đến 1994.
2.1.1.1 Chính sách đa tỷ giá 1979-1984.
Cải cách chính sách tỷ giá hối đoái ở Trung Quốc được dự tính tiến hành lần đầu vào cuối những năm 1970 đồng thời với quyết tâm cải cách toàn diện nền kinh tế của chính phủ Trung Quốc. Tuy nhiên nhiều tranh luận đã diễn ra với nội dung cần phải làm gì để xác định đúng mức tỷ giá hối đoái đã khiến quá trình cách chính sách tỷ giá bị chậm lại. Các bên tranh luận phản đối nhau một cách gay gắt, một bên muốn phá giá trong khi một bên muốn duy trì và tăng giá đồng Nhân dân tệ hơn nữa.
Như vậy, mong muốn cải cách chính sách tỷ giá hối đoái trong thời gian này của Trung Quốc một mặt là do áp lực mang tính chính trị vì nó nằm trong tổng thể quá trình cải cách kinh tế nói chung (sau những biến cố thời kỳ cách
mạng văn hóa và sự kiện Thiên An Môn), một mặt mang tính đòi hỏi cấp thiết của nền kinh tế khi áp lực về phá giá đồng Nhân dân tệ ngày càng lên cao (đồng Nhân dân tệ thường xuyên được định giá cao hơn so với giá trị thực) khiến cho dự trữ ngoại tệ của Trung Quốc ở mức thấp nhằm duy trì mức tỷ giá thấp phục vụ cho hoạt động giao dịch ngoại thương…
Bảng 2.1: Tỷ giá hối đoái và Dự trữ ngoại hối của Trung Quốc từ 1978- 1981.
Năm Tỷ giá hối đoái (RMB/USD) Dự trữ ngoại hối (triệu USD)
1978 1.5550 1,557
1979 1.4984 2,154
1980 1.7045 2,545
1981 1.8925 5,058
Nguồn:
Foreign Exchange Data, Central Bank of China, Republic of China; IMF International Financial Statistics (IFS),
Lưu tại trang http://investintaiwan.nat.gov.tw/en/env/stats/exchange_rates.html.
Đứng trước các tranh luận về việc cải cách chính sách tỷ giá như thế nào: Phá giá, tăng giá hay tiếp tục duy trì giá trị đồng Nhân dân tệ, chính phủ Trung Quốc đã lựa chọn một giải pháp mang tính bất ngờ: không phá giá, không nâng giá đồng Nhân dân tệ mà tạo thêm ra một loại tỷ giá hối đoái riêng.
Tháng 8/1979, chính phủ Trung Quốc đã ra quyết định chấp nhận duy trì “một tỷ giá cho các giao dịch thương mại nội bộ” áp dụng từ 1/1/1981 bên cạnh tỷ giá hối đoái chính thức dùng cho giao dịch ngoại thương. Mức tỷ giá dùng cho các giao dịch nội thương được xác định trên cơ sở tính tổng các chi phí trong nước cần thực hiện để thu được một đơn vị ngoại hối qua xuất khẩu và nhìn chung là thấp hơn so với tỷ giá chính thức. Điều này đánh dấu việc
lần đầu tiên Trung Quốc chính thức thừa nhận mức tỷ giá chính thức (dùng cho ngoại thương) xác lập khi đó là cao hơn so với thực tế.
Từ khi chế độ tỷ giá hối đoái song song (hai tỷ giá) được áp dụng, các cố gắng cải cách tỷ giá hối đoái càng được tăng cường nhằm đưa tỷ giá chính thức tiến gần đến tỷ giá thực tế. Việc phá giá đồng Nhân dân tệ được thực hiện thường xuyên hơn từ sau năm 1981. Theo thống kê, đồng Nhân dân tệ được điều chỉnh 23 lần trong năm 1981, 28 lần trong năm 1982 và 56 lần trong năm 1984 ở các mức độ khác nhau để tiến tới tỷ giá thực của nó.
