7. Bố cục của đề tài
3.5.3.Nguyên nhân của những hạn chế
* Các nguyên nhân khách quan
Các nguyên nhân khách quan trước hết là bắt nguồn từ những quy định của các văn bản pháp luật, việc điều hành, chỉ đạo từ trung ương, bao gồm:
- Chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn hoặc ít nhất là NS nhiều năm. - Quy định về phạm vi ngân sách chưa cụ thể.
- Các hướng dẫn về đánh giá trước, trong và sau chi tiêu còn lỏng lẻo.
- Các quy định về thanh tra, kiểm tra, quyết toán công khai ngân sách chưa đầy đủ, kịp thời.
Chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn hoặc ít nhất là ngân sách nhiều năm. Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên, trong thực tế, khi quyết định các chính sách chi hoặc quyết định các dự án chi đầu tư... có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì các cơ quan ban ngành, địa phương phải đối mặt với mâu thuẫn là nhiệm vụ thì có, nhưng
không rõ nguồn tài trợ cho các nhiệm vụ này như thế nào. Ở mức độ khái quát hơn, việc không có được một khung chi tiêu trung hạn, không có được các ước tính hợp lý về khả năng nguồn lực dành cho khu vực công có nghĩa là không thể phân tích, đánh giá, lựa chọn các dự án, đề án chi tối ưu cho một giai đoạn, không thể đảm bảo tính chủ động trong việc lập kế hoạch, bố trí nguồn vốn một cách có hiệu quả. Không dự báo được khả năng nguồn lực cũng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ chế, chính sách thường quá tải, không có nguồn lực đối ứng để thực hiện. Hệ quả là nguồn lực có xu hướng bị phân nhỏ, dàn trải cho mối cơ chế, chính sách, mỗi lĩnh vực, địa phương một phần nào đó, chứ ít căn cứ vào nhu cầu, mục đích, mục tiêu, nhiệm vụ của cả nước và của mối địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ CHH- HĐH của cả nước từng thời kỳ.
Quy định về phạm vi chi NSNN chưa cụ thể: Quy định phạm vi nguồn lực tài chính công chưa bao quát, chưa cụ thể cũng hạn chế đáng kể việc theo đuổi mục tiêu quản lý sử dụng hiệu quả nguồn lực công. Đây cũng không phải là các gợi ý về mặt lý thuyết và kinh nghiệm tốt của các nước. Việc phân tán nguồn lực công ở nhiều Quỹ, nhiều tài khoản và chỉ đưa vào ngân sách một phần nào đó rõ ràng là hạn chế khả năng lựa chọn các đề tài, dự án chi tiêu có hiệu quả hoặc thậm chí là có hiệu quả nhất có thể thực hiện bằng nguồn ngân sách do khả năng nguồn lực quá eo hẹp. Trong khi đó, rất có thể các dự án tồi hơn lại có xu hướng được tài trợ bằng nguồn lực công từ các Quỹ, các tài khoản ngoài ngân sách do việc sàng lọc các Quỹ, các tài khoản ngoài ngân sách thường không quy củ và chặt chẽ như ngân sách. Việc để các nguồn lực công ở nhiều Quỹ, tài khoản khác nhau cũng hạn chế đáng kể khả năng minh bạch hoá các nguồn lực, quá trình sử dụng các nguồn lực công. Chế độ, chính sách của nhà nước về xây dựng cơ bản còn nhiều bất cập, một số văn bản hướng dẫn còn ban hành chậm, thiếu, không đồng bộ, chưa phù hợp với thực tế do đó khi triển khai thực hiện còn gặp khó khăn. Trách nhiệm thẩm định thiết kế cơ sở không được phân định rõ ràng; một số định mức nhà nước ban hành chưa phù hợp với thực tế; định mức chi phí tư vấn thiết kế theo tỷ lệ % chi phí còn bất cập, tư vấn thường chọn phương án chi phí lớn nhất nên gây lãng phí …
