1.1.3.1. Khái niệm về quản lý chi ngân sách nhà nước
Trong tất cả mọi lĩnh vực của hoạt động KT-XH nói chung, để đảm bảo hoạt động bình thƣờn đều phải có vai trò của con ngƣời tác động vào. Những tác động mang tính chủ quan đó gọi là quản lý. Nói một cách khác, quản lý thực chất là việc thiết lập và tổ chức thực hiện hệ thống các phƣơng pháp và biện pháp, tác động một cách có chủ định tới các đối tƣợng quan tâm nhằm đạt đƣợc kết quả nhất định.
Quản lý chi NSNN là một bộ phận trong công tác quản lý NSNN và cũng là một bộ phận trong công tác quản lý nói chung. Quản lý chi NSNN là một khái niệm phản ánh hoạt động tổ chức điều khiển và đƣa ra quyết định của Nhà nƣớc đối với quá trình phân phối và sử dụng nguồn lực NSNN nhằm
21
thực hiện các chức năng vốn có của Nhà nƣớc trong việc quản lý nhà nƣớc, cung cấp hàng hóa công, phục vụ lợi ích KT-XH cho cộng đồng.
Với khái niệm trên cho thấy: nếu xét theo nghĩa rộng, quản lý chi NSNN là việc sử dụng NSNN làm công cụ quản lý hệ thống xã hội thông qua các chức năng vốn có; còn theo nghĩa hẹp, quản lý chi NSNN là quản lý các đầu ra của NSNN thông qua các công cụ và quy định cụ thể. Xét trên phƣơng diện cấu trúc, quản lý chi NSNN bao gồm hệ thống các yếu tố sau:
- Chủ thể quản lý: Nhà nƣớc là ngƣời trực tiếp tổ chức, điều khiển quá trình phân phối, sử dụng quỹ NSNN.
- Mục tiêu quản lý: Trên góc độ tổng thể, quản lý chi NSNN góp phần thực đẩy kinh tế tăng trƣởng nhanh, bền vững và ổn định. Trên bình diện cụ thể, Quản lý chi NSNN về bản chất là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nƣớc, quản lý chi NSNN phải tuân theo các mục tiêu chính sách kinh tế tổng thể. Bên cạnh những nhân tố khác, sự ổn định tài chính đòi hỏi hình thức kỷ luật tài chính; sự tăng trƣởng kinh tế và tính công bằng phần nào đƣợc tuân thủ thông qua việc phân bổ khoản tiền công quỹ cho các ngành khác nhau.
- Công cụ quản lý: Để thực hiện quản lý, Nhà nƣớc cần phải sử dụng hệ thống các công cụ, trong đó bao gồm các yếu tố: Các chính sách kinh tế - tài chính, pháp chế kinh tế - tài chính, chƣơng trình hóa các mục tiêu, dự án...
- Cơ chế quản lý: Là phƣơng thức mà qua đó Nhà nƣớc sử dụng các công cụ quản lý tác động vào quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính để hƣớng vào đạt những mục tiêu đã định.
- Nội dung quản lý chi NSNN: bao gồm tất cả những thành phần của quy trình ngân sách quốc gia, gồm: (i) Dự báo thu nhập và chi tiêu (đƣợc thiết lập trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn); (ii) Gắn kết ngân sách với việc đƣa ra chính sách; (iii) Chuẩn bị ngân sách; (iv) Quản lý tiền mặt và kiểm soát chi tiêu ngân sách; (v) Thực hiện kiểm tra bên trong và kiểm toán; (vi) Kế toán và
22
báo cáo; (vii) Mua sắm hàng hóa công và tài sản; (viii) Đánh giá thực hiện; (ix) Điều hành kiểm toán từ bên ngoài; và (x) Đảm bảo sự giám sát của cơ quan lập pháp và cơ quan khác.
