2010
Nguồn bù đắp bội chi NSNN giai đoạn 2006 – 2010
Ở nước ta cũng như ở các nước khác, khi nghiên cứu nội dung thu, chi và tình hình bội chi NSNN, cần phải tuân thủ một nguyên tắc là tổng số thu thường xuyên (bao gồm thu từ thuế và các khoản không mang tính chất vay nợ) phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao cho chi đầu tư phát triển; trường hợp có bội chi (tổng thu thường xuyên nhỏ hơn tổng chi), thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, Như vậy, toàn bộ số bội chi NSNN NSNN được dùng cho chi đầu tư phát triển; việc tìm kiếm nguồn bù đắp bội chi cũng chính là việc tìm kiếm nguồn vốn đầu tư cho phát triển. Thêm vào đó, nguồn bù đắp bội chi NSNN trong nhiều năm trở lại đây còn phải tuân theo một nguyên tắc cân đối khác là chỉ được bù đắp bằng vay nợ của Chính phủ, tuyệt đối không bù đắp bằng phát hành tiền để tránh tạo gánh nặng lạm phát cho nền kinh tế (theo quy định trong Luật NSNN 2002). Trong đó, các khoản vay nợ của chính phủ để bù đắp bội chi NSNN gồm: (1) Vay trong nước và (2) Vay ngoài nước, được phản ánh bằng việc phát hành tín dụng nhà nước. Tín dụng nhà nước là một hoạt động thuộc lĩnh vực tài chính tiền tệ, gắn liền vơí hoạt động NSNN, nó phản ánh mọi quan hệ tín dụng giữa Nhà nước với các tổ chức kinh tế, xã hội, với dân cư và nước ngoài; bao gồm cả tín dụng ngắn hạn, trung hạn và dài hạn.
Bảng 2.2. Nguồn bù đắp Bội chi NSNN giai đoạn 2006 – 2010
STT Chỉ tiêu Đón vị 2006 2007 2008 2009 2010 (dự toán) 06 – 10 (b.quân) 1 Bội chi NSNN Tỷ đồng -48.500 -56.500 -66.200 -115.900 -119.700 -79.312 %GDP -4,98 -4,94 -4,48 -6,9 -6,2 -5,5 2 Nguồn bù đắp = (2.1) + (2.2) Tỷ đồng 48.500 56.500 66.200 115.900 119.700 79.312 %GDP 4,98 4,94 4,48 6,9 6,2 5,5
2.1 Vay trong nước Tỷ đồng 36.000 43.000 51.200 88.520 98.700 63.484
%GDP 3,70 3,76 3,46 5,27 5,11 4,26
2.2 Vay ngoài nước Tỷ đồng 12.500 13.500 15.000 27.380 21.000 17.860
%GDP 1,28 1,18 1,01 1,63 1,09 1,24
Nguồn: Báo cáo NSNN các năm 2006, 2007, 2008, 2009 & Số liệu dự toán NSNN năm 2010 của Bộ Tài chính
Về vay trong nước
Hiện nay, vay trong nước ở Việt Nam được thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ. Trái phiếu chính phủ là chứng chỉ vay nợ của Chính phủ do Bộ Tài chính phát hành, có thời hạn, có mệnh giá, có lãi. Trái phiếu chính phủ gồm các loại ký danh và vô danh được phát hành dưới các hình thức: tín phiếu kho bạc, trái phiếu kho bạc và trái phiếu công trình. Tín phiếu kho bạc là loại trái phiếu ngắn hạn dưới một năm, huy động vốn để bù đắp thiếu hụt NSNN
tạm thời trong năm tài chính. Trái phiếu kho bạc là loạt trái phiếu có thời hạn từ một năm trở lên, huy động vốn để bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước, đáp ứng nhu cầu chi đầu tư phát triển trong kế hoạch ngân sách nhà nước được duyệt. Và trái phiếu công trình là loại trái phiếu có thời hạn từ một năm trở lên, huy động cho từng công trình cụ thể theo kế hoạch đầu tư của nhà nước.
