7. Bố cục của đề tài
3.2.2. Công tác chấp hành dự toán chi thường xuyên ngân sách giai đoạn
Chấp hành dự toán chi thường xuyên trong giai đoạn này tại Bắc Ninh được quản lý theo chu trình ngân sách hay còn gọi là quản lý chi ngân sách theo kế hoạch hàng năm. Bao gồm các giai đoạn:
- Cấp phát các khoản chi thường xuyên - Kiểm soát chi thường xuyên
- Điều chỉnh dự toán chi thường xuyên (nếu có)
Việc quản lý NSNN theo kế hoạch hàng năm cho phép tính toán tương đối sát nguồn lực tài chính có thể có được, từ đó giúp cho việc bố trí chi tiêu tương ứng
với năng lực thực tế. Các làm đó có thuận lợi là dễ làm, ít phải điều chỉnh dự toán và nếu có thì mức độ điều chỉnh không lớn so với khi xây dựng dự toán. Song trong điều hành ngân sách khó khăn vì có nhiều công việc kéo dài trong nhiều năm, nhưng kết thúc từng năm, phải quyết toán chi tiêu năm đó trong khi công việc chưa kết thúc; mặt khác không cho phép tính toán nguồn lực tương đối chính xác trong trung hạn vì không căn cứ vào dự báo vĩ mô, điều đó gây khó khăn cho việc xây dựng chính sách chi tiêu trung hạn.
* Về quản lý chi sự nghiệp giáo dục đào tạo
Hệ thống giáo dục Bắc Ninh những năm 2010 - 2014 cho thấy, ngân sách vốn đã nhỏ bé lại dàn trải từ các trường mầm non đến trường Đại học. Tỷ trọng khoản chi này đạt bình quân là 1,86%/GDP/năm, 14,87%/tổng chi NSNN và 41,46% tổng chi thường xuyên, con số này đạt mức cao so với các tỉnh, thành phố khác trong cả nước và cao hơn nhiều so với mức bình quân chung của cả nước, khoảng trên 25% trong tổng số chi thường xuyên của NSNN. Tuy nhiên nếu xét về mặt tương đối thì khoản chi ngân sách cho giáo dục tỉnh Bắc Ninh chưa nhiều, mức độ chi cho sự nghiệp giáo dục có tăng nhưng không nhiều trong giai đoạn hiện nay. Giai đoạn 2010 - 2012, tỷ trọng khoản chi này chiếm bình quân 13,9%/chi NSNN tỉnh và 39,73%/chi thường xuyên; giai đoạn 2012 - 2014 tăng lên 15,5%/chi NSNN; và 42,88%/chi thường xuyên.
Bảng 3.2: Tình hình chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo Bắc Ninh
Đơn vị : tỷ đồng, %
STT Nội dung 2010 2011 2012 2013 2014
I Các chỉ tiêu (tỷ đồng)
1 Tổng chi ngân sách tỉnh 6.434,4 6.924,4 9.591,8 11.400,4 10.642 2 Chi sự nghiệp Giáo dục Đào tạo 838,8 1.025,7 1.327,3 1.706,8 1.882,3 3 Chi thường xuyên 2.148,5 2.587,1 3.276,6 3.889,1 4.254,5 4 Tổng sản phẩm trong tỉnh GDP 37.111 57.678,9 64.405 92.293,2 114.738,5
III Cơ cấu chi GDĐT (%)
1 Tỷ lệ chi SN GDĐT chiếm trong
tổng chi thường xuyên 39,04 39,65 40,51 43,89 44,24 2 Tỷ lệ chi SN GDĐT chiếm trong
tổng chi NS tỉnh 13,04 14,81 13,84 14,97 17,69
3 Tỷ lệ chi SN GDĐT chiếm trong
tổng GDP 2,26 1,78 2,06 1,85 1,64
Với chủ trương tăng quyền tự chủ cùng với sự phát triển về quy mô và tỷ trọng chi sự nghiệp giáo dục đào tạo trong thời gian qua đã góp phần đem lại một số thành tựu nhất định trong hệ thống giáo dục đào tạo của tỉnh, cụ thể là:
- Góp phần nâng cao chất lượng giáo dục đào tạo, đặc biệt là các trường phổ thông.
