đoạn 2006-2012
Quan hệ quản lý điều hành Quan hệ phối hợp
Quan hệ tƣ vấn
Hình 2.1. SƠ ĐỒ TỔ CHỨC QUẢN LÝ NGUỒN VỐN TPCP
Quốc hội, là cơ quan quyết định các chủ trƣơng phát hành TPCP cho đầu tƣ các công trình, dự án. Quốc hội ban hành Nghị quyết về mức huy động vốn TPCP cho đầu tƣ XDCB trong trung hạn và hàng năm.
Tƣ vấn cho Quốc hội có Ủy ban chuyên môn của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội.
UBTVQH đƣợc Quốc hội giao việc quyết định phân bổ chi tiết hoặc xem xét, cho ý kiến về phƣơng án phân bổ trung hạn và hàng năm khi Chính phủ trình. BỘ, NGÀNH LIÊN QUAN CHÍNH PHỦ ĐỊA PHƢƠNG QUỐC HỘI
UBTVQH ỦY BAN
CHUYÊN MÔN CỦA QH
47
Quốc hội, UBTVQH và các cơ quan của Quốc hội là cơ quan giám sát việc tổ chức, thực hiện liên quan đến nguồn vốn TPCP.
Chính phủ là cơ quan trình Quốc hội và UBTVQH xem xét quyết định về mức huy động trong trung hạn, hàng năm và danh mục dự án đầu tƣ đƣợc sử dụng vốn TPCP, đồng thời là cơ quan chấp hành, thực hiện các Nghị quyết của Quốc hội và UBTVQH. Chính phủ giao kế hoạch nguồn vốn TPCP cho các bộ, ngành và địa phƣơng, ban hành các văn bản hƣớng dẫn thực hiện.
Các Bộ, ngành và địa phƣơng là cơ quan trực tiếp sử dụng nguồn vốn TPCP. Chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ trong việc quản lý và sử dụng nguồn vốn TPCP đƣợc giao.
Theo quy định hiện hành việc quản lý các dự án đầu tƣ XDCB nói chung, bao gồm cả các dự án sử dụng vốn TPCP, đã phân cấp triệt để cho các bộ, ngành và địa phƣơng từ khâu lập, thẩm định, phê duyệt dự án; đến lựa chọn danh mục; bố trí vốn kế hoạch hàng năm; tổ chức đấu thầu và triển khai thực hiện. Cụ thể nhƣ sau:
2.3.1. Công tác lập, thẩm định, phê duyệt và danh mục dự án đầu tư
Các bộ, ngành và địa phƣơng thƣờng xuyên rà soát, điều chỉnh bổ sung hoặc xây dựng mới các quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực gắn với chƣơng trình phát triển kinh tế-xã hội của cả nƣớc hoặc của địa phƣơng để làm cơ sở cho việc lập các dự án đầu tƣ, trong đó có các dự án sử dụng vốn đầu tƣ nguồn TPCP.
Trong quá trình nghiên cứu, xây dựng quy hoạch có sự phối hợp, tham gia của của các bộ, ngành và địa phƣơng. Quá trình thẩm định đƣợc thực hiện theo quy định, tổ chức lấy ý kiến các cơ quan chuyên môn, địa phƣơng có liên quan và các chuyên gia. Tùy theo tính chất mỗi dự án quy hoạch, cơ quan quản lý có thể thuê tƣ vấn thẩm tra báo cáo quy hoạch. Khi hồ sơ đủ điều kiện
48
sẽ tiến hành thủ tục lập Hội đồng thẩm định giúp cơ quan quản lý xem xét toàn bộ hồ sơ văn bản quy hoạch để trình cấp có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch.
Các công trình, dự án đầu tƣ từ nguồn vốn TPCP đƣợc đề xuất trong quy hoạch nhìn chung là phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế-xã hội, là cơ sở xây dựng kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực trong trung và dài hạn.
Công tác lập, thẩm định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch xây dựng các chƣơng trình, Đề án mặc dù đã có sự phối hợp giữa các bộ, ngành và địa phƣơng, nhƣng do phân cấp hiện nay, các bộ, ngành cơ quan trung ƣơng chủ yếu tập hợp trên cơ sở số liệu của các địa phƣơng. UBND các tỉnh, thành phố báo cáo theo các tiêu chí hƣớng dẫn và chịu trách nhiệm về số liệu thống kê trong báo cáo. Tuy nhiên, do số lƣợng dự án sử dụng vốn TPCP là lớn, đặc biệt một số chƣơng trình nhƣ Chƣơng trình kiên cố hóa trƣờng lớp học và nhà công vụ cho giáo viên, dự án tái định cƣ thủy điện Sơn La, số lƣợng dự án lớn, quy mô dự án nhỏ, lẻ tập trung chủ yếu ở địa bàn vùng sâu, vùng xa nên công tác kiểm tra số liệu thống kê chƣa tiến hành chặt chẽ, có tỉnh số lƣợng trƣờng, lớp, nhà công vụ giáo viên thống kê cho Đề án chƣa đƣợc chính xác.
