XDCB từ năm 2006- 2012
2.4.1. Các kết quả đạt được
2.4.1.1. Về việc ban hành các văn bản QLNN liên quân đến thực hiện nguồn vốn TPCP
Hệ thống văn bản từ luật, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH, các nghị định của CP, quyết định, chỉ thị của Thủ tƣớng CP, các thông tƣ hƣớng dẫn của các bộ, văn bản của các địa phƣơng đã tạo căn cứ pháp lý quan trọng, cần thiết cho công tác phân bổ, quản lý và sử dụng nguồn vốn TPCP trong giai đoạn 2006 – 2012 góp phần bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quản lý, sử dụng, hạn chế lãng phí, thất thoát trong đầu tƣ XDCB sử dụng nguồn vốn TPCP. Các VBQPPL nhìn chung đƣợc ban hành kịp thời, phù hợp với các quy định của pháp luật, có chú trọng tính hợp lý, thống nhất với các VBQPPL liên quan, cơ bản đáp ứng yêu cầu quản lý, điều hành nền kinh tế nói chung, đầu tƣ từ nguồn vốn NSNN và vốn TPCP nói riêng.
2.4.1.2. Công tác quản lý nguồn vốn TPCP
Chính phủ, Thủ tƣớng CP đã kịp thời có các điều chỉnh chính sách phù hợp khắc phục các tồn tại, hạn chế để triển khai thực hiện và bố trí vốn TPCP cho các bộ, ngành và địa phƣơng hàng năm theo các nguyên tắc, tiêu chí nhằm thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ quy định tại các Nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH.
Phân cấp triệt để cho các bộ, ngành và địa phƣơng trong quản lý và sử dụng vốn TPCP đƣợc giao từ việc phê duyệt dự án, lựa chọn, đề xuất với CP danh mục các dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn TPCP; quyết định kế hoạch vốn bố trí cho từng dự án (Từ năm 2012, các bộ, ngành, địa phƣơng dự kiến danh mục và mức vốn cho từng dự án; Thủ tƣớng CP quyết định tổng mức vốn và danh mục dự án; ủy quyền cho Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ giao mức vốn cho
55
từng dự án cụ thể theo đúng phƣơng án đã trình Thủ tƣớng CP); quản lý và sử dụng các nguồn vốn.
Trong việc phát hành vốn TPCP đã hƣớng dẫn đầy đủ và chi tiết về thẩm quyền, quy trình tổ chức phát hành và hoán đổi TPCP, trách nhiệm các cơ quan nhà nƣớc và tổ chức có liên quan. Việc phát hành TPCP đã có đầy đủ cơ sở pháp lý từ Luật đến Thông tƣ hƣớng dẫn, trong quá trình vận hành từ năm 2011 đến nay không có vƣớng mắc lớn.
2.4.1.3. Về hiệu quả đầu tư
Các dự án đầu tƣ bằng nguồn vốn TPCP là các dự án quan trọng, cấp bách. Các dự án, công trình sau khi hoàn thành đi vào sử dụng đã góp phần hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội quan trọng của đất nƣớc và đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng ở các vùng miền núi, biên giới và các vùng khó khăn khác; tạo việc làm, góp phần quan trọng xóa đói giảm nghèo. Cụ thể:
Hệ thống quốc lộ cơ bản đƣợc cải tạo, nâng cấp và đƣa dần vào cấp kỹ thuật. Góp phần hoàn thiện hệ thống các đƣờng giao thông, đặc biệt là các tuyến giao thông quan trọng đã phát huy hiệu quả hết sức to lớn cho việc phát triển KT-XH và đảm bảo an ninh - quốc phòng, an toàn giao thông, thúc đẩy sản xuất phát triển, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, thông thƣơng giữa các vùng miền đƣợc thuận lợi, khai thác, phát huy tiềm năng của các địa phƣơng, tạo thêm việc làm và nâng cao đời sống của nhân dân, nhất là ở các vùng miền núi, vùng đồng bào dân tộc và các vùng khó khăn, trong đó có Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam Bộ.