- Đời sống của giáo viên được quan tâm hơn qua các bước cải cách chế độ tiền lương; đặc biệt địa phương đã thực hiện chính sách đãi ngộ cho giáo viên, cán bộ quản lý giáo dục,...
- Hoàn thành chương trình xóa mù chữ theo đúng mục tiêu Nghị quyết Trung ương 2 đề ra đồng thời đang thực hiện triển khai chương trình phổ cập tiểu học trong cả nước; chương trình du học bằng nguồn vốn ngân sách...
Trong thời gian qua thực hiện chủ trương xã hội hóa giáo dục đã và đang được triển khai mạnh mẽ nhằm mục đích xây dựng cộng đồng trách nhiệm của tất cả các tầng lớp dân cư, mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các tiềm năng về nhân tài vật lực trong xã hội để phát triển sự nghiệp giáo dục. Chủ trương này xét trên một góc độ nhất định đã góp phần giảm áp lực cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo, từ đó tạo điều kiện để Nhà nước thực hiện những chương trình trọng điểm của ngành giáo dục như: xóa mù chữ, phổ cập tiểu học, mở rộng giáo dục miền núi..., tăng quy mô chi về đào tạo và huấn luyện cán bộ ngành giáo dục, cải cách chính sách lương bổng.... Hiện Bắc Ninh có tỷ lệ biết chữ cao (97,2%) và thành tựu giáo dục ở bậc tiểu học và trung học cao hơn nhiều mức trung bình quốc gia và khu vực - trên 98% học sinh đỗ cấp 3 trong năm 2014, so với mức trung bình cả nước là dưới 93%. Tỉnh cũng có tỷ lệ học sinh đỗ đại học đạt 46%. Các trường trung học phổ thông chất lượng cao của tỉnh đã được công nhận nằm trong top 10 tại Việt Nam trong những năm qua.
Tuy nhiên, Tỉnh có một số thách thức liên quan đến giáo dục đại học và đào tạo nghề. Thứ nhất, chỉ có 29% dân số trẻ của Bắc Ninh (19 - 22 tuổi) đi học đại học/cao đẳng, so với mức trung bình của cả nước là 33%. Hơn nữa, trong 29% này, hơn 58% đi học ở ngoài tỉnh. Những lý do chính của thực trạng này gồm: (i) thiếu đội ngũ giảng viên đạt chất lượng, (ii) cơ sở vật chất còn nghèo nàn, (iii) có hội để thu hút hoặc giữ chân tài năng còn hạn chế.
Mặc dù có những chuyển biến tích cực và đóng góp nhất định cho việc phát triển sự nghiệp giáo dục - đào tạo trong thời gian qua, tuy nhiên thực trạng quản lý chi sự nghiệp giáo dục- đào tạo hiện đang tồn tại một số vấn đề cần giải quyết, đó là:
Thứ nhất, phân bổ ngân sách cho giáo dục - đào tạo chưa hợp lý.
Hiện nay, định mức phân bổ ngân sách cho giáo dục được căn cứ theo dân số nhằm mục đích tạo sự công bằng về nhịp độ phát triển giữa các huyện, xã, ngoài ra các định mức khác cũng được vận dụng như tỷ lệ học sinh/giáo viên, tỷ lệ chi lương và ngoài lương. Có thể nói cách phân bổ ngân sách cho giáo dục theo yêu cầu chi tiêu căn cứ trên dân số hiện nay có ưu điểm là đơn giản cho việc tính toán và phân bổ. Tuy nhiên, cơ chế phân bổ như trên hiện đang phát sinh những hạn chế đó là:
- Định mức phân bổ căn cứ theo dân số là một chỉ tiêu mang tính ước lượng khó chính xác vì tình trạng di dân ở tỉnh Bắc Ninh hiện nay là khá phổ biến, từ đó tạo ra sự thiếu minh bạch trong quá trình phân bổ.