2.3.2. Công tác lập, thẩm định phê duyệt, tổng dự toán, dự toán công trình trình
Việc lập, thẩm định phê duyệt dự án đầu tƣ sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ đƣợc phân cấp cho các bộ, ngành và địa phƣơng thực hiện, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chỉ thẩm định các dự án lớn quan trọng quốc gia (là dự án phải trình Quốc hội cho chủ trƣơng đầu tƣ trƣớc khi trình Thủ tƣớng Chính phủ quyết định đầu tƣ).
Tổng hợp báo cáo của các bộ, ngành và địa phƣơng, cho thấy một số bộ, ngành và địa phƣơng thực hiện khá nghiêm túc, bảo đảm tuân thủ các quy định quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản hiện hành trong việc phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, phê duyệt đề cƣơng, lập dự toán dự án đầu tƣ; tổ chức lựa chọn
49
tƣ vấn lập dự án; thẩm định, phê duyệt dự án. Việc khảo sát, thiết kế xây dựng công trình bảo đảm theo đúng quy trình, quy phạm khảo sát, thiết kế do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành. Công tác lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công, dự toán công trình đƣợc căn cứ vào định mức, đơn giá, tiêu chuẩn xây dựng do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành và bảo đảm phù hợp với thiết kế xây dựng công trình đã đƣợc phê duyệt, phù hợp với các quy định về quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản. Tuy nhiên, cũng còn khá nhiều bộ, ngành và địa phƣơng phê duyệt dự án chƣa bảo đảm đầy đủ các quy định hiện hành, đặc biệt các quy định chỉ đƣợc phép lập và phê duyệt dự án khi đã xác định đƣợc khả năng cân đối nguồn vốn chƣa thực sự đƣợc quan tâm, nhiều dự án phê duyệt khi chƣa xác định đƣợc nguồn vốn.
Công tác khảo sát, thiết kế xây dựng công trình của một số dự án chƣa thực sự đƣợc quan tâm hoặc do năng lực tƣ vấn còn hạn chế. Dẫn đến trong quá trình triển khai thực hiện hầu hết các dự án sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ phải điều chỉnh phƣơng án thi công, điều chỉnh thiết kế, phát sinh thêm nhiều hạng mục làm tăng tổng mức đầu tƣ, thay đổi địa điểm đầu tƣ.
Trong quá trình triển khai thực hiện nhiều dự án sử dụng nguồn vốn TPCP phải điều chỉnh tăng tăng tổng mức đầu tƣ. Việc điều chỉnh tăng tổng mức đầu tƣ của các dự án sử dụng vốn TPCP chủ yếu do các nguyên nhân sau:
Do các nguyên nhân về tăng giá vật tƣ, thiết bị, đơn giá thi công.
Do điều chỉnh chính sách, nhƣ tăng lƣơng tối thiểu, chính sách đền bù giải phóng mặt bằng theo giá thị trƣờng.
Do điều chỉnh tăng thêm hạng mục, tăng quy mô hoặc điều chỉnh thiết kế kỹ thuật để phát huy hiệu quả của dự án.
Về nguyên nhân liên quan đến trách nhiệm của các bộ, ngành địa phƣơng khi trình dự án để đƣa vào danh mục đầu tƣ, chỉ phê duyệt tổng mức đầu tƣ ở mức thấp với quy mô nhỏ. Sau khi dự án đã đƣợc đƣa vào danh mục
50
đầu tƣ bằng nguồn vốn TPCP, thì điều chỉnh bổ sung hạng mục, tăng quy mô,... dẫn đến tăng tổng mức đầu tƣ.
2.3.3. Công tác lựa chọn nhà thầu
Tổ chức đấu thầu và lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án theo quy định của Luật Đấu thầu cũng giao cho các bộ, ngành và địa phƣơng quyết định. Tổng số gói thầu sử dụng vốn đầu tƣ nhà nƣớc (bao gồm cả vốn TPCP) áp dụng lựa chọn nhà thầu theo Luật Đấu thầu trong giai đoạn 2006-2012 là 381.342 gói thầu với tổng giá trúng thầu là 1.849.071 tỷ đồng, tỷ lệ tiết kiệm trong giai đoạn này đạt 4,75% tƣơng ứng với 92.232 tỷ đồng.
