhiên có tới một nửa số thành viên của Thượng viện mới sẽ được bổ nhiệm bởi các thẩm phán và các cơ quan chính phủ chứ không phải do nhân dân bầu ra, đây là điểm mà Hiến pháp mới bị cho rằng kém dân chủ hơn Hiến pháp cũ. Ngày 19/8/2007 chính phủ quân sự đã tiến hành một cuộc trưng cầu dân ý trên quy mô để chứng thực bản Hiến pháp mới, với kết của thu được:
46
Lựa chọn Bình chọn Tỷ lệ (%)
Đồng ý 14.727.306 (tương đương 57.81%)
Không đồng ý 10.747.441 (tương đương 42,19%) Phiếu không hợp lệ / trống 504.207 -
Tổng số 25.978.954 100
Cử tri đăng ký/đến sân 45.092.955 (tương đương 57.61%) Cuộc trưng cầu dân ý năm 2007 ở Thái Lan đã bị chỉ trích vì thời gian cho phép vận động trưng cầu dân ý quá ngắn. Các thông tin và tài liệu trưng cầu dân ý của hơn 300 điều của Hiến pháp chỉ được gửi đến người dân Thái Lan vào ngày 31/7/2007 trước thời điểm tổ chức trưng cầu dân ý diễn ra 19 ngày. Để đảm bảo tính hợp pháp, pháp luật các nước thường quy định một khoảng thời gian thích hợp cho việc vận động trưng cầu dân ý trước khi thực sự tổ chức cuộc trưng cầu dân ý đó.Khoảng thời gian này phải vừa đủ để cho phép công chúng tìm hiểu, thảo luận và tổ chức vận động. Thời gian vận động trưng cầu dân ý quá ngắn sẽ dẫn đến tình trạng người dân không có điều kiện tìm hiểu, thảo luận về vấn đề trưng cầu dân ý, từ đó đưa ra những nhận định thiếu chính xác. Cuộc bỏ phiếu này là một điển hình về việc làm tổn hại ý nghĩa của trưng cầu dân ý, nó cho thấy một cuộc bỏ phiếu phổ thông đã không tạo ra khả năng thực sự cho cạnh tranh tự do và công bằng về vấn đề được đưa ra. Tiến sỹ Pasuk Pongpaijitr của Đại học Chulalongkorn cho rằng “ Đây không phải một cuộc trưng cầu dân ý. Một cuộc trưng cầu là nơi mà bạn hỏi ý kiến nhân dân và đưa ra khả năng lựa chọn- nhưng nếu bạn nói không với điều này, bạn không biết cái mình nhận được là gì” [30, tr.57]
Còn lại, ở hầu hết các nước Đông Nam Á hầu như không bao giờ tiến hành trưng cầu dân ý. Trưng cầu dân ý được áp dụng ở Singpore duy nhất một lần vào năm 1963 về vấn đề tách khỏi Malaixia hay vẫn là một bang của Malaixia. Tại Inđônêxia trưng cầu dân ý cũng được áp dụng một lần khi quyết định vấn đề độc lập của Đông Timo.Ngày 10/5/2008, Myanmar tổ chức trưng cầu dân ý Hiến pháp mới với 27.288.100 người tham gia (tương đương 98%) với kết quả gần 93% phiếu thuận.
47
Bảng 2.2. Khảo sát về quy định Trưng cầu dân ý ở một số nước Châu Á [30, tr.218]
TT Quốc gia Các quy định pháp lý cho trƣng cầu bắt buộc ở cấp quốc gia Các quy định pháp lý cho trƣng cầu không bắt buộc ở cấp quốc gia Kết quả trƣng cầu dân ý có là ràng buộc Trƣng cầu dân ý về vấn đề gì Đã có trƣng cầu dân ý cấp quốc gia từ năm 1980 1 TRUNG QUỐC 2 ẤN ĐỘ 3 NHẬT BẢN . A C 4 HÀN QUỐC . . S B . 5 TRIỀU TIÊN 6 ĐÀI LOAN . . A B . 7 BRUNEL DARUSSALAM 8 CAMBODIA 9 INDONESIA 10 CỘNG HOÀ DÂN CHỦ NHÂN DÂN
LÀO 11 MALAYSIA 12 PHILIPPINES . . A B . 13 SINGAPORE . . B 14 THÁI LAN . A B . 15 ĐÔNG TIMOR . S B 16 VIỆT NAM . O Chú thích
. Tồn tại các quy định S Thỉnh thoảng Không tồn tại các quy định C Chỉ sửa đổi Hiến pháp A Luôn luôn O Chỉ các vấn đề khác
48
Kết luận chƣơng 2
Qua nghiên cứu trưng cầu dân ý ở một số quốc gia phát triển trên thế giới và khu vực Châu Á có thể thấy.Trưng cầu dân ý đang và sẽ là một phần quan trọng trong tiến trình lịch sử chính trị của các quốc gia.Thật vây, đây là một chế định hiến định tồn tại trong nhiều hệt hống chính trị khác biệt nhau ở Châu Âu, Châu Á, Mỹ Latinh và Châu Phi.Ở những nước thực sự áp dụng trưng cầu dân ý, chế định chiếm một vị trí ngày càng quan trọng.