- Không kích thích được địa phương quản lý số lượng người đi học một cách hiệu quả bởi lẽ trường hợp số lượng trẻ em trong độ tuổi đến trường của địa phương có tăng lên hay giảm đi thì cũng không ảnh hưởng đến nguồn tài chính đã được phân bổ.
- Hệ thống phân bổ hiện nay chỉ mới dừng lại ở việc phân bổ nguồn tài chính mà chưa đặt ra yêu cầu phải cung cấp một số lượng hàng hóa dịch vụ công "là bao nhiêu để đáp ứng nhu cầu thực tế".
Thứ hai, chế độ tiền lương hiện hành vẫn chưa đáp ứng mục tiêu nâng cao đời sống vật chất cho đội ngũ giáo viên.
Bình quân hiện nay lương giáo viên trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh đạt <1000 USD/năm. Từ đó, những hiện tượng giáo viên phải nghỉ dạy hoặc phải làm những công việc khác để tăng thu nhập, không còn thời gian chuyên tâm vào công tác giảng dạy và nâng cao trình độ... diễn ra khá phổ biến trong ngành giáo dục. Đặc biệt là đời sống rất khó khăn của hầu hết đội ngũ giáo viên ở các vùng nông thôn, miền núi song chưa có chính sách đãi ngộ thỏa đáng.
* Về quản lý chi sự nghiệp y tế
Trong cơ chế bao cấp toàn bộ nhu cầu tài chính của các tổ chức y tế đều do NSNN đài thọ, tuy nhiên sự tài trợ này chỉ đáp ứng khoảng 50% - 60% nhu cầu thiết yếu. Trong điều kiện xóa bỏ bao cấp của NSNN đối với sự nghiệp y tế, bên
cạnh nguồn viện phí được động viên từ người bệnh, Nhà nước đã thực hiện chế độ bảo hiểm xã hội. Đây là hình thức huy động phí bảo hiểm của các cá nhân, tập thể để hình thành quỹ bảo hiểm xã hội. Bảo hiểm y tế là một trong những nghiệp vụ cơ bản của bảo hiểm xã hội. Trong thời gian qua chi NSNN cho sự nghiệp y tế được sử dụng vào các hoạt động chủ yếu sau:
- Cấp phát kinh phí cho các hoạt động phòng chống các dịch bệnh, an toàn thực phẩm.
- Thực hiện các chương trình trọng điểm của ngành y tế.
- Chi về khám chữa bệnh cho những đối tượng đặc biệt, chi thực hiện các biện pháp hỗ trợ người nghèo, đồng bào dân tộc miền núi, vùng khó khăn như: khám và chữa bệnh miễn phí, cấp thẻ bảo hiểm y tế....
