Theo quy định tại khoản 4 Điều 47 Nghị định số 07/2007/NĐ-CP và khoản 2,3 Điều 16 Quyết định số 05/2008/QĐ-BTP ngày 13/5/2008 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về việc ban hành Quy chế cộng tác viên trợ giúp pháp lý của Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước, các tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý không phải là Chi nhánh của Trung tâm thì phải giải thể hoặc chuyển sang hoạt động với hình thức Tổ cộng tác viên của Trung tâm. Tổ cộng tác viên trợ giúp pháp lý được thành lập trong trường hợp nếu xét thấy cần thiết phải có
sự hỗ trợ, giúp đỡ về chuyên môn nghiệp vụ, phối hợp giữa các cộng tác viên khác để cùng trao đổi kinh nghiệm, cùng nhau tháo gỡ vướng mắc khi thực hiện vụ việc trợ giúp pháp lý. Giám đốc Trung tâm quyết định việc hình thành Tổ cộng tác viên tại các cơ quan, tổ chức, địa phương khi có từ 03 cộng tác viên trở lên.
Trước đây, mô hình Tổ cộng tác viên, Tổ trợ giúp pháp lý hay Chi nhánh trợ giúp pháp lý đều có bản chất là Tổ cộng tác viên nhưng có cơ cấu, tổ chức nhất định dựa trên sự gắn kết nội bộ chặt chẽ hơn, có vị trí như là tổ chức trợ giúp pháp lý tại cấp huyện, xã, giúp Trung tâm nắm bắt nhu cầu và thực hiện trợ giúp thường xuyên cho người dân ngay tại các địa bàn dân cư. Do đó, nó đã trở thành “chân rết” của Trung tâm trợ giúp pháp lý tại cộng đồng dân cư ngay từ những ngày đầu thành lập, nhằm bổ khuyết cho phương thức trợ giúp pháp lý lưu động khi Trung tâm chưa kịp tổ chức. Thời gian này, Tổ trợ giúp pháp lý hay Tổ cộng tác viên chủ yếu được thành lập tại cấp huyện, có một số ít được thành lập tại cấp xã. Tổ do Giám đốc Sở Tư pháp hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dâncấp huyện quyết định thành lập, cũng có nơi không có ai ra quyết định thành lập mà Trung tâm chỉ đề nghị Trưởng Phòng Tư pháp làm Tổ trưởng. Hầu hết các Tổ trợ giúp pháp lý chưa có biên chế chuyên trách. Tổ trưởng do Trưởng phòng Tư pháp (là cộng tác viên) kiêm nhiệm và thành viên là các cộng tác viên (trong đó, cán bộ tư pháp làm nòng cốt) làm việc theo chế độ kiêm nhiệm, trực hàng ngày để tiếp đối tượng. Đối với các Tổ trợ giúp pháp lý, Trung tâm giữ vai trò quản lý từ việc tuyển dụng cộng tác viên, bồi dưỡng nghiệp vụ đến cung cấp sổ sách, tài liệu, kiểm tra hoạt động, thanh toán bồi dưỡng cho cộng tác viên. Một số ít nơi khác, thẩm quyền quản lý thuộc về Uỷ ban nhân dâncấp huyện và Trung tâm là người hỗ trợ về nghiệp vụ, kiểm tra hoạt động, tại một số tỉnh, nhiệm vụ quản lý cộng
chủ yếu là tư vấn pháp luật đơn giản, đối với các vụ việc tư vấn pháp luật phức tạp hoặc các vụ việc cần luật sư đại diện, bào chữa, các cộng tác viên sẽ thụ lý chuyển lên Trung tâm thực hiện. Cơ sở vật chất chủ yếu được dựa vào Phòng Tư pháp, Ban Tư pháp. Một số ít tỉnh, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện quan tâm, hỗ trợ cho các tổ chức này về cơ sở vật chất, trụ sở, phương tiện làm việc và kinh phí hoạt động nên Tổ trợ giúp pháp lý tại những nơi này hoạt động hiệu quả hơn, góp phần giải toả vướng mắc pháp luật, giảm bớt khiếu kiện, ổn định tình hình chính trị, trật tự, an toàn xã hội của địa phương.
