Về nguyên nhân của bội chi NSNN giai đoạn này, trước hết cần phải thấy là Nhà nước ta đang sử dụng sự thiếu hụt ngân sách trong những năm qua như một công cụ trong chính sách tài khóa để kích thích sự tăng trưởng kinh tế. Chúng ta có thể dễ dàng nhận ra điều này thông qua cân đối NSNN hằng năm. Về nguyên tắc, sau khi lấy tổng thu trừ đi tổng chi trong năm sẽ xác định được số thặng dư hoặc thiếu hụt ngân sách trong năm. Tuy nhiên, khi cân đối ngân sách chúng ta thường xác định số bội chi trước (thông thường tương đương với mức Quốc hội cho phép) và nguồn còn lại được Quốc hội cho phép chuyển nguồn sang năm sau. Đây là chính sách ngân sách thận trọng khi áp dụng lý thuyết bội chi một cách chủ động và điều đó không gây xáo trộn trong chính sách kinh tế vĩ mô, nhưng thách thức ở đây là phải cân nhắc và kiểm tra xem toàn bộ số bội chi có được sử dụng để chi đầu tư phát triển cho các dự án trọng điểm và hiệu quả qua đó tạo thêm công ăn việc làm, tạo đà cho nền kinh tế phát triển, tăng khả năng thu NSNN trong tương lai hay không.
Thời gian qua, Việt Nam đã liên tiếp phải đối mặt với những khó khăn về nguồn thu, tiềm lực tài chính, tâm lý lo ngại nguy cơ giá cả tăng vọt không kiểm soát được, tình trạng lãng phí nên
chính sách tài khóa trong giai đoạn 2006 – 2008 và trong năm 2010 nhìn chung đã được điều hành theo hướng giảm áp lực lạm phát, vì vậy NSNN đã được điều hành theo chủ trương thắt chặt chi tiêu tiến hành tiết kiệm, cắt giảm chi thường xuyên. Chỉ riêng trong năm 2009, do ảnh hưởng tiêu cực của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế 2008, Chính phủ đã buộc phải đặt mục tiêu kích thích tăng trưởng kinh tế lên trên mục tiêu kiềm chế lạm phát với việc tăng huy động vốn để kích cầu qua 3 nguồn tài trợ chính là: Phát hành trái phiếu Chính phủ, miễn giảm thuế và sử dụng Quỹ dự trữ nhà nước. Sử dụng gói giải pháp kích cầu một mặt làm kích thích tiêu dùng, tăng trưởng kinh tế nhưng đồng thời đã làm mức thâm hụt ngân sách tăng rất cao trong năm này. Với những diến biến như trên, việc duy trì được mức bội chi ngân sách 5,5% so với GDP trong thời gian vừa qua (mặc dù cao gấp 2,67 lần so với 5 năm trước đó) vẫn có thể coi là thành tựu lớn trong điều hành kinh tế vĩ mô vì vẫn thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng tương đối ổn định. Tuy nhiên, trong giai đoạn này ta vẫn thấy xuất hiện nhiều bất cập còn tồn tại trong thu, chi và quản lý NSNN mà nếu được giải quyết thì mức bội chi đã có thể giảm hơn nữa. Những bất cập đó là:
Về Thu NSNN
Nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước là thu nội địa nhưng trong những năm vừa qua, trong tổng thu ngân sách, thu từ dầu thô và thuế xuất nhập khẩu vẫn chiếm tỉ trọng khá lớn: thu từ dầu thô năm 2006 chiếm 30,3% và năm 2007 chiếm 23,8%; thu từ thuế quan năm 2006 chiếm 16,2% thì năm 2007 tăng lên 19,6%. Thu ngân sách 2008 dù vượt dự toán 76.000 tỷ đồng, nhưng có 35.400 tỷ đồng vượt dự toán là do giá dầu thô trên thị trường thế giới tăng 41 USD/thùng so với giá tính dự toán; thu XNK tăng 23.500 tỷ đồng (tăng 34,6% so dự toán), thu từ đất tăng 5.500 tỷ đồng (tăng 33,3% so dự toán). Đó là những khoản thu không trực tiếp phản ánh hiệu quả sản xuất kinh doanh trong nước, trái lại nó thể hiện tính chưa bền vững và sự phụ thuộc của các
nguồn thu NSNN nước ta. Thu từ dầu thô không chỉ phụ thuộc vào trữ lượng, sản lượng khai thác, mà còn phụ thuộc khá lớn vào giá cả dầu mỏ trên thị trường thế giới. Trong tiến trình hội nhập, yêu cầu giảm mức thuế quan xuống 0-5% là yêu cầu tất yếu với Việt Nam, cũng nghĩa là nguồn thu cho ngân sách nhà nước từ đây cũng sẽ giảm xuống. Theo một nghiên cứu của Viện Khoa học Tài chính, thu ngân sách Nhà nước trong năm 2009 này sẽ giảm khoảng 53.314 tỷ đồng do suy giảm từ ba nguồn thu quan trọng là thu nội địa (giảm 29.654 tỷ đồng), thu dầu thô (giảm 12.740 tỷ đồng), và thu xuất nhập khẩu (giảm 10.920 tỷ đồng). Những phân tích trên cho thấy thu ngân sách còn chứa đựng nhiều yếu tố đột biến, không ổn định.