- Chi về tăng cường cơ sở vật chất khám và chữa bệnh cho các trạm xá, bệnh viện, phòng khám,... Bảng 3.3: Tình hình chi sự nghiệp y tế Đơn vị tính: tỷ đồng, % STT Nội dung 2010 2011 2012 2013 2014 I Các chỉ tiêu (tỷ đồng) 1 Tổng chi ngân sách tỉnh 6.434,4 6.924,4 9.591,8 11.400,4 10.642 2 Chi sự nghiệp y tế 176,9 238,1 285,2 316,8 320,0 3 Chi thường xuyên 2.148,5 2.587,1 3.276,6 3.889,1 4.254,5 4 Tổng sản phẩm trong tỉnh GDP 37.111 57.678,9 64.405 92.293,2 114.738,5
III Cơ cấu chi SN y tế (%)
1 Tỷ lệ chi SN y tế chiếm trong
tổng chi thường xuyên 8,23 9,20 8,70 8,15 7,52
2 Tỷ lệ chi SN y tế chiếm trong
tổng chi NS tỉnh 2,75 3,44 2,97 2,78 3,01
3 Tỷ lệ chi SN y tế chiếm trong
tổng GDP 0,48 0,41 0,44 0,34 0,28
Nguồn: Sở Tài chính Bắc Ninh, Niên giám thống kê tỉnh Bắc Ninh
Tỷ lệ chi cho y tế hàng năm chiếm trong tổng GDP tỉnh biến đổi không đáng kể, thậm chí có chiều hướng đi xuống. Chi sự nghiệp y tế chiếm bình quân 0,39 % từ 2010- 2014. Tỷ lệ chi y tế chiếm trong tổng chi ngân sách cũng như lĩnh vực giáo dục đào tạo, tỷ trọng khoản chi này trong các năm trở lại đây có xu hướng giảm so với trước đây. Giai đoạn 2010 đến 2014 tỷ lệ này là 2,99%, đặc biệt năm 2010 do khủng hoảng kinh tế toàn cầu, chi NSNN ở các lĩnh vực tăng vọt làm cho tỷ trọng chi cho y tế chỉ có 2,75%. Còn trong tổng chi thường xuyên, chi y tế từ 8,23% năm
2010 tăng lên 9,2% năm 2011, sau đó thì giảm rõ rệt qua các năm, đến năm 2014 tỷ lệ chi y tế chỉ còn chiếm 7,52% trong tổng chi thường xuyên.
Hiện nay, với chủ trương xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp trong đó có các hoạt động của ngành y tế không nằm ngoài mục đích nâng cao chất lượng hoạt động khám chữa bệnh và năng suất lao động của cán bộ ngành y, tăng cường trang bị cơ sở vật chất, kỹ thuật cho một nền y học hiện đại và đặc biệt là tạo điều kiện mở rộng mạng lưới y tế. Trong những năm qua, tỉnh Bắc Ninh tiếp tục tăng cường đầu tư cơ sở vật chất, trang thiết bị y tế cả 3 tuyến; khởi công xây dựng Bệnh viện Tâm thần, tập trung đầu tư xây dựng và nâng cấp Bệnh viện Đa khoa tỉnh và các bệnh viện đa khoa huyện, thành phố, thị xã. Công tác xã hội hóa trong lĩnh vực y tế có nhiều chuyển biến tích cực, đã thành lập 02 bệnh viện, nhiều phòng khám tư nhân và triển khai các hoạt động liên doanh, liên kết mua sắm trang thiết bị, góp phần nâng cao năng lực chẩn đoán, điều trị.
Tuy nhiên, hiện nay chi ngân sách cho lĩnh vực y tế còn thấp, nó chỉ chiếm khoảng 30% so với chi cho sự nghiệp giáo dục. Mặc dù đã có những đóng góp nhất định cho sự phát triển của hoạt động y tế trong đời sống xã hội, tuy nhiên, quản lý chi sự nghiệp y tế tỉnh Bắc Ninh vẫn còn một số tồn tại:
- Thứ nhất, chi còn dàn trải, không trọng điểm, từ đó tính hiệu quả không cao đặc biệt là những khoản chi nâng cấp trạm xá, phòng khám tại các địa phương vùng sâu vùng xã. Điều này đã dẫn đến thực trạng quá tải cho bệnh viện tỉnh, do người dân thiếu tin tưởng vào chất lượng phục vụ của các cơ sở y tế tại các huyện.
- Thứ hai, mặc dù chính sách tiền lương đã được cải cách từng bước đối với hoạt động sự nghiệp trong đó có ngành y tế, song vẫn chưa đáp ứng yêu cầu đảm bảo mức thu nhập thỏa đáng, đặc biệt là chế độ trợ cấp bồi dưỡng cho đội ngũ nhân viên làm việc trong các bệnh viện còn thấp như: trực đêm, trực ca mổ... đã dẫn đến những tiêu cực phí trong ngành y tế đang một gia tăng làm ảnh hưởng không nhỏ đến uy tín của ngành.
