7. Bố cục của đề tài
3.3.3. Quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Việc quyết toán vốn đầu tư hàng năm và quyết toán vốn đầu tư khi dự án hoàn thành thực hiện theo hướng dẫn của Bộ Tài chính về chế độ quyết toán vốn đầu tư.
Ủy ban nhân dân các tỉnh, Sở Tài chính, Kho bạc nhà nước định kỳ hoặc đột xuất kiểm tra các chủ đầu tư, nhà thầu tham gia dự án về tình hình sử dụng vốn tạm ứng, vốn thanh toán khối lượng hoàn thành và việc chấp hành chính sách, chế độ tài chính đầu tư phát triển của Nhà nước.
Trong quá trình quyết toán vốn đầu tư XDCB các cơ quan trên thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình để quản lý việc sử dụng nguồn vốn có hiệu quả.
Công tác quyết toán vốn đầu tư tuy đã có nhiều tiến bộ, nhưng một số chủ đầu tư chưa nhận thức được trách nhiệm về công tác quyết toán dự án hoàn thành, chất lượng báo cáo quyết toán thấp, phải chỉnh sửa nhiều lần; nhiều công trình hoàn thành đưa vào sử dụng nhiều năm mới lập hồ sơ quyết toán hoặc chưa thực hiện quyết toán vốn đầu tư theo quy định.
Thông qua công tác quyết toán vốn đầu tư giai đoạn 2004 - 2012 tại Tỉnh Bắc Ninh cho thấy:
- Một số chủ đầu tư chưa chỉ đạo kịp thời, quyết liệt đối với Ban Quản lý dự án và các nhà thầu để đẩy nhanh tiến độ thi công, giải ngân, hoàn tạm ứng và thanh quyết toán. Công tác quản lý nhà thầu trong quá trình thi công chưa chặt chẽ, bố trí nhân lực, thiết bị, tài chính không đúng với hồ sơ dự thầu và hợp đồng đã ký kết.
- Chế độ, chính sách tiền lương của Nhà nước có biến động dẫn đến phải điều chỉnh, bổ sung hồ sơ nhiều. Giá cả vật tư, nguyên vật liệu trượt giá nhanh, trong khi đó vốn đầu tư không đáp ứng tiến độ thanh toán gây khó khăn cho việc đẩy nhanh tiến độ thi công, nhất là các công trình trọng điểm.
3.4. Thực trạng kiểm soát chi ngân sách qua Kho bạc Nhà nƣớc
KBNN kiểm tra, kiểm soát chi NSNN theo nguyên tắc: Mọi khoản chi phải có trong dự toán NSNN được giao đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định và đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi; Việc thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN phải được thực hiện trực tiếp từ KBNN cho người hưởng lương, trợ cấp xã hội và người cung cấp hàng hóa dịch vụ (trường hợp chưa thực hiện được việc thanh toán trực tiếp, KBNN thực hiện thanh toán qua đơn vị sử dụng NSNN); Trong quá trình kiểm soát, thanh toán, quyết toán chi các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi hoặc nộp ngân sách.
- Trong công tác kiểm soát, thanh toán các khoản chi thường xuyên trên địa bàn tỉnh, KBNN Bắc Ninh đã thực hiện chi khi có đầy đủ điều kiện: Các khoản chi đã có trong dự toán chi NSNN được giao; Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền qui định; Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi; Có đầy đủ hồ sơ, chứng từ thanh toán theo quy định.
KBNN Bắc Ninh kiểm soát các hồ sơ, chứng từ chi và thực hiện thanh toán kịp thời các khoản chi ngân sách đủ điều kiện thanh toán; Tham gia với cơ quan tài chính, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng ngân sách.
- Thời gian qua, công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng trong nước được thực hiện theo luật NSNN, thông tư số 44/2003/TT-BTC ngày 15/5/2003 và hiện tại đang được thay thế bởi thông tư 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011, cụ thể như sau:
Trên cơ sở hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tư, Kho bạc nhà nước căn cứ vào các điều khoản thanh toán được quy định trong hợp đồng (số lần thanh toán, giai đoạn thanh toán, thời điểm thanh toán và các điều kiện thanh toán) và giá trị từng lần thanh toán để thanh toán cho chủ đầu tư. Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình; Kho bạc nhà nước không chịu trách nhiệm về các vấn đề này. Kho bạc nhà nước căn cứ vào hồ sơ thanh toán và thực hiện thanh toán theo hợp đồng.