Như vậy, so với trước đây, mô hình Tổ cộng tác viên theo Luật Trợ giúp pháp lý là một phương thức hoạt động của cộng tác viên mà không phải là một tổ chức trợ giúp pháp lý cấp dưới của Trung tâm trợ giúp pháp lý nên không hình thành cơ cấu, tổ chức bộ máy. Thẩm quyền thành lập, cách thức hoạt động, kinh phí hoạt động hoàn toàn do Giám đốc Trung tâm quyết định. Phạm vi thành lập không bó hẹp ở cấp nào (huyện hay xã) mà tùy theo nhu cầu hoạt động của cộng tác viên, có thể tại các cơ quan, tổ chức, địa phương khi có từ 03 cộng tác viên trở lên. Kinh phí hoạt động là kinh phí bồi dưỡng theo vụ việc trợ giúp pháp lý và các chi phí khác đối với từng cá nhân cộng tác viên mà không phải là chi phí của một tổ chức trợ giúp pháp lý. Quy định về Tổ cộng tác viên nêu trên đã tạo ra cơ chế hoạt động "linh hoạt, mềm dẻo" vừa bảo đảm duy trì hoạt động của cộng tác viên theo quy định hiện hành vừa tạo sự gắn kết, hỗ trợ, giúp đỡ về chuyên môn nghiệp vụ giữa các cộng tác viên mà không hình thành "ban bệ"- một mô hình tổ chức trợ giúp pháp lý mới nặng về mặt tổ chức, bộ máy. Tuy nhiên, Nghị định số 07/2007/NĐ-CP, Quy chế cộng tác viên trợ giúp pháp lý chỉ mới giao cho Giám đốc Trung tâm quyết định việc hình thành Tổ cộng tác viên mà chưa có hướng dẫn cụ thể hình thành như thế nào, phương thức hoạt động ra sao. Đồng thời, Quy chế mẫu về tổ chức và hoạt động của Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước ban
hành kèm theo Quyết định số 02/2008/QĐ-BTP ngày 28/02/2008 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp chưa làm rõ được cơ chế quản lý của Trung tâm với Tổ cộng tác viên. Điều này rất cần thiết trong tương lai khi số cộng tác viên của mỗi Trung tâm ngày càng tăng, một Tổ cộng tác viên có thể sẽ có nhiều cộng tác viên và có cộng tác viên lâu năm và cộng tác viên mới chưa có nhiều kinh nghiệm, lúc này sự gắn kết, hỗ trợ và mối quan hệ giữa các cộng tác viên trong Tổ sẽ phức tạp hơn, đòi hỏi phải có nội quy hay quy chế hoạt động phù hợp, rõ ràng.
Hiện nay, trên thực tế, 30 tỉnh đang duy trì 281 Tổ cộng tác viên (chủ yếu ở cấp huyện) để kịp thời đáp ứng nhu cầu trợ giúp pháp lý của nhân dân. Nhiều nơi đã thành lập được trên 10 Tổ như: Đắk Lắk (24), Vĩnh Phúc (15), Nam Định (14), Bình Định (13), Đồng Tháp, Lạng Sơn, Phú Thọ, Hà Tĩnh (12) v.v... Trong tổng số các Tổ cộng tác viên này chủ yếu là các Tổ cộng tác viên, Tổ trợ giúp pháp lý, Chi nhánh trợ giúp pháp lý đã được thành lập và hoạt động từ trước theo các quy định, hướng dẫn cũ. Đây là mô hình quá độ trong điều kiện Trung tâm chưa có đủ nguồn lực hoặc chưa đủ tiêu chuẩn để thành lập Chi nhánh, về lâu dài sẽ chuyển đổi mô hình Tổ cộng tác viên thành Chi nhánh khi có đủ điều kiện về con người. Một số ít sẽ tiếp tục hoạt động theo mô hình Tổ cộng tác viên quy định trong Luật Trợ giúp pháp lý. Tuy nhiên, trong thời gian tới, khi số cộng tác viên ngày càng tăng, nhất là ở cấp huyện và xã, việc thành lập Chi nhánh của Trung tâm khó khăn hơn Tổ cộng tác viên do yêu cầu chặt chẽ về mặt tổ chức bộ máy, cán bộ, kinh phí và cơ chế quản lý thì mô hình Tổ cộng tác viên nếu được duy trì sẽ phát huy tác dụng tích cực, giúp Trung tâm phát triển và sử dụng hiệu quả đội ngũ cộng tác viên tại cơ sở.
2.2.2. Trợ giúp pháp lý lưu động
Trợ giúp pháp lý lưu động được đề cập tại khoản 1 Điều 38 Luật Trợ giúp pháp lý và được hướng dẫn chi tiết, cụ thể tại Nghị định số 07/2007/NĐ- CP, Thông tư số 05/2008/TT-BTP ngày 23/9/2008 của Bộ Tư pháp hướng dẫn về nghiệp vụ trợ giúp pháp lý và quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý. Đây là phương thức đã mang lại những hiệu quả trợ giúp pháp lý cao trong thời gian qua và các quy định pháp luật hiện hành cơ bản đã quy phạm hoá được thực tiễn triển khai phương thức này.