Trong khi mức bội chi ngân sách vẫn cao thì tình trạng thất thu NSNN có chiều hướng gia tăng:
(1) Đối với thu nội địa:
Một “vấn nạn” khá phổ biến đang gây thất thu đáng kể cho NSNN là hành vi buôn bán, sử dụng hoá đơn bất hợp pháp, hoặc thành lập các doanh nghiệp với mục đích mua bán hóa đơn thuế GTGT (doanh nghiệp “ma”) nhằm chiếm đoạt tiền thuế của Nhà nước hoặc gian lận thuế. Tình trạng mua bán hóa đơn GTGT trong thời gian gần đây đang diễn ra ngày càng tinh vi và phức tạp, gây thất thu lớn cho NSNN. Chỉ tính riêng năm 2009, các địa phương trong cả nước đã phải bỏ ra số tiền rất lớn để hoàn thuế những chưa có đủ cơ chế để kiểm soát, trong đó tỉnh nhỏ cũng phải bỏ ra hàng trăm tỷ đồng, tỉnh lớn thì phải chi hàng nghìn tỷ đồng hoàn thuế; Ngoài ra, tình trạng trốn thuế bằng cách trốn tránh xuất hóa đơn bán hàng cũng rất phổ biến: Theo quy định hiện hành thì khi bán hàng hóa, dịch vụ, người bán phải có trách nhiệm xuất hóa đơn cho khách hàng đối với các giao dịch có giá trị từ100.000 đồng theo quy định cũ và 200.000 đồng theo quy định mới trở lên. Xuất hóa đơn nhiều hay ít cũng đồng nghĩa với việc kê khai nộp thuế trung thực hay gian lận. Có thực tế là hiện nay một số cơ sở kinh doanh có cơ chế quản lý tài chính nhỏ lẻ, thiếu lành mạnh hoạt động cung cấp trực tiếp hàng bán lẻ cho người tiêu dùng mà mỗi lần thanh toán có giá trị cao như ngành bán lẻ điện máy, xây dựng, ăn uống là những đơn vị thường không xuất hóa đơn cho người tiêu dùng do lợi dụng việc người tiêu dùng không đòi hóa đơn (vì là người tiêu dùng cuối cùng, không có động lực phải có hóa đơn mua hàng để được khấu trừ thuế nên họ nhiều khi không cần hoặc không muốn cầm hóa đơn đỏ) để hợp thức hóa, gian lận doanh thu trốn thuế.
(2) Đối với thu từ XNK: Chống thất thu và chống nợ đọng luôn là vấn đề nóng của ngành Hải quan, thường xuyên phải đối mặt và được ngành này quan tâm hàng đầu. Từ khi thực hiện Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu năm 1987 đến ngày 31/7/2010 nợ quá hạn thuế chuyên thu do ngành Hải quan quản lý khoảng 4.659 tỷ đồng (số nợ thuế nêu trên bao gồm cả các khoản nợ đọng từ những năm 2005 trở về trước tồn lại chưa thu hồi được). Mặc dù đã tích cực áp dụng các biện pháp thu hồi nợ thuế nhưng kết quả thu hồi nợ thuế trong thời gian qua còn hạn chế. Nợ thuế mà ngành Hải quan theo dõi đến thời điểm 31/7/2010 bao gồm cả các khoản nợ đọng từ những năm 2005 trở về trước tồn lại chưa thu hồi được. Các khoản nợ đọng tính đến nay chủ yếu là do (1) Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu có hiệu lực thi hành trước 1/1/2006 cho phép doanh nghiệp được nợ thuế mà không ràng buộc điều kiện phải là doanh nghiệp chấp hành tốt pháp luật thuế; (2) Ý thức chấp hành, tuân thủ pháp luật của một số doanh nghiệp chưa cao, còn lợi dụng sự thông thoáng của Luật Doanh nghiệp để thành lập doanh nghiệp và lợi dụng chính sách ân hạn thuế của Nhà nước để chây ỳ nợ thuế, không nộp thuế đúng hạn, sau đó bỏ trốn hoặc tự giải thể (khi cơ quan hải quan đi xác minh những đối tượng này để thu đòi nợ thuế thì phát hiện tình trạng người đứng tên chủ doanh nghiệp là người được thuê mượn tên, không phải là người