Kho bạc nhà nước thực hiện kiểm soát thanh toán theo nguyên tắc “thanh toán trước, kiểm soát sau” cho từng lần thanh toán và “kiểm soát trước, thanh toán sau” đối với lần thanh toán cuối cùng của hợp đồng. Căn cứ vào nguyên tắc này, Kho bạc nhà nước hướng dẫn cụ thể phương thức kiểm soát thanh toán trong hệ thống Kho bạc nhà nước, đảm bảo tạo điều kiện thuận lợi cho chủ đầu tư, nhà thầu và đúng quy định của Nhà nước.
Số vốn thanh toán cho từng công việc, hạng mục công trình, công trình không được vượt dự toán được duyệt hoặc giá gói thầu; tổng số vốn thanh toán cho dự án không được vượt tổng mức đầu tư đã được phê duyệt. Số vốn thanh toán cho dự án trong năm (bao gồm cả thanh toán tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn
thành) không được vượt kế hoạch vốn cả năm đã bố trí cho dự án. Riêng đối với dự án ODA việc thanh toán tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành, không bị hạn chế bởi kế hoạch tài chính hàng năm của dự án nhưng không vượt quá kế hoạch tài chính chung của toàn dự án.
Tuy nhiên, một điều thực tế dễ nhận thấy rằng, dự toán XDCB phức tạp hơn nhiều so với dự toán chi phí của một đơn vị sự nghiệp. Để có một dự toán XDCB phải đi từ khâu khảo sát thiết kế, ráp định mức, đơn giá, đặc biệt có những dự án phải xây dựng định mức riêng huy động nhiều ngành tham gia. Song chịu trách nhiệm đến đâu, như thế nào lại chưa có quy định cụ thể. Và trên thực tế hiện nay chất lượng thiết kế - dự toán chưa cao, có nhiều dự án thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đã được phê duyệt nhưng khi triển khai thi công lại phải bổ sung thiết kế; một số công trình do chất lượng khảo sát kém dẫn đến không đảm bảo chất lượng phải tiến hành xử lý rất tốn kém. Nhiều dự án, nhiều công trình lập dự toán không chính xác do áp sai định mức, đơn giá hoặc bóc tiên lượng, dự toán sai. Cũng tương tự như thế đối với cơ quan Nhà nước được giao thẩm quyền phê duyệt các thủ tục đầu tư như thẩm định dự án, thẩm định thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán, thẩm định quyết toán vốn đầu tư để trình các cấp có thẩm quyền phê duyệt. Thực tế cho thấy nhiều dự án thời gian thẩm định chậm hơn nhiều so với quy định, thẩm định chưa chính xác: thẩm định rồi, duyệt rồi nhưng vẫn bổ sung sửa đổi, bổ sung xong thẩm định vẫn đúng và vẫn phê duyệt; thậm chí dự toán chi tiết đã được thẩm định và phê duyệt song qua thanh tra tài chính hoặc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư của KBNN vẫn phát hiện sai sót và phải giảm trừ. Về phía chủ đầu tư, có những dự án triển khai trước, ký hợp đồng sau; bên B thay đổi chủng loại vật tư dùng cho công trình nhưng bên A vẫn ký phiếu giá đề nghị thanh toán theo dự toán được duyệt; cá biệt vẫn có trường hợp A - B tiến hành nghiệm thu trước khi có khối lượng hoàn thành. Với thực tế đó nếu KBNN chỉ căn cứ trên cơ sở dự toán được duyệt để thanh toán, không tiến hành kiểm tra, sẽ gây thất thoát vốn NSNN. Đành rằng chủ đầu tư là người chịu trách nhiệm chính về việc sử dụng vốn ngân sách, cơ quan duyệt dự toán nếu duyệt sai, gây lãng phí cũng phải chịu trách nhiệm, nhưng chịu trách nhiệm về mặt vật chất như thế nào chưa được quy định cụ thể, hơn nữa thời gian qua các vi phạm này chỉ thấy kiểm điểm trách nhiệm, chưa thấy xử phạt. Điều đó dẫn đến tình