Hiện nay, các địa phương đang ngày càng hoàn thiện phương thức trợ giúp pháp lý lưu động, bảo đảm bám sát các yêu cầu của Luật và phát huy tốt tác dụng hữu ích của phương thức này. Mặc dù Luật Trợ giúp pháp lý quy định Trung tâm và Chi nhánh được phép tổ chức trợ giúp pháp lý lưu động nhưng hiện nay trợ giúp pháp lý lưu động chủ yếu do Trung tâm tổ chức tại cấp xã hoặc tại những địa điểm xa trung tâm, vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn sau khi có kết quả khảo sát nhu cầu trợ giúp pháp lý hoặc có yêu cầu về nhiệm vụ chính trị - xã hội ở địa phương theo chỉ đạo của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, của Sở Tư pháp, theo yêu cầu của chính quyền cơ sở hoặc theo kế hoạch tổ chức trợ giúp pháp lý lưu động đã được xác định trước.
Khi tổ chức trợ giúp pháp lý lưu động, Trung tâm huy động cán bộ, công chức, viên chức có nghiệp vụ về pháp luật hoặc chuyên ngành của cơ quan, tổ chức có liên quan (cơ quan lao động, thương binh, xã hội; địa chính; xây dựng; thanh tra; Hội nông dân, Hội cựu chiến binh, Hội phụ nữ, Đoàn thanh niên...) và cộng tác viên trợ giúp pháp lý ở cơ quan, tổ chức tham gia sau khi đã có sự trao đổi trước với người đó và được sự đồng ý của lãnh đạo cơ quan, tổ chức chủ quản. Một số tỉnh còn mời các phóng viên báo chí, truyền hình tham gia để viết bài, đưa tin, xây dựng các phóng sự nhằm truyền tải thông điệp về mục đích, ý nghĩa và tác dụng thiết thực của trợ giúp pháp lý đối với
đời sống của người dân cơ sở. Trung tâm cũng yêu cầu Ban chủ nhiệm câu lạc bộ ở địa bàn hoặc tổ chức chính trị - xã hội, cộng tác viên thông báo cho các đối tượng về buổi trợ giúp pháp lý lưu động và phối hợp thực hiện khi tổ chức.
Các cơ quan, tổ chức và Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Uỷ ban nhân dân
cấp xã ở nhiều địa phương ngày càng có nhận thức đúng đắn và đầy đủ hơn về vai trò của trợ giúp pháp lý nên đã thể hiện tốt trách nhiệm phối hợp, tạo điều kiện thuận lợi cho Trung tâm tổ chức lưu động (như khảo sát nhu cầu trợ giúp pháp lý, bố trí địa điểm, thông báo cho đối tượng thuộc diện người được trợ giúp pháp lý đến dự) và huy động cộng tác viên tham gia. Nhiều nơi, chính quyền cơ sở đã chủ động liên hệ để Trung tâm tổ chức lưu động tại địa bàn do mình quản lý nhằm hỗ trợ, giúp họ giải quyết các khó khăn, vướng mắc pháp luật của người dân. Tại buổi trợ giúp pháp lý lưu động, để tư vấn pháp luật theo vụ việc, Trung tâm hoặc Chi nhánh bố trí tiếp các đối tượng theo các bàn ghi rõ lĩnh vực pháp luật mà không trả lời chung trên loa phát thanh như trước đây nhằm bảo đảm thông tin bí mật của vụ việc và tránh cho người dân e ngại không muốn nhiều người biết về những vướng mắc pháp luật của mình. Ngoài ra, Trung tâm còn thực hiện trợ giúp pháp lý bằng hình thức giúp đỡ thủ tục hành chính, khiếu nại để giải quyết các vụ việc của người dân liên quan đến cơ quan, tổ chức và chính quyền cơ sở. Đối với những nơi mà nhiều người dân có nhu cầu tìm hiểu các quy định pháp luật để biết cách xử sự phù hợp với pháp luật trong những tình huống tương tự, Trung tâm sẽ tổ chức các buổi sinh hoạt chuyên đề pháp luật ngay tại buổi trợ giúp lưu động.