Các cải cách điều chỉnh (phần lớn thông qua biện pháp phá giá) đã dẫn đến kết quả là tỷ giá hối đoái chính thức ngang bằng với tỷ giá hối đoái nội bộ vào cuối năm 1984 và cuối cùng làm vô hiệu hóa tỷ giá hối đoái nội bộ này. Việc liên tiếp phá giá để điều chỉnh tỷ giá còn cho thấy thực tế chính phủ Trung Quốc đang muốn tìm cách để sắp xếp, tổ chức các loại tỷ giá của họ sao cho hợp lý nhất.
Đánh giá chính sách tỷ giá Trung Quốc trong giai đoạn này:
Thứ nhất, chính sách tỷ giá hối đoái của Trung Quốc trong giai đoạn này
thể hiện rõ rệt đặc tính chính sách tỷ giá hối đoái mà hệ thống các quốc gia Xã hội chủ nghĩa lúc đó đang áp dụng. Đặc tính này bao gồm: áp dụng chế độ tỷ giá hối đoái cố định, sử dụng nhiều loại tỷ giá trong cùng một nền kinh tế, quản lý chặt chẽ ngoại hối và điều chỉnh tỷ giá hối đoái không hoàn toàn tuân theo các tín hiệu thị trường…Có đặc tính này là vì nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung muốn lập được kế hoạch tổng thể nền kinh tế thì phải cố định mức giá khi xây dựng kế hoạch, đồng thời trong quá trình thực hiện cũng phải ổn định giá để làm tiêu chí so sánh. Bên cạnh đó, việc điều chỉnh tỷ giá nếu có thì cũng nhằm thực hiện các chỉ tiêu đã đề ra chứ không phải do các tín hiệu thị trường tác động.
Vào năm 1984, Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc trở thành Ngân hàng Trung ương của Trung Quốc. Tuy vậy, chính sách tiền tệ và tín dụng vẫn còn hình thức kế hoạch tín dụng và được thực hiện thông qua hệ thống hạn mức tín dụng cho mỗi ngân hàng và cấp vốn trực tiếp đến các doanh nghiệp vì kế hoạch tín dụng tổng hợp các nhu cầu tài chính của khu vực và địa phương từ dưới lên, xu hướng mở rộng vượt quá nhu cầu thực tế là điều khó tránh khỏi. Do đó làm suy yếu khả năng quản lý tiền tệ của ngân hàng.
Thứ hai, chính sách tỷ giá hối đoái đã đạt được các mục tiêu ngắn hạn: Mục
tiêu tạo thêm một loại tỷ giá mới (tỷ giá giao dịch thương mại nội bộ) song song với tỷ giá chính thức đã làm dịu áp lực phá giá đồng Nhân dân tệ, trung hòa các mâu thuẫn trong quan điểm cải cách chính sách tỷ giá hối đoái trong những năm đầu đã phát huy tác dụng. Rõ ràng đứng trước nhiều quan điểm tăng và giảm tỷ giá chính thức lúc bấy giờ thì việc lựa chọn tăng hay giảm cũng gây nên những phản ứng trái chiều từ các nhà nghiên cứu chính sách. Một phương thức “dĩ hòa vi quý” không làm mất lòng ai đã được lựa chọn là tạo thêm một tỷ giá hoạt động song song với tỷ giá chính thức hiện hành.
Thứ ba, dù can thiệp bằng bàn tay hữu hình hay bàn tay vô hình thì về dài
hạn, tỷ giá vẫn có xu hướng tiến về mức cơ bản. Sau khoảng hơn 4 năm thực thi chính sách song song 2 tỷ giá, với những điều chỉnh tỷ giá cần thiết trong thời gian này, năm 1984 chính sách đa tỷ giá đã trở nên không còn phát huy tác dụng nữa. Khi mà cả hai loại tỷ giá cùng tiến về một mức tỷ giá tương đương, đồng nghĩa với việc chỉ cần sử dụng duy nhất một loại tỷ giá cho tất cả các giao dịch bên trong và bên ngoài nền kinh tế.