Với cơ chế dàn trải chi ngân sách từ tuyến xã, huyện đến tuyến tỉnh nên không thể còn nguồn để cải thiện chất lượng y tế. Nên chăng thay thế cách bố trí chi dàn trải như vậy bằng cách tăng cường đầu tư tuyến cơ sở và khu vực y tế dự phòng, dành ngân sách đầu tư trang thiết bị hiện đại khám chữa bệnh và chi trả
tiền lương cao cho các bác sỹ giỏi cho một số bệnh viện trọng điểm như bệnh viện tỉnh và một vài bệnh viện tuyến huyện, có thể phân bổ ra ở các thị xã, huyện trung tâm như Từ Sơn, Tiên Du, Yên Phong. Nhà nước sẽ hỗ trợ thông qua hệ thống bảo hiểm y tế đồng thời điều tiết thông qua viện phí, nâng mức viện phí ở những bệnh viện được đầu tư tốt hơn cho một số nhóm không thuộc diện ưu tiên trên địa bàn tỉnh.
* Về quản lý chi sự nghiệp kinh tế
Xuất phát từ mục đích hoạt động của các đơn vị sự nghiệp kinh tế không phải là hoạt động kinh doanh thu lợi nhuận, do đó áp dụng chế độ cấp phát như một đơn vị dự toán. Quy mô chi sự nghiệp kinh tế tăng mạnh, giai đoạn 2010 - 2014 đạt 392,66 tỷ đồng. Từ đó, góp phần tích cực trong việc tăng cường các hoạt động khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư, bảo vệ thực vật, nghiên cứu và áp dụng nhiều giống mới phục vụ cho nông nghiệp.
Ngoài ra một số chương trình được nghiên cứu triển khai như: đẩy mạnh xúc tiến thương mại, tìm kiếm thị trường đầu ra cho nông sản, chương trình dự án trồng mới 5 triệu ha rừng (năm 2011 là 39,854 tỷ đồng, năm 2013 là 136,971 tỷ đồng, năm 2014 dự toán là 427,053 tỷ đồng, tăng hơn 10 lần so với 10 năm trước), đặc biệt là sự gia tăng mạnh khoản chi để nâng cấp cơ sở hạ tầng, phục hồi các công trình đê, kè , giao thông, thủy lợi,... như đã hoàn thành và đưa vào sử dụng tuyến đê La Giang với tổng trị giá gần 1000 tỷ đồng. Bên cạnh đó, sau gần 2 năm triển khai Chương trình xây dựng nông thôn mới, cả 235 xã trong toàn tỉnh Bắc Ninh đã có những chuyển biến rõ nét, nhiều tiêu chí quan trọng đã đạt được. Quá trình triển khai chương trình nông thôn mới ở Bắc Ninh được người dân ủng hộ rất lớn cả vật chất lẫn tinh thần, điển hình như các huyện: Thuận Thành, Quế Võ, Lương Tài, Yên Phong… Kết quả, toàn tỉnh đã huy động được trên 2.200 tỷ đồng, trong đó vốn của dân 229,5 tỷ đồng. Cho đến nay, Bắc Ninh là tỉnh duy nhất trong cả nước hỗ trợ lãi suất ở mức 4%/năm cho bà con nông dân phát triển nông nghiệp. Thời gian hỗ trợ kéo dài đến hết năm 2015.
Tuy nhiên do quá trình quản lý và kiểm soát chi không được chặt chẽ nên tình trạng thất thoát làm lãng phí nguồn vốn của Nhà nước hiện vẫn còn phổ biến đáng kể là các khoản chi tu sửa cơ sở hạ tầng trong thời gian qua.
* Về quản lý chi hành chính Nhà nước