Trong hai nguồn để bù đắp bội chi NSNN thời gian qua, vay trong nước luôn chiếm tỷ trọng trên dưới 75% (trung bình 78,04%) trong tổng số bù đắp bội chi, gấp ba lần so với nguồn bù đắp từ vay ngoài nước, cho thấy đây là nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách chủ yếu của Chính phủ. So với giai đoạn trước đây, tỷ lệ vay trong nước (phát hành mới hàng năm) để bù đắp bội chi NSNN trên GDP của giai đoạn 2006 – 2010 đang ngày càng tăng lên (trung bình là 4,26%GDP, so với 1,72%GDP giai đoạn 1990 – 1997 là thời kỳ đầu áp dụng phát hành Tín phiếu Kho bạc để bù đắp). Điều này cho thấy do nền kinh tế ngày càng phát triển thì thu nhập đầu người tăng, số tiết kiệm của dân cư ngày càng lớn và dân chúng đã dần quen với việc việc mua công trái, cùng với đó là việc NHNN không ngừng phát triển và đẩy mạnh chuyên nghiệp hóa nghiệp vụ thị trường mở giúp Chính phủ ngày càng dễ dàng hơn trong việc huy động để bù đắp bội chi NSNN từ các nguồn vay trong nước. Đây cũng là lý do giải thích tại sao tỷ trọng xử lý bội chi bằng vay trong nước đang dần tăng lên trong thời gian vừa qua (từ 74,23% năm 2006 lên 82,46% (dự toán) năm 2010).
Biểu 2.9. Tỷ trọng các nguồn bù đắp Bội chi NSNN giai đoạn 2006 – 2010
Nguồn: Báo cáo NSNN các năm 2006, 2007, 2008, 2009 & Số liệu dự toán NSNN năm 2010 của Bộ Tài chính
Nhìn trong Biểu 2.10 có thể thấy, giá trị tuyệt đối của các khoản vay trong nước của Chính phủ cũng tăng giảm cùng với sự tăng giảm của bội chi NSNN (riêng năm 2010, do ước thực hiện bội chi NSNN chỉ còn 5,67%, giảm nhiều so với dự toán 6,2% nên số vay để bù đắp thực tế sẽ thấp hơn so với số dự toán trong biểu). Theo đó, lượng phát hành mới các giấy tờ có giá của Chính phủ có sự gia tăng đột biến trong năm 2009 là 88.520 tỷ đồng. Sở dĩ trong năm này, nợ chính phủ tăng hơn so với năm trước theo Bộ trưởng Bộ Tài Chính là do các nguyên nhân sau: Thứ nhất, năm 2009, Quốc hội cho tăng bội chi ở mức 7% sau đó Chính phủ đã dự báo là xin Quốc hội cho điều chỉnh phạm vi 6,9%. Ngoài ra, trong gói kích cầu tại Văn bản Số 77 mà Chính phủ đã báo cáo với Quốc hội, có một gói giải pháp kích cầu khoảng 145 nghìn tỷ, tương đương 8 tỷ đô la, trong đó có ứng chi ngân sách là 37.200 tỷ, cộng với phát hành trái phiếu thêm là 20.000 tỷ để tăng cho đầu tư. Tựu chung lại là do Chính phủ tăng chi để kích thích nền kinh tế hồi phục sau ảnh hưởng của khủng hoảng tài chính toàn cầu. Điều này đã khiến mức đầu tư từ trái phiếu Chính phủ trong giai
đoạn 2003-2006 bình quân phát hành trái phiếu Chính phủ mới chỉ có 7.630 tỷ đồng/một năm mà đến giai đoạn 2007-2010 đã tăng lên 40.770 tỷ đồng/một năm và năm 2010 Chính phủ vẫn phát hành 56.700 tỷ đồng/một năm, kết quả là làm tăng dư nợ Chính phủ trong giai đoạn này. Phát hành trái phiếu Chính phủ trong các năm từ 2006 đến 2010 chủ yếu là để huy động vốn đầu tư cho các trục đường giao thông, đường liên xã, thủy lợi, y tế, giáo dục v.v.
Biểu 2.10. Giá trị tuyệt đối của các nguồn bù đắp Bội chi NSNN giai đoạn 2006 – 2010
Nguồn: Báo cáo NSNN các năm 2006, 2007, 2008, 2009 & Số liệu dự toán NSNN năm 2010 của Bộ Tài chính
Về vay nợ nước ngoài
Vay nợ nước ngoài là để bù đắp thiếu hụt ngân sách dành cho chi đầu tư phát triển kinh tế, khi vay trong nước không đáp ứng đủ. Khoản vay này ở nước ta trong giai đoạn 5 năm vừa qua mặc dù có tỷ trọng chỉ khoảng ¼ nhưng vẫn chiếm vị trí quan trọng trong nguồn bù đắp bội chi ngân sách. Vay nợ nước ngoài của Chính phủ có 3 loại: vay từ nguồn viện trợ phát triển chính thức (ODA), vay ưu đãi của các tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế (Ngân hàng thế giới, Ngân hàng phát triển Châu Á, Quỹ tiền tệ quốc tế) và vay bằng việc phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài. Vay nợ nước ngoài của Chính phủ phải hướng vào các nguồn lớn và có lãi suất ưu đãi. Kể từ năm 1993 đến nay, tỉ lệ vay nợ Nhà nước có xu hướng tăng qua các năm do Nhà nước đã thực hiện các bước xử lý nợ thích hợp, góp phần vào việc bình thuờng hoá quan hệ với các nước chủ nợ, đồng thời tiềm năng phát triển kinh tế của nước ta trong thời gian gần đây đã có sức thuyết phục tạo điều kiện cho Nhà nước vay được nhiều nguồn vốn ở các tổ chức khác nhau trên thế giới làm cho nguồn vốn tăng nhanh, Nhà nước có điều kiện đầu tư vào cơ sở hạ tầng và các ngành kinh tế trọng điểm tạo sức phát triển kinh tế một cách vững chắc. Tuy nhiên, vì đây là khoản vay nợ, do đó cần phải tính đến khoản thanh toán lãi và trả nợ gốc khi đến hạn. Các khoản vay nợ dù được tiến hành dưới hình thức nào (vay ưu đãi hoặc phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài) cũng cần tính đến hiệu quả sử dụng của đồng vốn đầu tư.