đầu tư vốn nên không có năng lực về tài chính, kinh tế, thậm chí nhiều người không có nhà cửa, tài sản, hoặc là chủ doanh nghiệp nhưng cố tình lẩn trốn pháp luật) dẫn đến cơ quan hải quan không thu hồi được nợ thuế. Bên cạnh nợ đọng thuế nhập khẩu là tình trạng gian lận để được hoàn thuế GTGT cho hàng xuất khẩu: Do đặc tính ưu việt của thuế GTGT, chỉ tính trên GTGT thêm của hàng hóa, dịch vụ, đảm bảo không tính thuế trùng trên mỗi khâu luân chuyển hàng hóa. Thuế phải
nộp được tính trên cơ sở số thuế GTGT đầu vào, nếu hiệu số này âm thì được hoàn thuế. Trong khi đó, đối với hàng xuất khẩu, có thuế suất bằng 0% nhưng đầu vào của hàng hóa đó thường đã có thuế GTGT nên khi xuất khẩu, doanh nghiệp sẽ được hoàn thuế. Lợi dụng quy định này, bắt đầu từ năm 2002, trên địa bàn nhiều tỉnh, thành phố đã phát sinh một số trường hợp gian lận đi mua hóa đơn “đỏ” để hợp thức hóa hàng nhập lậu và được hoàn khoản thuế GTGT chưa hề nộp khi mua hàng.
(3) Ngoài ra, tình trạng “chuyển giá” diễn ra khá phổ biến hiện nay là một trong những nguyên nhân gây thất thu NSNN rất lớn và làm giảm hiểu quả của nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài vào Việt Nam. Tình trạng “chuyển giá” của các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (DN FDI) đang tạo ra sự cạnh tranh không lành mạnh đối với các DN trong nước. Việc các DN FDI hoạt động kinh doanh ở Việt Nam, nhiều DN hoạt động mạnh, nhiều DN có sản phẩm uy tín trên thị trường nhưng kết quả vẫn lỗ. Đây là một thực tế. Một trong những nguyên nhân là có yếu tố chuyển giá. Các DN dùng biện pháp chuyển giá để mang lại hiệu quả kinh doanh cho đơn vị mình thay vì đầu tư sản xuất kinh doanh mang lại hiệu quả thu lãi thì áp dụng chuyển giá để tránh thuế ở Việt Nam. Thay vì nộp thuế ở Việt Nam họ lại nộp ở quốc gia khác, có sản xuất kinh doanh tại quốc gia đó, có mức thuế thấp hơn hoặc ưu đãi thuế. Vì vậy hoạt động chuyển giá này sẽ dẫn đến thất thu ngân sách ở Việt Nam. Một trong những chức năng nhiệm vụ thuế là thực hiện công tác kiểm tra thanh tra, trong đó có thanh tra về chống chuyển giá. Tuy nhiên chúng ta phải đi về nguyên tắc của cơ chế quản lý thuế của Việt Nam cũng như của quốc tế. Các DN hiện nay tự tính, tự khai, tự nộp thuế. Cơ quan Thuế có nhiệm vụ tuyên truyền chính sách thuế, hỗ trợ DN trong việc thực hiện nghĩa vụ thuế đồng thời thực hiện chức năng kiểm tra, thanh tra để chấn chỉnh, xử lý vi phạm. Tuy nhiên, kiểm tra hoạt động chuyển giá không phải là điều dễ dàng. Muốn có căn cứ kết luận các DN có hoạt động chuyển giá phải chứng minh được hạch toán, giá bán giá mua của họ không phù hợp giá thị trường. Làm thế nào xác định được giá bán đó không đúng, rất khó, vì cần có căn cứ pháp lý xác định giá thị trường và giá thực tế họ bán tại Việt Nam, mà lấy thông tin giá bán sản phẩm của DN họ nơi khác để truy thu thuế ở Việt Nam từ việc yêu cầu họ cung cấp là thiếu khả thi. Từ năm 2005, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 117/2005/TT-BTC ngày 19/12/2005 hướng dẫn thực hiện việc xác định giá thị trường trong giao dịch kinh doanh tuy nhiên sau 5 năm ban hành Thông tư 117, việc triển khai vẫn chưa thực sự có hiệu quả.