1.1.3.2. Đặc điểm quản lý chi ngân sách nhà nước
Chi NSNN đƣợc quản lý bằng pháp luật và theo dự toán. Bằng cách này Nhà nƣớc và các cơ quan chức năng đƣa ra cơ chế quản lý, điều hành chi NSNN đúng luật, đảm bảo hiệu quả và công khai, minh bạch.
Quản lý chi NSNN sử dụng tổng hợp các biện pháp, nhƣng biện pháp tối ƣu nhất là biện pháp tổ chức hành chính. Đặc trƣng của biện pháp này là cƣỡng chế đơn phƣơng của chủ thể quản lý, thể hiện rõ nét trong cơ chế quản lý chi NSNN ở Việt Nam bởi NSNN Việt Nam là ngân sách thống nhất từ cấp trung ƣơng đến địa phƣơng, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Biện pháp này tác động vào đối tƣợng quản lý theo hai hƣớng: Một là, chủ thể ban hành các văn bản quy phạm pháp luật quy định tính chất, mục tiêu, quy mô, cơ cấu tổ chức, điều kiện thành lập, mối quan hệ trong và ngoài tổ chức,... Hai là, chủ thể quản lý đƣa ra các quyết định quản lý bắt buộc cấp dƣới và cơ quan thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện những nhiệm vụ nhất định.
Hiệu quả của công tác quản lý chi NSNN thƣờng khó đo đƣợc bằng các chỉ tiêu định lƣợng. Nó không đồng nghĩa với hiệu quả chi NSNN. Nếu nhƣ hiệu quả chi NSNN so sánh kết quả với số tiền mà nhà nƣớc bỏ ra cho công việc nào đó, thì hiệu quả công tác chi NSNN đƣợc thể hiện bằng việc so sánh giữa kết quả công tác quản lý chi NSNN thu đƣợc với số chi phí mà Nhà nƣớc đã chi cho công tác quản lý chi NSNN.
23
Là một bộ phận của chi NSNN, công tác quản lý chi NSNN cho GD- ĐT cũng đƣợc quản lý theo quy trình gồm ba khâu: Lập dự toán, chấp hành dự
toán và quyết toán NSNN.
- Lập dự toán chi NSNN: Lập dự toán là khâu đầu tiên trong quy trình quản lý chi NSNN. Việc lập dự toán chi NSNN cho giáo dục, đào tạo đƣợc dựa trên các căn cứ sau:
Thứ nhất, Chủ trƣơng của Đảng và Nhà nƣớc về duy trì phát triển sự nghiệp GD- ĐT trong từng giai đoạn nhất định; Để nhìn nhận, đánh giá, phân tích một cách tổng quát về những mục tiêu, nhiệm vụ mà NSNN phải hƣớng tới;
Thứ hai, Dựa vào chỉ tiêu kế hoạch phát triển KT-XH, đặc biệt là các chỉ tiêu có liên quan trực tiếp đến hoạt động của sự nghiệp GD- ĐT nhƣ chỉ tiêu về số lƣợng và chất lƣợng trƣờng, lớp, biên chế giáo viên, số lƣợng học sinh, sinh viên… Đây chính là việc cụ thể hoá các chủ trƣơng của Nhà nƣớc trong từng giai đoạn thành các chỉ tiêu cho kỳ kế hoạch về phát triển hoạt động của các đơn vị sự nghiệp GD- ĐT. Các chỉ tiêu này của kế hoạch phát triển kinh tế- xã hội kết hợp với các định mức chi cho các loại hình của sự nghiệp GD- ĐT sẽ là những yếu tố cơ bản để xác định dự toán NSNN cho lĩnh vực này;
Thứ ba, Khả năng nguồn kinh phí có thể đáp ứng của NSNN cho nhu cầu chi cho GD-ĐT trong kỳ kế hoạch;
Thứ tư, Các chính sách, chế độ, các tiêu chuẩn, định mức do nhà nƣớc ban hành áp dụng chi cho GD-ĐT ở thời điểm hiện hành và dự đoán những điều chỉnh hoặc thay đổi có thể xảy ra trong kỳ kế hoạch;
Thứ năm, Dựa vào kết quả phân tích, đánh giá tình hình quản lý, sử dụng kinh phí các năm trƣớc và kỳ báo cáo sẽ cung cấp thông tin cần thiết cho việc lập dự toán chi theo các phƣơng diện: Tính phù hợp của các định mức, chế độ chi; tính phù hợp của hình thức cấp phát, phƣơng thức quản lý tài chính; dự báo hƣớng gia tăng các khoản chi về tốc độ và cơ cấu.