Đối với các dự án đƣờng tuần tra biên giới: tạo thêm điều kiện để bảo vệ chủ quyền, lãnh thổ biên giới quốc gia; giữ gìn trật tự, an toàn xã hội, góp phần ổn định anh ninh chính trị khu vực biên giới. Đồng thời, hệ thống đƣờng giao thông biên giới đã kết nối với các tuyến đƣờng của địa phƣơng tạo thành hệ thống giao thông liên hoàn, bảo đảm giao thông thông suốt đến các xã biên
56
giới, các vùng kinh tế khó khăn, tạo điều kiện cho các địa phƣơng bố trí lại dân cƣ, phát triển sản xuất các vùng biên, đẩy mạnh lƣu thông hàng hoá, tiêu thụ nông sản cho đồng bào miền núi và dân tộc thiểu số. Tạo điều kiện cho các địa phƣơng mở một số cửa khẩu với các nƣớc láng giềng để trao đổi, lƣu thông hàng hoá qua lại giữa hai bên; học sinh đến trƣờng đƣợc thuận lợi.
Dự án đƣờng vào doanh trại bảo đảm cho việc di chuyển, cơ động lực lƣợng, phƣơng tiện quân sự của các đơn vị, các kho chiến lƣợc, các tuyến biên giới, khu vực phòng thủ khi có tình huống xẩy ra; bảo đảm cho việc di chuyển, thành lập mới các đồn, trạm biên phòng theo quy hoạch, kế hoạch của Bộ Quốc phòng; tạo điều kiện thuận lợi cho công tác phân giới, cắm mốc trên đất liền.
Các công trình giao thông đƣờng ô tô đến trung tâm xã, thuỷ lợi miền núi... đã phát huy đƣợc hiệu quả rõ rệt, tạo thành mạng lƣới giao thông hoàn chỉnh nối liền từ trung tâm huyện đến các xã vùng xa, vùng sâu, tạo điều kiện lƣu thông thuận lợi, cung cấp nƣớc tƣới và tiêu cho khu vực... qua đó thúc đẩy phát triển kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân.
Các công trình thủy lợi và một số hợp phần đầu mối hoàn thành và cơ bản hoàn thành đã góp phần ngăn mặn, cải tạo chua phèn, duy trì cấp nƣớc cho sinh hoạt và sản xuất nông nghiệp. Ngoài ra, còn đạt hiệu quả đa mục tiêu về cấp nƣớc cho công nghiệp, sinh hoạt; giảm lũ cho hạ du, ngăn mặn; duy trì dòng chảy kiệt, cải thiện môi trƣờng tự nhiên; tạo điều kiện đầu tƣ phát điện, nuôi trồng thuỷ sản, phát triển du lịch. Các dự án thủy lợi nhỏ miền núi, an toàn hồ chứa, thủy lợi đồng bằng sông Hồng, thủy lợi đồng bằng sông Cửu Long, thủy lợi khác đƣợc đầu tƣ từ nguồn vốn TPCP hoàn thành đi vào sử dụng đã phát huy tác dụng rõ nhất trong thời gian qua.
Chƣơng trình Kiên cố hóa trƣờng lớp học và nhà công vụ giáo viên đã góp phần tăng cƣờng cơ sở vật chất cho ngành giáo dục và đào tạo địa phƣơng, giảm bớt khó khăn về thiếu phòng học, dần xóa bỏ tình trạng học 3
57
ca, phòng học tạm, tranh tre, nứa lá; tạo điều kiện thuận lợi cho học sinh và giáo viên trong vùng có chỗ học hành và sinh hoạt khang trang, tạo lập niềm tin cho thầy cô giáo yên tâm giảng dạy, khuyến khích học sinh đến trƣờng, làm thay đổi bộ mặt tại các địa phƣơng; gây dựng niềm tin cho nhân dân về sự quan tâm của Đảng và Nhà nƣớc góp phần ổn định xã hội. Các công trình có thiết kế hợp lý, phù hợp với khí hậu, địa hình của địa phƣơng; đa số công trình thi công đạt tiến độ đề ra bảo đảm cho các trƣờng có phòng học mới theo kế hoạch.
