7. Kết cấu luận văn
3.2.1.2. Thẩm quyền của Nghị viện trong lĩnh vực ngân sách và tà
chính đã bị Chính phủ chi phối.
Chức năng thông qua Ngân sách của Quốc hội là một trong những chứcc năng cổ điển nhất của Quốc hội. Về mặt lý thuyết nguyên tắc này không bao giờ bị mất đi hoàn toàn ngay cả khi vấn đề tài chính rơi vào tình trạng khó khăn phức tạp mà nhiều khi Quốc hội không thực hiện thẩm quyền của mình trong lĩnh vực này. Tuy nhiên quyền hạn của Quốc hội trong lĩnh vực Lập pháp lại được chuyển dần từ tay Quốc hội sang Chính Phủ. Ngay cả ở Anh Quốc, cái nôi của chính thể Đại nghị cũng xảy ra tình trạng này. Mọi dự án ngân sách, thực hiện ngân sách, cũng như các thẩm quyền khác của Quốc hội trong lĩnh vực tài chính đều nằm trong tay bộ máy cai trị - Hành Pháp. Hạ viện chỉ cần phê chuẩn dự án ngân sách đã được Chính phủ chuẩn bị mà không cần thiết phải thay đổi gì. Ở Nhật Bản, Italia các nghị sĩ không được quyền phát biểu về sự gia tăng chi phí cho ngân sách nhà nước. Trong trường hợp muốn phát biểu sự gia tăng ngân sách thì Nghị sĩ phải chỉ ra cho được nguồn thu.
Điều này cũng có thể lý giải như trên vì nguồn ngân sách nhà nước được đưa ra từ phía Chính phủ trong đó đã có sẵn sự toan tính cho đảng cầm quyền ( Đó chính là ý chí của Đảng cầm quyền) cho dù Đảng đối lập có phủ quyết đi chăng nữa cũng không đủ số phiếu để thực hiện quyền đó.
3.2.2 Chính Phủ chịu trách nhiệm trƣớc Quốc hội nhƣng thực tế chính phủ lại quay lai gây ảnh hƣởng, chỉ huy Quốc hội .
3.2.2.1 Chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện là một nguyên tắc của chính thể Đại nghị.
Ở chính thể Đại nghị, Chính phủ được thành lập dựa trên cơ sở Nghị viện hoặc do Nghị viện thành lập là cơ sở pháp lý làm cho Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Chính phủ chỉ được tiếp tục hoạt động khi vẫn còn tín nhiệm trước Quốc hội . Trong trường hợp mất tín nhiệm Chính phủ bị lật đổ hay buộc phải thay đổi thành phần, thay đổi chính sách mà mình theo đuổi. Thường thì theo quy định của Hiến Pháp các nước theo chính thể Đại nghị Chính phủ phải luôn luôn được Quốc hội tín nhiệm.
Như vậy nội dung pháp lý trách nhiệm chính trị của chính phủ thể hiện ở việc Chính phủ từ chức trong trường hợp Chính phủ không còn nhận được sự tín nhiệm của Nghị viện. Có hai trường hợp : Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Chính phủ và Quốc hội biểu quyết từ chối tín nhiệm Chính phủ.
3.2.2.2 Chế định chịu trách nhiệm của Chính phủ trên thực tế.
Lợi ích đặc thù của các cơ quan Hành pháp, Lập pháp làm cho mối quan hệ giữa hai cơ quan này phát sinh mâu thuẫn nhất định. Tuy nhiên mâu thuẫn đó chỉ là trên lý thuyết. Thực tế ở các nước trên thế giới do chế độ sinh hoạt đảng phái mà nguyên tắc Chính phủ chịu trách nhiệm trước Nghị viện đã không còn nữa mà thay vào đó Chính phủ lại nắm lấy lợi thế quay lại kiểm soát lấy Nghị viện .