2.1.1.2 Xóa bỏ chính sách tỷ giá mang đặc tính quan liêu, bao cấp: 1984- 1994.
Trong những năm 1980, sự nổi lên của thị trường trao đổi ngoại hối (ngoài tầm kiểm soát của chính phủ Trung Quốc) là một động lực mạnh mẽ cho thấy
ở bên ngoài, thị trường ngoại hối đang muốn phá bỏ chế độ tỷ giá quan liêu, bao cấp theo công thức: chế độ tỷ giá cố định và chính sách đa tỷ giá trong nền kinh tế không hoàn toàn tuân theo các tín hiệu thị trường.
Ra đời từ những năm 1980, thị trường ngoại hối “chợ đen” đã phát triển rất nhanh từ sau năm 1986 dẫn tới sự hình thành một mạng lưới thanh toán ngoại hối ngầm trên phạm vi toàn quốc. Cơ sở cho sự tồn tại của thị trường này là quyền tự chủ của các doanh nghiệp. Trung Quốc cho phép các doanh nghiệp xuất khẩu đƣợc giữ lại một phần ngoại hối nhằm khuyến khích tăng khả năng hoạt động xuất khẩu. Với sự hiện diện của thị trường này, tỷ giá hối đoái “có hiệu lực” được các nhà xuất khẩu áp dụng trở thành mức giá tham khảo có trọng lượng hơn so với tỷ giá hối đoái chính thức, trong khi tỷ giá hối đoái chính thức được giữ cố định thì mức tỷ giá chợ đen từng bước được dao động tự do hơn.
Thị trường ngoại hối tự do có ở khắp nơi trên đất nước Trung Quốc nhưng phần lớn các giao dịch được diễn ra ở các khu vực ven biển (miền Đông). Đầu những năm 1990, các loại ngoại tệ chợ đen sau khi được thu thập, thường được vận chuyển xuống phía Nam (tập trung ở Quảng Đông) để bán với giá cao hơn. Từ đây, ngoại tệ được mang lén lút sang Hồng Kông, Ma Cao, Đài Loan, sau đó trở về Trung Quốc là những khối lượng hàng hóa tiêu dùng qua đường buôn lậu. Trước và sau năm 1990, do chênh lệch lớn giữa hai loại tỷ giá hối đoái nên buôn lậu rất phổ biến. Nhiều doanh nghiệp Nhà nước cũng lợi dụng sự chênh lệch về tỷ giá để buôn lậu kiếm lời. Theo số liệu của IMF thì có thời gian 1/3 ngoại tệ có nguồn thu từ xuất khẩu của Trung Quốc được gửi ở nước ngoài. Vào năm 1993, lượng ngoại tệ của cư dân có lúc tương đương với mức dự trữ ngoại hối quốc gia…
Bên cạnh áp lực của thị trường ngoại hối tự do phát triển bên ngoài sự kiểm soát của chính phủ thì ngay cả những yếu tố nội tại của nền kinh tế cũng
khiến cho công cuộc cải cách chính sách tỷ giá giai đoạn này được thúc đẩy mạnh mẽ hơn, tiến tới xóa bỏ dần chính sách tỷ giá mang đặc tính xã hội chủ nghĩa.
Thứ nhất, tỷ giá hối đoái nội bộ và chính thức đã tiến sát về cùng một loại tỷ giá, tạo nên sự “dư thừa” không cần thiết về một tỷ giá còn lại. Như vậy, chỉ cần sử dụng một tỷ giá cũng có thể đảm bảo điều hành các quan hệ cung cầu ngoại hối bên trong và bên ngoài nền kinh tế.
Thứ hai, các chỉ số kinh tế cơ bản, đặc biệt là hoạt động xuất nhập khẩu của Trung Quốc đã bắt đầu bùng nổ, phát triển mạnh mẽ gây áp lực lên chính sách tỷ giá hối đoái, khiến cho những điều chỉnh tỷ giá mang tính mệnh lệnh, hành chính không còn phù hợp nữa.