Các hướng dẫn và đánh giá trước, trong và sau chi NSNN còn lỏng lẻo: Dự lỏng lẻo này trước hết bắt nguồn từ sự tách biệt giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Hệ quả là các khoản chi thường xuyên về cơ bản được điều chỉnh bởi Luật
NSNN và các văn bản hướng dẫn Luật NSNN; trong khi đó các khoản chi đầu tư được quản lý bởi hệ thống các văn bản pháp lý về chi đầu tư. Điều đó có nghĩa là, không có một khung thống nhất để xem xét tổng chi phí và tổng lợi ích có được từ các đề án, dự án sử dụng ngân sách. Vấn đề ở cấp vi mô hơn nhưng nền tảng hơn, cốt lõi hơn là chưa có các quy định cụ thể trong việc cái gì được xem là lợi ích, cái gì được xem là chi phí. Những vấn đề này là đặc biệt quan trọng đối với các khoản chi NSNN do đặc thù của các khoản chi này là có tính ảnh hưởng, lan toả rộng và đôi khi không dễ dàng xác định được lợi ích. Chỉ khi xác định được tương đối hợp lý các khoản chi phí, lợi ích này, hình thành một khung đánh giá thống nhất thì mới có thể so sánh các dự án, các đề xuất để lựa chọn giải pháp tối ưu. Các đánh giá trong và sau khi thực hiện cũng chưa được quy định cụ thể và chưa được thực hiện nghiêm túc. Việc báo cáo định kỳ còn mang hình thức. Cơ chế thưởng, phạt đối với việc tuân thủ hay chưa tuân thủ cũng không rõ ràng.
Các quy định về thanh tra, kiểm tra, quyết toán công khai ngân sách chưa đầy đủ, kịp thời: Luật NSNN chưa quy định rõ trường hợp thực hiện kiểm toán thì kiểm toán nhà nước phải gửi báo cáo quyết toán NSNN tới HĐND, Quốc hội trước kỳ họp, để cung cấp thông tin cho các cơ quan, tổ chức này trước khi xem xét, phê chuẩn. Luật cũng không quy định cụ thể là phải xử lý xong các sai phạm được phát hiện trước khi trình HĐND, Quốc hội. Thời hạn Quốc hội phê chuẩn quyết toán ngân sách là 18 tháng kể từ khi kết thúc năm ngân sách là quá dài nên đã hạn chế tác dụng của công tác quyết toán đối với việc quản lý và điều hành năm sau.
Bên cạnh những nguyên nhân trên thì do thời tiết miền trung không thuận lợi, thời gian mưa trong năm thường kéo dài rải rác trong cả năm, ảnh hưởng đến tiến độ triển khai các dự án, đặc biệt là các công trình giao thông, thủy lợi.
* Các nguyên nhân chủ quan
Các nguyên nhân chủ quan về phía địa phương bao gồm:
Chưa dự trù được nguồn lực dành cho khu vực công: Có thể nói việc dự trù sát thực nguồn lực dành cho khu vực công là điều kiện tiền đề để quản lý chi NSNN tốt. Bắc Ninh đã xác định nguồn lực cho mỗi giai đoạn trong xây dựng kế hoạch CNH, HĐH, song các nguồn lực này thường bị chi phối bởi mục tiêu CNH, HĐH đặt ra hơn là dựa vào các cơ sở khách quan của nền kinh tế địa phưưong. Chính vì vậy,
việc phân tích, đánh đổi, thực hiện ưu tiên hoá chưa được thực hiện một cách hiệu quả. Hệ quả tất yếu là nguồn vốn buộc phải dàn trải cho nhiều chương trình, dự án.
Áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách truyền thống: Bắc Ninh cũng như các địa phương khác đã tuân thủ một cách khá cứng nhắc cơ chế lập ngân sách hàng năm. Do vậy, việc phân bổ NS giữa các năm thường không nhất quán. Mặc dù luật NSNN chỉ quy định hình thức lập NS hàng năm và chỉ hướng dẫn các Cơ quan ban ngành, địa phươn phân bổ tập trung nguồn vốn, hạn chế dàn trải, nhưng luật không cấm việc phân bổ nhằm theo đuổi các mục tiêu chiến lược. Hơn nữa luật cũng quy định cụ thể thời kỳ ổn định ngân sách, trong đó ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, ổn định mức phân bổ NS và số bổ sung cân đối. Luật cũng trao cho tỉnh quyền quyết định việc phân bổ NS và vay nợ tren địa bàn. Như vậy, việc không có khả năng phân bổ nhất quán là do tỉnh chưa dựa vào các mục tiêu cần phải đạt được để phân bổ NS. Khi không có một cơ sở xác định để phân bổ NS thì việc phân bổ NS dễ bị chi phối bởi các nhân tố chủ quan, thay đổi theo các nhân tố chi phối từng năm.
Hệ thống định mức trên cơ sở phân chia ngân sách cho các ngành, lĩnh vực, không dựa trên đánh giá khách quan về chức năng, nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu của từng ngành, lĩnh vực trong mỗi thời kỳ cũng như thay đổi về vai trò của Nhà nước trong mỗi lĩnh vực: Luật NSNN trao cho tỉnh quyền xây dựng và quyết định hệ thống định mức phân bổ ngân sách trên địa bàn, với trông đợi là tỉnh sẽ ở vị thế tốt hơn để nhận diện về các điều kiện, khả năng, mục tiêu và ưu tiên phát triển KT-XH ở địa phương. Trên cơ sở đó sẽ có các quyết định phân bổ ngân sách phù hợp hơn, thực tế hơn. Tuy nhiên, tỉnh lại mô phỏng hệ thống định mức phân bổ của Trung ương và xác định định mức phân bổ ngân sách phù hợp hơn, thực tế hơn. Tuy nhiên, tỉnh lại mô phỏng hệ thống định mức phân bổ của Trung ương và xác định định mức phân bổ ngân sách chủ yếu dựa theo thực tế chi của các ngành, lĩnh vực giai đoạn trước đó và khả năng tăng thu trong tương lai.
Năng lực, trình độ quản lý, điều hành NSNN từ cơ quan quản lý về mặt hành chính đến các đơn vị sử dụng NSNN còn nhiều bất cập, hạn chế. Đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng chưa đáp ứng yêu cầu của các khâu quản lý ngày càng cao cả về việc thực hiện các quy trình thủ tục và quản lý chất lượng cũng
như tiến độ thực hiện dự án trong điều kiện quy mô vốn đầu tư ngày càng tăng nhanh. Năng lực của một số chủ đầu tư, Ban Quản lý dự án còn bất cập, chưa đáp ứng yêu cầu, đặc biệt là các chủ đầu tư không có Ban Quản lý dự án chuyên nghiệp.
- Một số đơn vị, địa phương chưa quan tâm chỉ đạo các chủ đầu tư, các Ban Quản lý dự án đôn đốc đơn vị thi công đẩy nhanh tiến độ triển khai các dự án, nhất là các dự án khắc phục hậu quả bão lụt.
- Sự phối hợp giữa các sở, ban, ngành và các huyện, thị xã, thành phố trong quá trình quản lý đầu tư có lúc, có nơi chưa thực sự nhịp nhàng. Theo phân công, phân cấp, công tác phê duyệt thiết kế, bản vẽ thi công, tổng dự toán và lựa chọn nhà thầu do chủ đầu tư quyết định nhưng công tác báo cáo, thực hiện giám sát đầu tư gửi các cơ quan chức năng chưa đảm bảo chất lượng và đúng yêu cầu.
- Công tác thanh tra, kiểm tra giám sát chưa được quan tâm đúng mức, khi phát hiện những sai sót việc làm rõ trách nhiệm tổ chức, cá nhân và xử lý chưa nghiêm. Công tác giám sát đánh giá đầu tư, việc theo dõi, đánh giá hiệu quả dự án đang còn xem nhẹ.