Ở những quốc gia có chế định trưng cầu dân ý phát triển thì quy định về đối tượng trưng cầu dân ý khá đa dạng, từ những vấn đề đặc biệt quan trọng như sửa đổi Hiến pháp, chia tách lãnh thổ, ra nhập hoặc tách khỏi liên minh… cho đến những vấn đề xã hội như vấn đề bảo vệ môi trường, tiền trợ cấp… Chế định trưng cầu dân ý ở những quốc gia này thường được ghi nhận trong hiến pháp hoặc một đạo luật cụ thể quy định tương đối rõ về đối tượng, sáng kiến, thẩm quyền, cách thức tổ chức cũng như kết quả của cuộc trưng cầu dân ý. Điều này tạo ra một khung pháp lý để các quy định về trưng cầu dân ý dễ dàng đi vào thực tiễn. Ở các quốc gia Châu Á, chỉ có một số ít nước quy định về chế định trưng cầu dân ý, các cuộc trưng cầu dân ý trên thực tế cũng diễn ra với số lượng không nhiều. Ở một số quốc gia như Nhật, Thái Lan, Malaysia, Trung Quốc, Ấn Độ, Inđônêxia, Cộng hoà dân chủ nhân dân Triều Tiên… chưa từng tổ chức trưng cầu dân ý ở cấp Liên bang hay quốc gia.
Ở mỗi vùng lãnh thổ, mỗi quốc gia, chế định trưng cầu dân ý lại có những quy định khác nhau. Tuy nhiên chính sự đa dạng trong cách thức quy định, mục đích, hình thức, đối tượng, thủ tục trưng cầu dân ý… đã cho thấy những khía cạnh, những vấn đề để chúng ta tham khảo, học tập trong quá trình xây dựng dự thảo Luật Trưng cầu dân ý.
49
CHƢƠNG 3: PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN TRƢNG CẦU DÂN Ý Ở VIỆT NAM
3.1. Quy định về trƣng cầu dân ý trong các Hiến pháp
Tại Điều 2 Hiến pháp 1992 đã ghi nhận “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức”.Để nhân dân thực sự làm chủ đất nước, làm chủ xã hội thì việc tạo điều kiện cho nhân dân phát huy quyền làm chủ của mình là rất quan trọng. Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua bộ máy cơ quan nhà nước do chính nhân dân bầu ra. Các cơ quan nhà nước thay mặt nhân dân giải quyết các vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội, tuy nhiên bộ máy Nhà nước chỉ là cơ quan đại diện của nhân dân vì vậy đứng trước các vấn đề quan trọng, đặc biệt là những vấn đề liên quan đến vận mệnh quốc gia thì họ không thể tự quyết định được. Do đó, trong những trường hợp như vậy nhân dân phải tự mình quyết định và trưng cầu ý dân là một cách thức quan trọng để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình trong việc tự mình quyết định những vấn đề trọng đại của đất nước cũng như những vấn đề quan trọng khác trong phạm vi địa phương.
Trải qua bao thăng trầm của lịch sử, từ bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đã qua nhiều lần được sửa đổi, bổ sung để phù hợp với tình hình thực tế. Tới nay chúng ta đã có thêm ba bản Hiến pháp là Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, và gần đây nhất là bản Hiến pháp 1992 sửa đổi có hiệu lực từ ngày 01/01/2014… Tất cả các bản Hiến pháp trong lịch sử tuy có lúc cụ thể, có lúc sơ sài nhưng đều quy định về vấn đề trưng cầu dân ý.
* Các quy địnhvề trưng cầu dân ý trong Hiến pháp 1946
Trưng cầu dân ý là một trong những chế định pháp lý có được sự quan tâm rất lớn trong lịch sử hệ thống pháp luật nước ta. Ngay từ những năm đầu nước ta mới giành được độc lập, trưng cầu dân ý đã được quan tâm ghi nhận trong bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Hiến pháp
50
năm 1946 được Quốc hội Việt Nam dân chủ cộng hòa thông qua ngày 9 tháng 11 năm 1946 với 70 điều, trong đó có 3 điều quy định về quyền phúc quyết của nhân dân. Đó là Điều 21, 32, 70.
Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc liên quan đến vận mệnh quốc gia theo điều 32, 70. (Điều 21)
Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ được nhân dân đưa ra phúc quyết nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý. Cách thức phúc quyết do luật định. (Điều 32)
Sửa đổi Hiến pháp phải theo cách thức: do hai phần ba tổng số nghị viện yêu cầu; Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi; những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng chuẩn thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết và quyết định của nhân dân là quyết định hiệu lực cuối cùng mà không ai có quyền thay đổi quyết định đó (Điều 70).
Chế định quyền phúc quyết của nhân dân trong Hiến pháp năm 1946 quy định đầy đủ và xác định rõ ràng thẩm quyền đưa ra phúc quyết, việc như thế nào được đưa ra phúc quyết (vận mệnh quốc gia, sửa đổi Hiến pháp), trình tự đưa một vấn đề ra để nhân dân phúc quyết (Do hai phần ba tổng số nghị viên yêu cầu, Nghị viện bầu ra một ban dự thảo những điều thay đổi rồi sau đó đưa ra cho nhân dân phúc quyết).
Chỉ với ba điều quy định về quyền phúc quyết của nhân dân nhưng bản Hiến pháp năm 1946 đã quy định khá đầy đủ, trong đó xác định rõ căn cứ, loại vấn đề, trình tự đưa vấn đề ra toàn dân phúc quyết. Nếu như trên thực tế phát sinh những vấn đề tương tự thì sẽ căn cứ vào quy định của Hiến pháp để áp dụng ngay được. Hiến pháp năm 1946 được coi là bản Hiến pháp có trị nhất về nhiều mặt trong lịch sử lập hiến của nước ta đã quy định về quyền phúc quyết của