Các bệnh viện tuyến tỉnh, bệnh viện đa khoa huyện, bệnh viện đa khoa khu vực liên huyện, các phòng khám đa khoa khu vực đƣợc nâng cấp cải tạo hoặc xây mới hoàn thành đƣa vào sử dụng đã góp phần tăng số giƣờng bệnh, cải thiện cơ sở vật chất khám chữa bệnh, giúp giảm tải cho các bệnh viện tuyến trên. Các địa phƣơng đều đánh giá việc Quốc hội, CP cho phép đầu tƣ cho các bệnh viện từ TPCP là một chủ trƣơng hết sức đúng đắn.
Chƣơng trình xây dựng nhà ở sinh viên: Dự kiến đến năm 2014 các dự án sử dụng vốn TPCP sau khi hoàn thành sẽ bổ sung khoảng 330.000 chỗ ở cho sinh viên các trƣờng đại học, cao đẳng, trung cấp chuyên nghiệp và dạy nghề đặc biệt là các trƣờng có quy mô sinh viên lớn, góp phần thực hiện chính sách đảm bảo an sinh xã hội. Các dự án nhà ở sinh viên đƣợc thiết kế phù hợp, một số dự án đƣợc thiết kế phù hợp, một số dự án đƣợc thiết kế hợp lý đảm bảo điều kiện chỗ ở, vệ sinh khép kín. Các dự án nhà ở sinh viên của Bộ Quốc Phòng, Bộ Công An hoàn thành đƣa vào sử dụng sớm đã góp phần nâng cao điều kiện sinh hoạt, học tập của cán bộ, học viên, góp phần thực hiện nhiệm vụ chính trị về quốc phòng, an ninh. Đối với các địa phƣơng, nhờ mức giá cho thuê nhà đều ở mức thấp, giá thuê nhà ở sinh viên đều dƣới 100.000 đồng ngƣời/tháng, thực sự tạo điều kiện thuận lợi cho sinh viên cũng nhƣ gia đình có con em đi học. Nhiều chủ đầu tƣ hoàn thành dứt điểm từng hạng mục
58
công trình, nên nhiều khối nhà đã hoàn thành bàn giao kịp đón học sinh vào năm học mới ngày sau khi triển khai xây dựng 1-2 năm.
2.4.2. Về tồn tại, hạn chế
2.4.2.1. Những tồn tạị, hạn chế về ban hành các văn bản QLNN liên quân đến thực hiện nguồn vốn TPCP
Qua nghiên cứu việc tổ chức thực hiện và rà soát hệ thống văn bản, bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, việc ban hành VBQPPL liên quan đến quản lý , sử dụng nguồn vốn TPCP và các VBQPPL trong đầu tƣ XDCB sử dụng NSNN còn một số tồn tại, hạn chế nhƣ sau:
(1) Một số văn bản chưa tuân thủ quy định về quy trình và thẩm quyền ban hành VBQPPL
Một số VBQPPL ban hành vƣợt thẩm quyền theo quy định của pháp luật, ví dụ nhƣ: Quyết định số 68/2008/QĐ-TTg ngày 28/5/2008 của Thủ tƣớng CP về việc giao kế hoạch vốn TPCP năm 2008 cho Chƣơng trình kiên cố hóa trƣờng lớp học và nhà công vụ cho giáo viên; Quyết định số 1903/QĐ- TTg ngày 20/12/2012 của Thủ tƣớng CP phân bổ vốn cho một số dự án điều chỉnh tổng mức đầu tƣ, dự án mới và việc phê duyệt, bố trí vốn TPCP cho 12 dự án bệnh viện đa khoa tỉnh không thuộc khu vực miền núi, khó khăn là không phù hợp với quy định.