trạng làm thất thoát vốn, gây lãng phí của cải xã hội là một hiện tượng phổ biến trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh. Qua thực tế như vậy, cho thấy, quá trình kiểm soát thanh toán vốn đầu tư qua KBNN không thể tách rời việc kiểm tra dự toán. Vấn đề quan trọng là phạm vi, mức độ kiểm tra của KBNN đến đâu để đưa vào cơ chế và quy trình cho phù hợp, tránh sự trùng lặp hoặc bỏ sót, tránh sự ỷ lại của các cơ quan có thẩm quyền duyệt thiết kế kỹ thuật và dự toán, cũng như chủ đầu tư vào cơ quan KBNN. Hiện tại cán bộ thanh toán phải kiểm tra kỹ về chế độ, tính pháp lý, khối lượng, đơn giá, định mức kỹ thuật, bù trừ chênh lệch vật liệu và cả phép tính số học; vừa kiểm tra vừa so sánh giữa dự toán, thiết kế, khối lượng đề nghị thanh toán với thực tế hiện trường. Như vậy, đòi hỏi cán bộ thanh toán vừa phải có chuyên môn về nghiệp vụ kho bạc, vừa phải có hiểu biết đúng mức về XDCB để việc kiểm tra được chính xác, kịp thời; mặt khác, họ phải có phẩm chất đạo đức tốt để việc kiểm tra được trung thực, kết quả là không gây phiền hà cho chủ đầu tư và cũng không gây thất thoát, lãng phí vốn ngân sách. Tuy nhiên trên thực tế, chất lượng của cán bộ kho bạc nói chung và cán bộ thanh toán nói riêng chưa đáp ứng được yêu cầu. Do vậy, vẫn cần sự hỗ trợ của cán bộ kiểm tra có chuyên môn về kỹ thuật XDCB. Tuy nhiên, nhìn vào quy trình kiểm soát chúng ta thấy người chịu trách nhiệm về kết quả kiểm tra lại là cán bộ thanh toán, bản thân cán bộ thanh toán khi nhận hồ sơ cũng phải tiến hành kiểm tra để trả lời cho chủ đầu tư. Như vậy, ngay trong khâu kiểm soát này đang có sự trùng lặp.
- Về công tác thẩm định dự án, đấu thầu: Công tác lập, thẩm định dự án đã có chuyển biến tích cực, chất lượng hồ sơ dự án được cải thiện; sự phối hợp giữa các ngành và các địa phương từ chủ trương đầu tư, tổ chức lập và thẩm định dự án khá chặt chẽ. Nhờ vậy công tác thẩm định được nâng lên, rút ngắn thời gian chuẩn bị đầu tư của dự án.
+ Đối với công tác thẩm định dự án (công trình có tổng mức đầu tư > 7 tỷ đồng, từ năm 2011 đến nay công trình có tổng mức đầu tư trên 15 tỷ đồng): Hồ sơ thủ tục được nhận qua bộ phận một cửa của Sở Kế hoạch và đầu tư, sau khi nhận đủ hồ sơ, chuyển 01 bộ về Phòng Quản lý dự án và đầu tư XDCB (nay là phòng Thẩm định dự án) để tham mưu chủ trì thẩm định và đồng thời gửi hồ sơ về phòng quản lý chuyên ngành để phối hợp thẩm định. Sau khi xem xét hồ sơ, Sở Kế hoạch và đầu
tư tổ chức phối hợp với các sở, ngành có liên quan đi kiểm tra thực tế các dự án, tổ chức họp thẩm định để bàn thống nhất về quy mô, nội dung đầu tư, những dự án chưa cần thiết thì giảm quy mô đầu tư, cắt bỏ những hạng mục đầu tư chưa thực sự cần thiết hoặc chọn những giải pháp hợp lý nhằm đạt được mục tiêu đầu tư với phương án kinh tế - kỹ thuật hợp lý nhất. Khi đã thống nhất cơ bản về quy mô, nội dung dự án, Sở Kế hoạch và Đầu tư có văn bản gửi tới sở xây dựng chuyên ngành cho ý kiến về thiết kế cơ sở, đồng thời gửi đến các cơ quan có liên quan để xin ý kiến phản biện dự án. Sau khi có ý kiến về thiết kế cơ sở, các ý kiến của cơ quan có liên quan, Phòng Thẩm định dự án phối hợp với phòng chuyên ngành soát xét lại định mức, đơn giá, xác định tổng mức đầu tư và thống nhất báo cáo lãnh đạo sở trình UBND tỉnh quyết định.