Sau khi kết thúc buổi lưu động, Trung tâm lập biên bản và thông báo kết quả trợ giúp pháp lý lưu động cho Uỷ ban nhân dân nơi đã tổ chức trợ giúp pháp lý lưu động, các cơ quan, ban, ngành có liên quan. Đồng thời, báo cáo
tiến hành trợ giúp pháp lý lưu động, trường hợp đặc biệt, có những vấn đề bức xúc thì báo cáo Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh về việc thực hiện pháp luật ở cơ sở và kiến nghị các biện pháp nâng cao hiệu quả của hoạt động công vụ ở địa phương. Đặc biệt, có một số nơi, hoạt động trợ giúp pháp lý nhận được sự quan tâm của cấp uỷ, chính quyền tỉnh nên Trung tâm thường xuyên gửi báo cáo trợ giúp pháp lý lưu động cho Tỉnh uỷ, Hội đồng nhân dân, Ban Dân vận, Ban Cải cách tư pháp và trợ giúp pháp lý được coi như là giải pháp tích cực góp phần thực hiện tốt công tác dân vận và cải cách tư pháp ở địa phương.
Những người tham gia trợ giúp pháp lý lưu động được hưởng chế độ, chính sách như đối với cán bộ, công chức đi công tác theo quy định tại Thông tư liên tịch số 81/2008/TTLT-BTC-BTP của Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính ngày 25/9/2008 hướng dẫn việc lập, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm hoạt động của cơ quan trợ giúp pháp lý nhà nước.
Để thực hiện chính sách trợ giúp pháp lý trong Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo và Chương trình 135 giai đoạn II, các Trung tâm đã tổ chức các đợt trợ giúp pháp lý lưu động đến các xã nghèo, xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn theo nguồn kinh phí hỗ trợ của các Chương trình này. Đối với các xã phát sinh nhiều nhu cầu trợ giúp pháp lý, là điểm nóng về khiếu kiện, Trung tâm tổ chức nhiều đợt trợ giúp pháp lý lưu động theo yêu cầu của Uỷ ban nhân dâncấp xã hoặc phục vụ nhiệm vụ chính trị của địa phương;
Theo báo cáo kết quả 03 năm thực hiện Luật Trợ giúp pháp lý và 01 năm thực hiện Đề án “Quy hoạch mạng lưới Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước và Chi nhánh của Trung tâm giai đoạn 2008 - 2010, định hướng đến năm 2015” (Quyết định số 792/QĐ-TTg ngày 23/6/2008 của Thủ tướng Chính phủ), 100% Trung tâm trợ giúp pháp lý trong cả nước đã triển khai đều đặn
trợ giúp pháp lý lưu động tại hầu hết các xã, trong đó chủ yếu tập trung ở xã miền núi, vùng cao, vùng sâu, vùng xa, vùng có “điểm nóng” về pháp luật. Một số Trung tâm đã thực hiện được trợ giúp pháp lý lưu động nhiều lần ở một xã. Theo thống kê chưa đầy đủ, trung bình mỗi Trung tâm mỗi năm thực hiện được 44 đợt trợ giúp pháp lý lưu động, thực hiện được gần 1.000 vụ việc, phát miễn phí 84.140 tờ gấp pháp luật các loại.
Tuy nhiên, thực tế triển khai hoạt động trợ giúp pháp lý lưu động còn gặp những khó khăn sau đây:
- Luật Trợ giúp pháp lý và các văn bản hướng dẫn thi hành cho phép Chi nhánh của Trung tâm trợ giúp pháp lý đặt tại huyện hoặc liên huyện thực hiện trợ giúp pháp lý lưu động nhưng hầu hết các Chi nhánh đang trong giai đoạn kiện toàn (cả nước hiện có 133 Chi nhánh, trung bình 2 Chi nhánh/tỉnh) nên chưa đảm đương được nhiệm vụ này hoặc Trung tâm chưa mạnh dạn giao nhiệm vụ trợ giúp lưu động cho các Chi nhánh. Đến nay, hầu hết các Trung tâm đã được chính quyền cấp tỉnh quan tâm kiện toàn, bổ sung biên chế, trung bình 11 người/Trung tâm (trong đó, 03 Trợ giúp viên pháp lý/Trung tâm) nhưng theo Luật Trợ giúp pháp lý thì Trung tâm cũng được giao thêm nhiều nhiệm vụ mới nên cũng rất khó khăn trong việc cử cán bộ đi trợ giúp pháp lý lưu động.
- Một số nơi, Trung tâm trợ giúp pháp lý chưa thực sự phát huy vai trò xung kích, dám “xông pha” vào những vùng “điểm nóng”, những nơi có nhiều bức xúc pháp luật, mất an ninh trật tự xã hội để giúp chính quyền địa phương giải tỏa những vướng mắc pháp luật. Một số đợt đi trợ giúp pháp lý lưu động chưa mang lại kết quả thực sự, có nơi mỗi đợt đi lưu động mới giải quyết 2-3 vụ việc, chủ yếu mới là phổ biến, giáo dục pháp luật nên hiệu quả đạt được còn thấp, tốn kém tiền của, công sức và thời gian của các Trợ giúp