(2) Các văn bản chưa bảo đảm tính hệ thống, đồng bộ, thống nhất, còn trùng lặp
Đến nay ngoài các đạo luật quy định chung cho lĩnh vực đầu tƣ XDCB, hầu hết các văn bản trong quản lý, sử dụng nguồn vốn TPCP đều là các văn bản dƣới luật, điều chỉnh các hoạt động liên quan đến nguồn lực tài chính rất lớn của quốc gia. Mặc dù chủ trƣơng phát hành TPCP đã đƣợc thực hiện nhiều năm, số lƣợng các văn bản hƣớng dẫn thi hành đƣợc ban hành khá
59
nhiều nhƣng thƣờng xuyên sửa đổi, bổ sung. Nhiều văn bản còn mang tính tình thế, dẫn đến phức tạp trong áp dụng, thiếu tính ổn định.
Công tác quy hoạch hiện đang đƣợc điều chỉnh bằng nhiều VBQPPL khác nhau. Theo báo cáo rà soát VBQPPL, hiện nay có 57 luật, pháp lệnh và 47 nghị định điều chỉnh về công tác quy hoạch, dẫn đến không bảo đảm tính thống nhất, nhất là giữa quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH với quy hoạch xây dựng (gồm cả quy hoạch đô thị) và quy hoạch sử dụng đất. Quy hoạch phát triển ngành, vùng, tỉnh chƣa đảm bảo sự phối hợp thống nhất, liên kết vùng, miền, quốc gia.
Các quy định về tạm ứng vốn đầu tƣ XDCB đƣợc điều chỉnh nhiều lần, gắn với điều kiện, hoàn cảnh của từng giai đoạn và có những tác dụng nhất định, song có thời điểm quy định chƣa chặt chẽ dẫn đến nhiều nhà thầu lợi dụng cơ chế để tạm ứng khi chƣa có khối lƣợng thực hiện hoặc sử dụng vốn không đúng mục đích; nhiều công trình sau khi tạm ứng vốn đã không đƣợc triển khai theo đúng tiến độ, nhiều trƣờng hợp không thu hồi đƣợc vốn đã tạm ứng.
(3) Nhiều VBQPPL chưa bảo đảm tính cụ thể, minh bạch
Một số quy định trong Luật THTK, CLP chƣa đƣợc hƣớng dẫn kịp thời, dẫn đến việc triển khai thực hiện không thống nhất. Cụ thể: (1) Luật quy định về trách nhiệm ngƣời đứng đầu cơ quan, tổ chức và những ngƣời có liên quan vi phạm quy định về đầu tƣ XDCB thì phải bồi thƣờng, xử lý hành chính, kỷ luật,... nhƣng do chƣa đƣợc hƣớng dẫn cụ thể nên trong thực tế, chƣa xử lý đƣợc trƣờng hợp nào thuộc về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu các đơn vị. (2) “Thủ tướng CP quyết định việc tổ chức lễ động thổ, lễ khởi công,
lễ khánh thành đối với công trình có ý nghĩa quan trọng ” nhƣng không hƣớng dẫn quy định thế nào là công trình có ý nghĩa quan trọng về kinh tế,
60
chính trị, văn hoá, xã hội, dẫn đến việc tổ chức lễ động thổ, khởi công, khánh thành ở nhiều dự án đầu tƣ, gây lãng phí không nhỏ nguồn lực tài chính.