Về lý thuyết, Nghị viện có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm Chính phủ. Nhưng do tính kỷ luật cao của Đảng phái chính trị và các thủ tục của việc bỏ phiếu bất tín nhiệm rất phức tạp nên điều này dường như khó có thể xảy ra.
Bằng nhiều biện pháp, Chính phủ kiểm soát chương trình nghị sự và hoạt động của Nghị viện , thúc ép Nghị viện thông qua các dự án luật của
mình. Ví dụ một trong những biện pháp gây áp lực của Chính phủ lên Nghị viện khi yêu cầu thông qua một dự án luật ở Cộng hoà LB Đức: Hiến Pháp trao đặc quyền cho Thủ tướng khi cần có thể đề nghị Hạ viện bỏ phiếu tín nhiệm đối với Chính phủ, nếu không được đáp ứng thì đề nghị Tổng thống giải thể Hại viện trong vòng 21 ngày.
Theo Hiến Pháp Cộng hoà Liên Bang Nga quyền lực nghiêng hẳn về cơ quan Hành Pháp- Quyền lực của Tổng thống Nga bao trùm cả ba nhánh quyền. Mặc dù Hiến Pháp quy định cơ chế Duma ( Hạ nghị viện) có thể bác bỏ quyền phủ quyết của Tổng thống nhưng các thủ tục vô cùng phức tạp và trên thực tế không thể thực hiện được. Có khi Tổng thống Nga còn nhiều quyền lực hơn cả Tổng Thống Mỹ ( Chính thể Tổng thống) vì ông ta còn có quyền giải tán Duma, Ông ta không phải chia sẻ quyền lực với Thủ tướng như Tổng thống Pháp ( vì Thủ tướng Nga là do Tổng thống lựa chọn, đề cử). Bên cạnh đó quyền lực của Duma bị hạn chế nhiều so với Hạ viện các nước khác vì không có quyền thành lập Chính phủ, Chính phủ không chịu trách nhiệm trước Duma. Chính vì vậy chức năng giám sát tối cao hoạt động của Chính phủ và các cơ quan khác ít được phát huy.
Bằng các quy định sáng kiến đặt vấn đề tín nhiệm Chính phủ phải thu được số lượng chữ ký ủng hộ của Nghị sĩ tuỳ theo quy định của tong nước ví dụ như ở Pháp, Italia… phải có ít nhất 1/10 tổng số Hạ nghị sĩ ký tên .Ở Nhật Bản ít nhất là phải có 50 Hạ Nghị sĩ. Hơn nữa từ khi Nghị viện biểu quyết thành quyết định chỉ diễn ra trong thời gian hết sức ngắn, thường là ba ngày kể từ khi có dự án đặt vấn đề tín nhiệm ( Cộng hoà Pháp, Cộng hoà Liên Bang Đức, Italia…). Trong cùng một khoảng thời gian người đặt vấn đề bất tín nhiệm không được đưa vấn đề ra lần thứ hai khi đã không được Nghị viện chấp thuận. Trong thời gian đầu khi mới thành lập, Nghị viện không được lật đổ Chính phủ ( Hiến Pháp 1958 – Cộng Hoà Pháp).
Ở Anh Quốc Thủ Tướng là người đứng đầu Hành Pháp, Về nguyên tắc phải chịu trách nhiệm cùng với các thành viên khác trọng nội các trước Nghị viện , song trên thực tế ông ta lại là nhân vật không khác nào Tổng thống trong chính thể Cộng hoà Tổng Thống. Bởi ông ta là thủ lĩnh của Đảng chiếm đa số trong Nghị viện . Mất Thủ tướng đồng nghĩa mất thủ lĩnh Đảng cầm quyền và ngược lại. Như vậy trong cuộc bầu Nghị viện , người dân không chỉ đi bỏ phiếu bầu ra Hạ Nghị viện mà còn có mục tiêu tìm ra cho đất nước một người có khả năng đứng đầu Chính phủ. Hay nói cách khác cuộc bầu cử Nghị viện chính là cuộc chạy đua chức Thủ tướng giữa các ứng cử viên là các vị Thủ lĩnh của các Đảng chính trị.