Trước những áp lực đó, Trung Quốc đã tiến hành những thử nghiệm điều chỉnh thường xuyên mức tỷ giá hối đoái vào năm 1985 cho đến cuối năm 1986, mức tỷ giá chính thức từ đây gần như được cố định, ít khi dao động, chỉ biến động khoảng 16% vào tháng 7/1986, 27% vào tháng 12/1989 và 11% vào tháng 12/1990...
Bảng 2.2. Mức phá giá tiền tệ của Trung Quốc từ 1985-1990
Thời điểm Tỷ giá RMB/USD Mức phá giá (%)
30/1/1985 2.9-3.2 14.3
5/7/1986 3.7 15.6
12/1989 4.7 27.0
17/11/1990 5.2 11.1
(Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu Trung Quốc số tháng 3 năm 2001)
Với những đợt phá giá liên tiếp từ năm 1984, tỷ giá đồng Nhân dân tệ so với đồng USD đã tăng từ mức 2.3200 lên đến 5.7620 vào năm 1993 (tức đồng nhân dân tệ phá giá tới 148% trong cả giai đoạn.
0.0000 1.0000 2.0000 3.0000 4.0000 5.0000 6.0000 7.0000 8.0000 9.0000 10.0000 Năm 1984 Năm 1985 Năm 1986 Năm 1987 Năm 1988 Năm 1989 Năm 1990 Năm 1991 Năm 1992 Năm 1993 Năm 1994 Nguồn:
Foreign Exchange Data, Central Bank of China, Republic of China; IMF International Financial Statistics (IFS),
Lưu tại trang http://investintaiwan.nat.gov.tw/en/env/stats/exchange_rates.html.
Bên cạnh công cụ phá giá đồng Nhân dân tệ, Trung Quốc cũng đã nới lỏng dần việc quản lý ngoại hối. Thực vậy, với việc thị trường ngoại hối bên ngoài ở Trung Quốc phát triển rất nhanh vào đầu những năm 1990, cho đến năm 1993, đã có khoảng 80% các giao dịch ngoại hối của Trung Quốc được thực hiện qua thị trường này. Những chính sách mang tính thử nghiệm của Chính phủ Trung Quốc trên thị trường ngoại hối cho thấy cơ chế chuyển đổi sang quá trình tự do hóa quản lý ngoại hối ở Trung Quốc mang tính chất tiệm tiến, chậm dãi kiểu “dò đá qua sông”.
Đánh giá chính sách tỷ giá Trung Quốc trong giai đoạn này:
Thứ nhất, kết quả của hàng loạt những cải cách chính sách tỷ giá hối đoái
trong giai đoạn này được chính phủ Trung Quốc đúc rút về mặt quan điểm lý luận khi xác định vai trò của chính sách tỷ giá hối đoái đối với nền kinh tế. Nếu như, trong những năm cuối thập kỷ 1970, mục tiêu của chính sách tỷ giá hối đoái chỉ là đưa tỷ giá đồng Nhân dân tệ về sát với tỷ giá thực, thì từ giữa
bẩy kinh tế, được sử dụng để đẩy mạnh xuất khẩu, tức chính sách tỷ giá hối đoái đã có vai trò lớn hơn trong việc phân bổ các nguồn lực kinh tế.3
Năm 1991, Cơ quan quản lý ngoại hối Trung Quốc đã tóm tắt các mục tiêu của cải cách tỷ giá hối đoái gồm:
- Hợp lý hóa mức tỷ giá hối đoái
- Phát huy vai trò của tỷ giá hối đoái như một đòn bẩy kinh tế
- Thiết lập một chế độ tỷ giá hối đoái linh hoạt và điều chỉnh hợp lý có sự quản lý của Nhà nước.