Riêng về kênh phát hành trái phiếu Chính phủ ra nước ngoài: Phát hành trái phiếu Chính Phủ ra thị trường quốc tế là một kênh huy động vốn hữu hiệu với nền kinh tế các nước đang phát triển. Những năm trở lại đây Việt Nam đã khá mạnh dạn trong việc huy động vốn để bù đắp bội chi, đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng của nền kinh tế theo hình thức này. Vào tháng 10/2005, Việt Nam đã hoàn thành đợt chào bán trái phiếu quốc tế đầu tiên với giá trị phát hành là 750 triệu USD, thời hạn 10 năm và lợi suất 7,125% sau đó cho Tập đoàn Công nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin) vay lại. Trên cơ sở thành công của lần phát hành đầu tiên này, ngày 26/01/2010, Việt Nam đã tiếp tục phát hành thành công 1 tỷ USD trái phiếu Chính Phủ thời hạn 10 năm trên thị trường quốc tế với lợi tức 6,95%. Số tiền thu được được tập trung vào các mục tiêu: (i) hoàn trả vốn ngân sách Nhà Nước, (ii) giao Bộ Kế hoạch & Đầu tư phối hợp Bộ Tài chính lựa chọn dự án phù hợp (dự kiến cho các Tập đoàn Dầu khí, Tổng công ty Hàng hải Việt Nam, Tổng công ty Sông Đà và Tổng Công ty lắp máy Việt Nam đầu tư bổ sung các dự án lọc hóa dầu Dung Quất, dự án xây dựng thủy điện Xê Ca Mản 3, nhà máy thủy điện Hủa Na và mua tàu vận tải biển). Việc phát hành thành công trong 2 lần đầu bước đầu sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho Việt Nam tiếp cận thị trường vốn quốc tế và tham gia trực tiếp vào thị trường này trong tương lai. 1 tỷ USD thu về sẽ là một nguồn thu ngoại tệ bổ sung khi nguồn cung ngoại tệ trong nước đang tương đối căng thẳng do khủng hoảng kinh tế trong và ngoài nước tác động đến xuất khẩu, kiều hối cũng như thu ngoại tệ từ du lịch. Việc sử dụng nguồn vốn huy động được vào các dự án đầu tư từ cơ sở hạ tầng là hợp lý, đặc biệt khi các dự án này sẽ góp phần đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia, giảm bớt sự phụ thuộc vào nhập khẩu dầu và đáp ứng nhu cầu điện ngày càng tăng. Trái phiếu quốc tế do Việt Nam phát hành thành công nhưng TPCP bằng ngoại tệ phát hành trong những đợt gần đây, đặc biệt trong năm 2009 đều không thu được kết quả như mong muốn, lý do chính là vì lãi suất không hấp dẫn. Tỷ lệ huy động thành công có xu hướng giảm dần theo từng đợt phát hành kể từ đầu 2009 tới nay. Đây cũng chính là nguyên nhân của việc đẩy mạnh phát hành trái phiếu quốc tế đợt vừa qua.
Tình hình nợ công giai đoạn 2006 – 2010
Nợ công có vai trò quan trọng đối với hầu hết các quốc gia trên thế giới trong việc đáp ứng nhu cầu bổ sung vốn cho đầu tư phát triển và cân đối NSNN. Ở Việt Nam, nợ công là một trong những yếu tố tác động trực tiếp vào nền kinh tế làm tăng trưởng GDP và là nguồn lực tài chính bổ sung phát triển hàng loạt công trình lớn về cơ sở hạ tầng và góp phần phát triển các tập đoàn kinh tế lớn của đất nước. Nợ công là tổng giá trị các khoản tiền vay của chính quyền thuộc mọi cấp từ trung ương đến địa phương nhằm tài trợ cho các khoản bội chi NSNN. Nói cách khác, nợ công chính là bội chi NSNN lũy kế đến một thời điểm nào đó.