Đó chính là lý do tại sao Thủ Tướng Anh Quốc có quyền lực lớn như vậy. Vì vậy cho dù có được quy định hay không quy định trong Hiến Pháp thì quyền hành pháp vẫn luôn nằm trong tay một cá nhân- Thủ lĩnh của Đảng cầm quyền. Các Đảng pháis chính trị của các nhà nước ganh đua nhau để dành được chức vị đứng đầu Hành Pháp.
Là cành quyền lực ngày càng có ảnh hưởng rất lớn đến các cành quyền lực khác, Hành Pháp là trung tâm của bộ máy nhà nước, nền tảng cho sự phát triển và hoàn thành các chức năng Lập pháp và Tư pháp.
Ngày nay các nước Tư Bản đang cố gắng để tăng cường quyền lực cho Chính phủ bằng việc gắn liền Đảng cầm quyền với Chính phủ , việc tăng cường chế độ thủ trưởng, chế độ chịu trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm tập thể. Ngay cả Hiến Pháp của Việt Nam năm 1992 cũng thể hiện rõ điều này cụ thể là: Các thiết chế thể hiện nguyên tắc làm chủ tập thể của Hiến pháp năm 1980 được thay bằng các thiết chế tăng cường tính chịu trách nhiệm cá nhân. Việc thừa nhận những hạt nhân hợp lý của các học thuyết chính trị tư sản trong đó có học thuyết phân quyền cũng là một thành công lớn trong nhận thức mới của nhà nước Việt Nam trong công cuộc đổi mới. Hội đồng bộ
trưởng ( trong Hiến Pháp 1980 ) được đổi thành Chính phủ. Nếu như trước đây việc tổ chức và chế độ làm việc của nhà nước quá sa đà vào cơ chế lãnh đạo tập thể, thì ngày nay cần phải tính thêm sự cá nhân chịu trách nhiệm về những phần việc được phân công. Lần đầu tiên trong quy định của Hiến pháp phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm của Thủ tướng, với tư cách là người đứng đầu Chính phủ và với tập thể Chính phủ, với các thành viên hợp thành- Điều 114 Hiến pháp 1992.
Giờ đây quyền thành lập ra Chính phủ, quyền bắt Chính phủ phải chịu trách nhiệm của Nghị viện lại trở thành hình thức nhất. Với hoạt động mang tính kỷ luật cao của Đảng cầm quyền, Đảng chiếm đa số trong Nghị viện các nghị sĩ đã trở thành “Nghị gật”. Bởi ông ta, Nghị sĩ , không thể phủ quyết một chính sách, một dự án luật do chính ban lãnh đạo Đảng ( Chính phủ) của ông ta đề ra cũng như không thể nào bỏ phiếu bất tín nhiệm chính ban lãnh đạo Đảng của mình. Có chăng cũng chỉ là động tác hãm lại các dự án luật đã được chuẩn bị sẵn từ phía Chính phủ. Như vậy Nghị viện đã mất đi chức năng làm luật nguyên thuỷ. Chính phủ và người đứng đầu của nó đã lợi dụng quy định của Hiến Pháp trở thành quyết định mọi vấn đề của quốc gia thậm chí có thể sử dụng quyền giải tán Nghị viện để có thể âm mưu kéo dài nhiệm kỳ hoặc tập trung quyền lực hơn nữa vào mình.
Khi Chính phủ cảm thấy Đảng cầm quyền của mình bị mất uy tín. Thủ tướng có thể giải tán Nghị viện và bầu cử lại Nghị viện mới với một lực lượng ủng hộ mình mạnh hơn. Có khi Thủ tướng thấy Đảng của mình đang được uy tín ông ta cũng có thể giải tán Nghị viện trước thời hạn để củng cố cùng như kéo dài nhiệm kỳ của mình.