Thuế là nguồn thu chính và bền vững nhất cho NSNN bên cạnh các nguồn thu khác như tài nguyên, doanh nghiệp nhà nước, vay, nhận viện trợ…tuy nhiên, từ khi mở cửa hội nhập, điều kiện giao thương dễ dàng hơn, lại trong tình trạng hệ thống pháp luật ta còn nhiều bất cập, sự quản lí chưa chặt chẽ nên đã tạo kẻ hở cho các cá nhân, tổ chức lợi dụng khiến nạn buôn lậu, gian lận thương mại, nhất là nhập lậu, trốn thuế gia tăng cả về quy mô, hình thức, phương tiện, gây thất thu một lượng đáng kể cho NSNN… Điều quan ngại là tình trạng này lại có sự tiếp tay, bảo kê của những kẻ thoái hoá, biến chất trong khu vực nhà nước. Điển hình, trong năm 2008 lượng thuốc lá nhập lậu vào nước ta đã làm thất thu thuế, lấy đi của NSNN 2.500- 3000 tỉ đồng. Ngoài ra, lượng thuốc lá nhập lậu còn làm chảy máu ngoại tệ của đất nước khoảng 200 triệu USD/năm, làm gia tăng thất nghiệp, ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển kinh tế. Bên cạnh đó, việc giãn thuế, giảm thuế và miễn thuế một mặt giúp các doanh nghiệp có thêm nguồn vốn đầu tư, duy trì và mở rộng sản xuất. Tuy nhiên, việc miễn thuế, giảm thuế hoặc chậm thu làm ảnh hưởng tới các khoản chi ngân sách khác gây thâm hụt NSNN.
Về Chi NSNN
Quy mô chi tiêu của Chính phủ để tài trợ vốn cho sự phát triển kinh tế quá lớn nhưng hiệu quả đầu tư công không cao
Sự thiếu hụt ngân sách do nhu cầu vốn tài trợ cho sự phát triển nền kinh tế quá lớn đòi hỏi phải đi vay để bù đắp. Điều này được thể hiện qua việc chúng ta chỉ vay để đầu tư phát triển kết
cấu hạ tầng và các công trình trọng điểm quốc gia phục vụ lợi ích phát triển của đất nước. Việc tăng chi tiêu của Chính phủ một mặt giúp nền kinh tế tăng trưởng tạm thời trong ngắn hạn, nhưng mặt khác lại tạo ra những nguy cơ bất ổn lâu dài như lạm phát và rủi ro tài chính do sự thiếu hiệu quả của các khoản chi tiêu công và thiếu cơ chế giám sát đảm bảo sự hoạt động lành mạnh của hệ thống tài chính. Lý thuyết kinh tế không chỉ ra một cách rõ ràng về hướng tác động của chi tiêu Chính phủ đối với tăng trưởng kinh tế nhưng đa số các nhà kinh tế thường thống nhất rằng chi tiêu của chính phủ một khi vượt quá một ngưỡng nào đó sẽ làm cản trở tăng trưởng kinh tế do gây ra phân bổ nguồn lực một cách không hiệu quả dẫn tới thâm hụt NSNN và cuối cùng là gây ra lạm phát.
Trong điều kiện nền kinh tế Việt Nam mới vượt qua ngưỡng một nước nghèo, việc sử dụng có hiệu quả các khoản thu nhập của Chính phủ là hết sức cần thiết để tạo ra sự tăng trưởng kinh tế một cách bền vững. Tuy nhiên, hiệu quả của đầu tư công không cao đang là một trong những vấn đề bất cập trong quản lý chi ngân sách ở nước ta. Thực tế, trong 2 năm 2007 và 2008, nước ta đã tiếp nhận một lượng vốn rất lớn từ bên ngoài, lượng vốn này cùng với một phần nguồn thu ngân sách đã được sử dụng để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và các công trình trọng điểm quốc gia phục vụ lợi ích phát triển của đất nước. Tuy nhiên, có thể thấy tình trạng đầu tư dàn trải gây lãng phí ở các địa phương vẫn chưa được khắc phục triệt để, tiến độ thi công những dự án trọng điểm quốc gia còn chậm và thiếu hiệu quả, đã gây lãng phí nguồn NSNN và kìm hãm sự phát triển của các vùng miền, là nguyên nhân chính dẫn đến thâm hụt NSNN. Bên cạnh đó, nền hành chính công - dịch vụ công của chúng ta quá kém hiệu quả. Chính sự kém hiệu quả này làm cho tình trạng thâm hụt ngân sách càng trở nên trầm trọng.
Hiệu quả phân bổ trong cơ cấu chi tiêu chưa hợp lý
Cơ cấu chi tiêu chưa hợp lý thể hiện rõ nét giữa chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, cũng như giữa chi cho con người và chi cho chuyên môn nghiệp vụ. Chúng ta biết rằng, chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên có mối quan hệ qua lại hữu cơ với nhau. Chi đầu tư tạo ra cơ sở vật