Việc thực thi Luật Đấu thầu, các Nghị định cũng nhƣ các văn bản hƣớng dẫn thực hiện chi tiết nhƣ mẫu hồ sơ mời thầu, hƣớng dẫn cung cấp thông tin về đấu thầu,… đã mang lại hiệu quả thiết thực. Những hạn chế, tồn tại nhƣ đấu thầu hình thức, lạm dụng các hình thức đấu thầu kém cạnh tranh đã giảm, quá trình đấu thầu cũng trở nên rõ ràng, minh bạch hơn.
2.3.4. Công tác thực hiện dự án đầu tư, thi công công trình.
Nhìn chung, các bộ, ngành và địa phƣơng đều quan tâm, triển khai các dự án đầu tƣ bảo đảm đúng tiến độ và khả năng cân đối nguồn vốn. Việc thực hiện, thi công công trình đã đƣợc các bộ, ngành và địa phƣơng quan tâm, triển khai các dự án đầu tƣ bảo đảm đúng tiến độ và khả năng cân đối nguồn vốn. Các bộ, ngành và địa phƣơng cũng chú trọng tăng cƣờng kiểm tra định kỳ hoặc đột xuất công tác quản lý chất lƣợng công trình của chủ đầu tƣ, Ban quản lý dự án, tƣ vấn giám sát, nhà thầu xây lắp, các tiêu chuẩn kỹ thuật, quy trình, quy phạm thi công, biện pháp tổ chức thi công, quản lý về an toàn lao động. Tổ chức giám định chất lƣợng công trình, đặc biệt là các công trình trọng điểm, có quy mô lớn, kỹ thuật phức tạp.
Quá trình giám sát đã ngăn chặn kịp thời hành vi tiêu cực, gây lãng phí trong thi công. Hiện chƣa phát hiện tổ chức tƣ vấn giám sát thi công công
51
trình thông đồng với chủ đầu tƣ, chủ dự án và nhà thầu để thu lợi bất chính, làm giảm chất lƣợng công trình.
2.3.5. Công tác cấp, thanh toán và quyết toán vốn cho dự án đầu tư
Việc kiểm soát, thanh toán vốn đầu tƣ từ nguồn TPCP giai đoạn 2006- 2012 đƣợc thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách nhà nƣớc, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, các Nghị định của CP bảo đảm cấp vốn đúng tiến độ, trong phạm vi tổng dự toán, dự toán công trình hoặc giá trúng thầu đã đƣợc duyệt. Các dự án đƣợc thanh toán vốn đầu tƣ theo khối lƣợng hoàn thành đƣợc nghiệm thu. Tăng cƣờng công tác kiểm tra, đôn đốc, hƣớng dẫn, chỉ đạo đẩy mạnh công tác quyết toán vốn đầu tƣ dự án hoàn thành sử dụng nguồn vốn TPCP.
2.3.6. Tổng hợp, giao và phân bổ kế hoạch vốn TPCP
Việc tổng hợp, giao và phân bổ kế hoạch vốn TPCP giai đoạn 2006- 2012 theo hƣớng ngày càng quản lý chặt chẽ. Việc bố trí vốn TPCP hàng năm cho các dự án nhìn chung đã quán triệt và thực hiện theo các nguyên tắc sau:
Bố trí vốn TPCP hàng năm phải tập trung cho các dự án đã hoàn thành và đã đƣa vào sử dụng; ƣu tiên bố trí vốn cho các dự án dự kiến hoàn thành trong năm; các dự án trọng điểm, cấp bách.
Về cơ chế giao vốn và lựa chọn danh mục dự án đầu tƣ theo hƣớng ngày càng chặt chẽ:
Trong các năm 2006-2007: Không ra Quyết định giao kế hoạch hàng năm nguồn vốn TPCP cho các bộ, ngành, mà chỉ thông báo tổng mức vốn TPCP giai đoạn 2003-2010 cho các dự án. Theo cơ chế này, các bộ, ngành và địa phƣơng căn cứ khả năng thực hiện đăng ký nhu cầu sử dụng vốn TPCP về Bộ Tài chính để làm cơ sở huy động vốn và cấp phát vốn.
52
Từ năm 2008 đến năm 2011: Giao kế hoạch vốn cho các bộ, ngành địa phƣơng theo tổng mức vốn TPCP đã đƣợc thông qua và danh mục dự án theo ngành và danh mục dự án các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế, ký túc xá sinh viên (không giao danh mục dự án các chƣơng trình kiên cố hóa trƣờng lớp học và nhà công vụ cho giáo viên, di dân tái định cƣ thủy điện Sơn La). Các bộ, ngành, địa phƣơng phân bổ cụ thể vốn cho từng dự án và đăng ký với Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và Bộ Tài chính để cấp phát và theo dõi quản lý.