3.2.3. Vấn đề tín nhiệm của Chính phủ trƣớc Nghị viện đã không còn mà thay vào đó là vấn đề tín nhiệm của Chính phủ trƣớc Đảng cầm quyền.
Hay nói một cách khác sự phân chia quyền lực nhà nước giữa Lập pháp và Hành Pháp, theo quy định của Hiến Pháp đã không còn nữa, mà có chăng chỉ là sự phân chia quyền lực giữa hai cơ quan trong cùng một Đảng cầm quyền. Ở Chính thể Đại Nghị , Chính phủ được thành lập trên cơ sở thành phần của Nghị viện . Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Nhưng trên thực tế với đa số ghế trong Nghị viện , Đảng cầm quyền, Đảng đứng ra thành lập Chính phủ, đã chi phối Nghị viện và kiểm tra hoạt động của Nghị viện .
Những đặc điểm của chính thể Đại nghị được quy định trong Hiến Pháp chỉ còn là lý thuyết, Chính phủ được thành lập từ Đảng chiếm đa số trong Nghị viện cho nên Chính phủ bao giờ cũng khống chế Nghị viện, biến ý chí của Nghị viện thành ý chí của mình. Nghị viện và Chính phủ không khác nào như hai cơ quan trực thuộc một Đảng cầm quyền, trong đó Chính phủ nói chung cũng như nội các nói riêng thường bao gồm hầu hết các cấp lãnh đạo của Đảng, Thủ tướng là chủ tịch Đảng, các bộ trưởng là những người có nhiều uy tín nhất trong Đảng ( Ban chấp hành Trung ương). Bên cạnh đó các Hạ nghị sĩ chính là những Đảng viên quần chúng, họ là những người luôn ủng hộ phương hướng lãnh đạo của ban chấp hành Trung ương. Do đó dẫn tới một tình trạng là vấn đề tín nhiệm của Chính phủ trước Nghị viện trở thành vấn đề tín nhiệm của ban chấp hành Trung ương trước các đảng viên quần chúng. Mỗi khi vấn đề tín nhiệm của Nghị viện đối với Chính phủ được đặt ra, chính là vấn đề tín nhiệm đối với chính Đảng đang cầm quyền. Nhưng trên thực tế điều này hiếm khi xảy ra, vì với một kỷ luật Đảng chặt chẽ, Đảng đối lập có đặt vấn đề tín nhiệm thì cũng không bao giờ thu được số phiếu ủng hộ quá
bán tổng số Hạ Nghị sĩ trừ phi có một vấn đề nào đó gây nên đột biến khủng hoảng của chế độ Đảng đang cầm quyền.
Như vậy, chế độ Chính phủ- Hành pháp phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện – Lập pháp, cũng như chế định tín nhiệm Chính phủ về nguyên tắc được sinh ra với mục đích để kiểm tra giám sát Chính phủ, nhưng với việc sinh ra Đảng phái , sinh hoạt chặt chẽ của Đảng phái chính trị, Chính phủ đã quay lại kiểm tra, giám sát lại Nghị viện và mưu tính có lợi cho sự cầm quyền của Đảng mình. Mối tương quan giữa Lập Pháp và Hành Pháp đã biến thành mối tương quan giữa “hai cơ quan” của một Đảng cầm quyền.
3.2.4. Sự phân chia quyền lực nhà nƣớc giữa Lập Pháp và Hành pháp theo quy định của Hiến Pháp đã không còn nữa
Ý Nghĩa của học thuyết phân quyền của Montesquieu trong đó ba quyền Tư pháp, Hành Pháp, Lập pháp cần phải chia đều cho các thiết chế đã bị thay đổi mà nguyên nhân của nó chính là sự xuất hiện hệ thống lưỡng Đảng.