Bảng 3.9: Kết quả thẩm định và phê duyệt dự án đầu tƣ
T/T Năm Chủ đầu tƣ trình Kết quả thẩm định Chênh lệch (tỷ đồng) Số Dự án và BCKT- KT Tổng mức đầu tƣ (tỷ đồng) Số Dự án và BCKT- KT Tổng mức đầu tƣ (tỷ đồng) A DA đầu tƣ 1 2010 193 12.124,404 193 12.037,611 -86,793 2 2011 303 5.314,629 303 4.984,445 -330,184 3 2012 342 11.982,481 342 10.842,192 -1.140,289 4 2013 69 6.348,0 69 5.926,0 -422,0 5 2014 75 6495,2 75 5977.7 -517.5 B BCKTKT 1 2010 193 232,295639 193 228,548545 -3,747094 2 2011 197 186,379979 197 178,187799 -8,192180 3 2012 219 274,306298 219 258,428182 -4,217316 4 2013 177 355,359 177 325,837 -29,522 5 2014 167 401,753 167 387,251 -14,502
Nguồn: KBNN, Sở Kế hoạch và Đầu tư Bắc Ninh
+ Đối với công tác thẩm định Báo cáo kinh tế - kỹ thuật (công trình có tổng mức đầu tư < 7 tỷ đồng, từ 2011 đến nay <15 tỷ đồng): Hồ sơ thủ tục được nhận qua bộ phận một cửa của Sở Kế hoạch và đầu tư, sau khi nhận đủ hồ sơ, chuyển về phòng quản lý chuyên ngành để thẩm định. Sau khi xem xét hồ sơ, nếu thấy cần thiết thì tổ chức cùng các sở, ngành có liên quan đi kiểm tra thực tế các dự án, thống nhất về quy mô, nội dung đầu tư. Phòng chuyên ngành soát xét lại định mức, đơn giá, xác định tổng mức đầu tư và báo cáo lãnh đạo sở trình UBND tỉnh quyết định.
Quy trình thẩm định dự án được thực hiện công khai, kịp thời các chương trình, dự án trọng điểm của tỉnh, bám sát chủ trương, đường lối, tiêu chuẩn, quy phạm, đơn giá và trình tự; KBNN thực hiện việc kiểm soát chi tiêu đối với các dự án thi công đã được thẩm định. Giai đoạn 2010-2014 Sở Kế hoạch và đầu tư phối hợp với KBNN tỉnh tiến hành thẩm định một số Dự án đầu tư và Báo cáo kinh tế kỹ thuật của các chủ đầu tư đã phát hiện ra tương đối nhiều sai lệch ở tổng mức vốn đầu tư do chủ đầu tư trình và tổng mức vốn đầu tư sau khi thẩm định. Phần lớn các dự án được thẩm định đều cho thấy số vốn đầu tư do chủ đầu tư trình đều cao hơn so với thực tế phát sinh.
- Công tác tổ chức đấu thầu cơ bản đã được thực hiện nghiêm túc, tiết kiệm, hiệu quả và theo đúng quy định của Nhà nước, tỷ lệ tiết kiệm bình quân trong đấu thầu đạt trên 4%. Năng lực các chủ đầu tư, Ban Quản lý dự án trong tổ chức đấu thầu đã được nâng lên, chất lượng hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu đảm bảo.
Thực hiện Luật đấu thầu, công tác đấu thầu được thực hiện ngày càng công khai, minh bạch. Hầu hết các gói thầu được tổ chức đấu thầu rộng rãi, chỉ có một số gói thầu đấu thầu hạn chế hoặc chỉ định thầu thực hiện theo văn bản của UBND tỉnh. Thông tin về gói thầu, mời thầu, kết quả đấu thầu được công bố công khai trên Tờ báo về đấu thầu, trang Web đấu thầu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các phương tiện thông tin đại chúng khác. Bán hồ sơ mời thầu được tiến hành đến trước khi đóng thầu, tối thiểu 15 ngày. Mở thầu được tiến hành công khai, có sự chứng kiến của các cơ quan, tổ chức, các nhà thầu…
Về giải ngân vốn đầu tư, tình hình thực hiện giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản qua Kho bạc nhà nước tính đến 30/10/2014, ngân sách Trung ương giải ngân được 416,687 tỷ đồng đạt 63% kế hoạch; ngân sách địa phương 3.216,1 tỷ đồng, bằng 73% kế hoạch. Nguyên nhân chủ yếu của việc giải ngân các nguồn vốn chậm là do: Trung ương thông báo kế hoạch nguồn vốn chậm; do cơ chế tạm ứng vốn đầu tư bằng 30% kế