Tuy nhiên, trong cơ chế chuyển đổi, có thể có nhiều vấn đề nảy sinh khi thực hiện những thử nghiệm. Chẳng hạn, chính quyền ở nhiều địa phương vẫn thường xuyên ngăn cản sự lưu thông của các dòng ngoại tệ giữa các vùng bằng các biện pháp hành chính, và nghiêm trọng hơn là các biện pháp này đưa đến hình thành các mức tỷ giá không phản ánh sát tình hình thị trường. Điều này là nguyên nhân dẫn đến những hoạt động sôi động của thị trường ngoại hối tự do.
Thứ hai, những hệ quả và áp lực của sự phát triển thị trường ngoại hối tự
do tự phát tạo ra, những bất cập trong chế độ hai tỷ giá tồn tại song song, sự tăng trưởng mạnh mẽ của xuất khẩu, của tổng sản phẩm quốc dân…đã buộc chính phủ Trung Quốc thống nhất hai chế độ tỷ giá hối đoái và thực hiện các cố gắng hướng tới một đồng Nhân dân tệ có khả năng chuyển đổi vào năm 1994.
Nội dung chính sách tỷ giá hối đoái được tóm tắt như sau:
- Thống nhất các mức tỷ giá hối đoái, chấp nhận mức tỷ giá hối đoái chung thả nổi có quản lý.
3
Tháng 9/1985 Trung Quốc đã đưa ra bản Kế hoạch 5 năm lần thứ 7 (1986-1990) trong đó có đề cập tới vai trò của chính sách tỷ giá hối đoái.
- Xóa bỏ chế độ giữ lại ngoại hối (kết hối), thực hiện chế độ giao nộp ngoại hối (phải nộp 100% ngoại tệ thu được thay vì mức 50% như trước đây). - Bỏ kế hoạch ngoại hối hàng năm.
- Cho phép được mua ngoại hối từ một số ngân hàng được chỉ định nếu xuất trình đủ các hồ sơ nhập khẩu
- Ngừng phát hành các loại giấy chứng nhận có ngoại tệ
- Các công ty 100% vốn nước ngoài phải có bảng cân đối ngoại tệ từng năm một.
- Các công ty liên doanh phải có giấy phép đổi ngoại tệ mạnh sang Nhân dân tệ.
- Thành lập thị trường liên ngân hàng
Mặc dù quyết định thống nhất các loại tỷ giá thành một tỷ giá duy nhất dường như được đưa ra khá trễ (vì từ những năm 1984 hai loại tỷ giá nội bộ và chính thức đã gần như thống nhất với nhau) nhưng với quan điểm của Trung Quốc, quá trình này vẫn được xem là phù hợp và đúng thời điểm, phản ánh sự thận trọng thường thấy của các nhà lập chính sách Trung Quốc trong giai đoạn đầu cải cách kinh tế mang đặc sắc Trung Quốc.
2.1.2 Vƣợt qua khủng hoảng tài chính châu Á, Trung Quốc hoàn thiện chính sách tỷ giá trƣớc khi gia nhập WTO (1994-2001).
Từ năm 1994, chế độ tỷ giá của Trung Quốc bước vào một giai đoạn mới:
tỷ giá đƣợc thả nổi dựa trên các nhân tố thị trƣờng.
Để chuẩn bị cho sự chuyển đổi này, cuối năm 1994, Trung Quốc đã phá giá mạnh đồng Nhân dân tệ với mức 50%, nâng tỷ giá đồng Nhân dân tệ so với Đô la Mỹ từ 5.7620 lên đến 8.6187. Về chế độ tỷ giá hối đoái, sau khi phá giá mức độ mạnh nhằm giải tỏa những áp lực về dự trữ ngoại hối và nhằm mục đích cải thiện tình hình xuất khẩu hàng hóa (khiến hàng hóa Trung Quốc có giá rẻ hơn khi niêm yết bằng USD so với thời kỳ trước khi phá giá), Trung