Từ năm 2012 Chỉ đƣợc bố trí vốn TPCP cho các dự án đang triển khai thực hiện thuộc danh mục các dự án đầu tƣ từ vốn TPCP đã đƣợc thông qua . Không bố trí vốn TPCP giai đoạn 2012-2015 cho các dự án thuộc danh mục dự án nói trên, nhƣng chƣa triển khai và các hạng mục khởi công mới thuộc các dự án phải giãn, hoãn tiến độ thi công sau năm 2015, trừ một số dự án cấp bách cần triển khai ngay.
Mức vốn TPCP cho từng dự án chỉ bố trí theo các quyết định đầu tƣ quy định, bao gồm phần tăng vốn do điều chỉnh chính sách, không bao gồm phần tăng vốn do điều chỉnh quy mô.
Đối với các dự án giãn, hoãn tiến độ thực hiện sau năm 2015: bố trí vốn để thanh toán khối lƣợng đã thực hiện và thi công đến điểm dừng kỹ thuật hợp lý các hạng mục dở dang của các dự án phải giãn, hoãn tiến độ thực hiện sau năm 2015, nhằm phát huy hiệu quả phần vốn đã đầu tƣ, tránh thất thoát, lãng phí.
Việc lựa chọn danh mục và phân bổ vốn TPCP giai đoạn 2012-2015 cụ thể cho từng dự án đƣợc giao cho các Bộ trƣởng, Chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng lựa chọn và xác định mức vốn cho từng dự án.
Trên cơ sở danh mục và mức vốn TPCP do các bộ, ngành và địa phƣơng đề xuất bố trí theo đúng các nguyên tắc nêu trên, Thủ tƣớng CP ra Quyết định giao danh mục và mức vốn TPCP cho từng dự án kế hoạch vốn
53
TPCP giai đoạn 2012-2015 và năm 2012 đối với các lĩnh vực giao thông, thủy lợi, y tế, ký túc xá sinh viên. Đối với dự án thuộc chƣơng trình kiên cố hóa trƣờng lớp học và nhà công vụ cho giáo viên, di dân tái định cƣ thủy điện Sơn La giao tổng số vốn, các địa phƣơng xác định danh mục và phân bổ vốn cụ thể cho từng dự án.
Việc phê duyệt danh mục dự án và mức vốn TPCP kế hoạch hàng năm trên cơ sở đề xuất của các bộ, ngành và địa phƣơng. Việc giao cho các Bộ, ngành và địa phƣơng rà soát, lựa chọn danh mục và dự kiến mức bố trí vốn TPCP cho từng dự án đã nhận đƣợc sự đồng thuận cao của các ngành, các cấp. Trong rà soát danh mục và mức vốn bố trí cho từng dự án: Các Bộ, ngành rất nhất trí với cơ chế giao chung tổng mức vốn TPCP cho từng ngành để địa phƣơng tự lựa chọn các dự án cấp thiết thuộc các lĩnh vực của từng ngành để bố trí vốn; cho phép các Bộ, ngành địa phƣơng bố trí linh hoạt trong số vốn đƣợc giao, lựa chọn công trình dự án đƣợc thi công đến điểm dừng kỹ thuật hợp lý để phát huy hiệu quả số vốn đã thực hiện thay vì chỉ bố trí vốn để hoàn thành một số dự án. Việc giao kế hoạch vốn TPCP giai đoạn 2012-2015 đã tạo chủ động cho địa phƣơng và các bộ trong việc xây dựng kế hoạch thực hiện từng dự án cụ thể đồng thời chủ động huy động các nguồn vốn hợp pháp khác để hoàn thành dự án, sớm đƣa dự án vào sử dụng phát huy hiệu quả đầu tƣ. Bên cạnh đó, việc giao kế hoạch vốn chi tiết đến từng dự án đã tạo cơ sở pháp lý cho các dự án đẩy nhanh tiến độ thực hiện vì đã xác định đƣợc nguồn vốn và mức vốn thanh toán. Phần lớn các bộ, ngành và địa phƣơng lựa chọn danh mục và cơ bản bố trí vốn theo đúng các nguyên tắc đề ra.
54
2.4. Đánh giá về công tác quản lý nguồn vốn TPCP cho đầu tƣ XDCB từ năm 2006- 2012 XDCB từ năm 2006- 2012
2.4.1. Các kết quả đạt được
2.4.1.1. Về việc ban hành các văn bản QLNN liên quân đến thực hiện nguồn vốn TPCP
Hệ thống văn bản từ luật, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH, các nghị định của CP, quyết định, chỉ thị của Thủ tƣớng CP, các thông tƣ hƣớng dẫn của các bộ, văn bản của các địa phƣơng đã tạo căn cứ pháp lý quan trọng, cần thiết cho công tác phân bổ, quản lý và sử dụng nguồn vốn TPCP trong giai