24
- Chấp hành ngân sách
Thời gian chấp hành NSNN đƣợc tính từ ngày 01/01 đến hết ngày 31/12 năm dƣơng lịch. Quá trình tổ chức chấp hành dự toán chi NSNN cho các đơn vị sự nghiệp GD-ĐT cần dựa trên những căn cứ: (i) mức chi của từng chỉ tiêu đã đƣợc duyệt trong dự toán, (ii) khả năng nguồn kinh phí có thể dành cho nhu cầu chi trong mỗi kỳ báo cáo, (iii) các chính sách, chế độ chi NSNN hiện hành hoặc quy chế chi tiêu nội bộ mà mỗi đơn vị sự nghiệp GD-ĐT đƣợc phép áp dụng. Ngoài ra, trong công tác chấp hành dự toán chi NSNN phải lƣu ý đến các yêu cầu: phải bám sát dự toán duyệt để phân bổ, sử dụng một cách hợp lý, phù hợp với nhiệm vụ và nhu cầu từng thàng, quý trong năm; cấp phát kinh phí phải đầy đủ, kịp thời, đúng thủ tục hồ sơ, chứng từ; hạn chế mọi sơ hở gây thất thoát, lãng phí nguồn kinh phí từ NSNN; sử dụng các khoản chi tiết kiệm, hiệu quả, đúng chế độ, chính sách.
- Quyết toán ngân sách: Quyết toán các khoản chi NSNN đối với các đơn vị sự nghiệp GD- ĐT là công việc cuối cùng trong mỗi chu trình quản lý kinh phí áp dụng đối với các đơn vị này. Công tác quyết toán nhằm kiểm tra, rà soát, chỉnh lý lại các số liệu đã đƣợc phản ánh sau một năm để phân tích, đánh giá việc chấp hành dự toán và rút ra bài học kinh nghiệm cần thiết cho kỳ chấp hành dự toán tiếp theo. Quyết toán các khoản chi phải tuân thủ 6 yêu cầu sau:
Thứ nhất, Phải lập đầy đủ các loại báo cáo tài chính và gửi kịp thời các loại báo cáo đó cho các cơ quan có thẩm quyền xét duyệt theo đúng quy định.
Thứ hai, Số liệu trong báo cáo phải đảm bảo tính chính xác, trung thực. Nội dung các báo cáo tài chính phải theo đúng nội dung ghi trong dự toán đƣợc duyệt và theo đúng mục lục NSNN đã quy định.
Thứ ba, Báo cáo quyết toán năm của các đơn vị dự toán các cấp trƣớc khi trình cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt, phải có xác nhận của Kho bạc nhà nƣớc cùng cấp.
25
Thứ tư, Thủ trƣởng các đơn vị dự toán cấp trên có trách nhiệm kiểm tra và duyệt quyết toán thu, chi ngân sách của các đơn vị trực thuộc, chịu trách nhiệm về quyết toán đã duyệt; lập quyết toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý gửi cơ quan tài chính cùng cấp.
Thứ năm, Báo cáo quyết toán của các đơn vị dự toán không đƣợc để xảy ra tình trạng quyết toán chi lớn hơn thu (nguồn kinh phí).
Thứ sáu, Cơ quan Kiểm toán nhà nƣớc thực hiện kiểm toán, xác định tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán NSNN các cấp, cơ quan, đơn vị có liên quan theo quy định của pháp luật (Khoản 1 Điều 66 Luật NSNN).