Nợ công bao gồm ba khoản chính: (1) Nợ Chính phủ (nợ phát sinh từ các khoản vay trong và ngoài nước được ký kết nhân danh Chính phủ, Nhà nước hoặc các khoản vay do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của Pháp luật); (2) Nợ được Chính phủ bảo lãnh (là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước hoặc vay nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh) và (3) Nợ chính quyền địa phương (khoản nợ do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành).
Về hiệu suất của tác động từ nợ chính phủ tới tăng trưởng kinh tế, trong những năm gần đây, hầu hết các nhà kinh tế đều cho rằng, trong dài hạn, một khoản nợ chính phủ lớn (tỷ lệ của nó so với GDP cao) làm cho sự tăng trưởng của sản lượng tiềm năng chậm lại vì: (1) nếu một quốc gia có nợ nước ngoài lớn thì quốc gia đó buộc phải tăng cường xuất khẩu để trả nợ nước ngoài và do đó khả năng tiêu dùng trong nước giảm sút; (2) nợ trong nước tuy được coi là ít tác động hơn vì, trên góc độ nền kinh tế là một tổng thể, chính phủ chỉ nợ công dân của chính nước mình, tuy vậy nếu nợ trong nước lớn thì chính phủ buộc phải tăng thuế để trả lãi nợ vay. Thế nhưng tăng thuế có thể làm méo mó nền kinh tế, gây ra tổn thất vô ích về phúc lợi xã hội. Ngoài ra,
còn có một số quan điểm cho rằng việc chính phủ sử dụng công cụ nợ để điều tiết kinh tế vĩ mô sẽ không có hiệu suất cao. Chính phủ muốn tăng chi tiêu công cộng để kích cầu thì phát hành trái phiếu chính phủ. Phát hành thêm trái phiếu chính phủ thì giá trái phiếu chính phủ giảm, thể hiện qua việc chính phủ phải nâng lãi suất trái phiếu để huy động người mua. Lãi suất trái phiếu tăng thì lãi suất chung của nền kinh tế cũng tăng. Điều này tác động tiêu cực đến động cơ đầu tư của khu vực tư nhân, khiến họ giảm đầu tư... Tóm lại, phát hành trái phiếu tuy có làm tăng tổng cầu, song mức tăng không lớn, vì những tác động phụ của nó lại làm giảm tổng cầu.
Do những tác động không mong muốn kể trên mà có những nguyên tắc về nợ công Chính phủ cần phải đảm bảo: Về mặt lý thuyết, mức dư nợ công nhỏ hơn 50% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) thì vẫn nằm trong tầm kiểm soát của Nhà nước, nếu lớn hơn 60% so với GDP thể hiện khả năng trả nợ yếu sẽ khó được vay. Bên cạnh đó người ta còn xem xét tỷ lệ số nợ đến hạn trả so với kim ngạch xuất khẩu để đảm bảo khả năng trả nợ nước ngoài bằng ngoại tệ và khống chế việc nhập siêu, chống vay nợ thương mại đồng thời khuyến khích xuất khẩu. Nếu tỷ lệ số nợ đến hạn trả cao quá mức 20% thì sẽ khó được vay. Mặt khác, yêu cầu đối với các khoản vay để chi cho đầu tư kinh tế phải thấp hơn bội chi ngân sách và thấp hơn tổng mức vốn đầu tư từ NSNN hàng năm.
Về tình hình nợ công của Việt Nam hiện nay:
Tỷ lệ nợ công trên GDP có xu hướng gia tăng nhanh trong những năm gần đây. Tổng số dư nợ công đến cuối năm 2009 ước tính khoảng 52,6% GDP, trong đó nợ chính phủ là 41,9%; nợ chính phủ bảo lãnh là 9,8% GDP, nợ của chính quyền địa phương là 0,8%. Đến năm 2010, dư nợ Chính phủ tăng lên khoảng 44,5% GDP, dư nợ nước ngoài của quốc gia khoảng 42,2% GDP và dư nợ công bằng 56,7% GDP – nằm trong giới hạn an toàn. Sở dĩ nợ công và nợ chính phủ tăng lên trong những năm gần đây là do bội chi ngân sách ở mức cao, do việc đối phó với khủng hoảng tài chính, do việc sử dụng gói kích cầu với các biện pháp như miễn giảm một số loại thuế, tăng đầu tư, hỗ trợ lãi suất, tăng chi an sinh xã hội. Nợ chính phủ những năm qua tập trung vào các