(4) Việc ban hành VBQPPL trong một số trường hợp còn thiếu khả thi do chưa tính tới khả năng thực hiện, chưa bảo đảm phù hợp giữa ban hành chính sách với nguồn lực thực hiện
Một trong những nhiệm vụ quan trọng đặt ra đối với thực hiện vốn TPCP là hoàn thành đƣờng đến trung tâm các xã vào năm 2010. Tuy nhiên đến nay, trong giai đoạn 2012 - 2015 vẫn còn rất nhiều dự án đƣờng đến trung tâm xã chƣa hoàn thành, thậm chí nhu cầu vốn để hoàn thành sau năm 2015 vẫn còn lớn. Mục tiêu của Đề án kiên cố hóa trƣờng lớp học đề ra là triển khai và hoàn thành trong giai đoạn 2008 - 2012 nhƣng đến nay, mới có 93.063 phòng học trên cả nƣớc đã đƣợc xây dựng, đạt 65,5% so với kế hoạch cả giai đoạn và 22.997 phòng công vụ giáo viên đã đƣợc xây dựng, chỉ đạt 40,6% kế hoạch cả giai đoạn.
2.4.2.2. tồn tại trong các quy trình đầu tư xây dựng vốn TPCP
(1) Chất lượng quy hoạch phát triển hạ tầng KT-XH ở một số bộ, ngành và địa phương chưa cao, thiếu sự phối hợp, lồng ghép và phù hợp với khả năng kinh tế và cân đối nguồn lực
Một là, quy hoạch phát triển hạ tầng của một số bộ, ngành và địa
phƣơng chƣa phù hợp với khả năng kinh tế, khả năng cân đối nguồn vốn đầu tƣ XDCB là một trong những nguyên nhân dẫn tới thiếu nguồn lực đầu tƣ nghiêm trọng nhƣ hiện nay.
Hai là, quy hoạch thiếu sự phối hợp, lồng ghép, còn mang tính khép kín
trong một địa phƣơng dễ gây lãng phí nguồn lực do đầu tƣ dƣ thừa công suất hoặc do bất cập trong lập và phê duyệt dự án . Một số quy hoa ̣ch thƣờ ng xuyên thay đổi đã làm giảm hiê ̣u quả đầu tƣ , nhất là các công trình giao thông: trên cùng một khu vực có nhiều tuyến đƣờng song song, mật độ dầy
61
nhƣng lại thiếu hệ thống các đƣờng ngang kết nối. Nhiều công trình đƣợc điều chỉnh về quy hoạch, nâng cấp đô ̣ đƣờng, tăng năng lực, cải tạo mới, làm tuyến tránh khu đô thị đầu tƣ cả hệ thống đèn cao áp , cây xanh, vỉa hè, cống rãnh kiên cố quá mức , thâ ̣m chí ở cả vùng dân cƣ thƣa thớt , mật độ phƣơng tiện tham gia giao thông thấp đã gây lãng phí, không đúng với mục tiêu về đầu tƣ từ nguồn vốn TPCP là những dự án thật sự cấp bách. Chất lƣợng một số đề án thuộc chƣơng trình TPCP chƣa đƣợc khảo sát kỹ lƣỡng đã làm giảm tính khả thi và hiệu quả sử dụng vốn.
(2) Còn rất nhiều dự án trƣớc khi quyết định đầu tƣ chƣa đảm bảo thực
hiện nghiêm các quy định của pháp luật về đầu tƣ XDCB, nhiều dự án ở nhiều bộ, ngành và địa phƣơng thƣờng không cân đối đủ vốn đầu tƣ, vƣợt quá khả năng kinh tế, có quá nhiều dự án đƣợc phê duyệt nhƣng không đủ nguồn lực thực hiện, dẫn tới thiếu vốn nghiêm trọng, nợ đọng XDCB, nhiều dự án dở dang, gây lãng phí lớn cho NSNN.
(3) Chất lƣợng khảo sát, thiết kế ở một số dự án chƣa đạt yêu cầu hoặc
do năng lực tƣ vấn còn hạn chế, thiết kế còn thiếu chính xác, chƣa sát thực tế, giải pháp thiết kế chƣa hợp lý dẫn đến trong quá trình triển khai nhiều dự án sử dụng vốn TPCP phải điều chỉnh phƣơng án thi công, thiết kế, phát sinh thêm nhiều hạng mục, thay đổi địa điểm đầu tƣ làm tăng TMĐT.