Chính Đảng cầm quyền hoạt động một cách có tổ chức chặt chẽ đã đảm bảo cho bất cứ một hành động thống nhất của chính Đảng trong Chính phủ chũng như Nghị viện.
Chính phủ và Nghị viện ngày càng không còn tuân thủ nguyên tắc phân quyền của Montesquieu. Trước hết bởi vì Chính phủ do Nghị viện bổ nhiệm mà cả Chính phủ và Nghị viện đều cùng thuộc một Đảng ( hay cùng một liên minh ) cầm quyền, cho nên hầu như không bao giờ xảy ra mâu thuẫn giưa hai thiết chế này. Hoặc giả dụ nếu Nghị viện bác bỏ các dự án, chính sách do Chính phủ đề xuất đó chẳng qua chỉ là biểu hiện của sự mâu thuẫn trong nội bộ của Đảng cầm quyền chứ không thực sự là mâu thuẫn giữa cơ quan Lập pháp và Hành pháp.
Quyền Lập Pháp ( quyền nguyên thuỷ của Nghị viện theo thời gian biến chuyển đã không còn là độc quyền của Nghị viện nữa mà Chính phủ đã tham gia vào hoạt động Lập pháp một cách mạnh mẽ. Có khi chức năng làm Luật của Nghị viện dường như không còn nữa mà Nghị viện trở thành một cơ quan kìm hãm làm Luật, nhiều vấn đề các thành viên Nghị viện thường để cho Chính phủ tuỳ ý quyết định. Hơn nữa nhiệm vụ chính yếu của Nghị viện là thông qua các dự án Luật, cũng như các dự án chính sách của Đảng cầm quyền. Nhưng thực tế không phải như vậy nhiệm vụ của Nghị viện chủ yếu là ủng hộ hay chống đối Chính phủ. Hany nói một cách khác Nghị viện chỉ còn là nơi đóng vai trò thăm dò dư luận cho Chính phủ.
Trên thực tế ngoài việc chấp hành, tổ chức thực hiện các quyết định của Nghị viện , Chính phủ còn ban hành nhiều văn bản pháp quy khác để điều chỉnh không chỉ những mối quan hệ xã hội phát sinh từ nhu cầu phải cai trị và quản lý đất nước. Bên cạnh việc Chính phủ ban hành các văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý ngang với các đạo luật được Nghị viện uỷ nhiệm, Chính phủ còn ảnh hưởng đến quy trình làm luật của Nghị viện .
Theo Hiến Pháp của đa số các nước trên thế giới quy định Chính phủ (hay Thủ tướng Chính phủ- người đứng đầu Hành pháp) có quyền sáng kiến pháp luật tức là quyền được trình dự án luật trước Nghị viện . Hiện nay ở các nước Tư Bản có tới hơn 90% các đạo luật mà Nghị viện các nước thông qua đều do cơ quan Hành pháp ( Chính phủ) trình dự án.
Và như vậy các Nghị sĩ chỉ phải biểu quyết theo các đường lối định sẵn của Đảng mình, với một tổ chức chặt chẽ, kỷ luật, không có một Nghị sĩ nào lại bỏ phiếu chống lại đường lối của Đảng mình. Và như vậy mọi hoạt động của Nghị viện chỉ nhằm mục đích chính thức hoá các dự án của Chính phủ. Có thể nói Nghị viện chỉ còn là “Nghị gật”. Ví dụ : ở Nhật Bản, cả Hạ viện và Thượng viện đều do Đảng Dân chủ Tự Do chiếm đa số ghế nên trong quá
trình lập pháp Đảng thường chủ động đưa ra các dự án luật có lợi cho mình và gây sức ép đối với các Đảng khác. Hầu hết các dự án Luật trước khi được đưa ra tranh cãi tại Nghị viện đã được các Uỷ ban và giới lãnh đạo của Đảng