hoạt động giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS
3.2.1. Sửa đổi, bổ sung quy định trong Hiến pháp 1992 có liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND đối với các cơ quan tiến hành TTHS
Theo quy định tại Điều 122 của Hiến pháp 1992 thì “Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án Toà án nhân dân, Viện trưởng VKSND và thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND. Người bị chất vấn phải trả lời trước HĐND trong thời hạn do luật định.
Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị với các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Người phụ trách cơ quan này có trách nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu”.
Mặt khác theo quy định tại các điều 135 và 140 của Hiến pháp 1992 thì: “Chánh án TAND, Viện trưởng các VKSND địa phương chịu trách nhiệm báo cáo trước HĐND về tình hình thi hành pháp luật ở địa phương và trả lời chất vấn của đại biểu HĐND”.
Trên cơ sở quy định tại các điều này cho thấy, Hiến pháp chỉ mới quy định về quyền chất vấn của Đại biểu HĐND, trách nhiệm báo cáo công tác của Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND với HĐND, mới chỉ là hai trong các hình thức giám sát của HĐND. Hơn nữa, với quy định như vậy chỉ mới gián tiếp ghi nhận về vai trò giám sát đối với các cơ quan tiến hành tố tung hình sự mà thôi.
giám sát của HĐND và tính ràng buộc chịu sự giám sát đối với các cơ quan tiến hành TTHS. Đề xuất bổ sung vào chương IX, Hiến pháp 1992 “HĐND và UBND” một điều khoản có nội dung như sau:“HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của TAND, VKSND và các cơ quan tiến hành tố tụng khác tại địa phương”. Như vậy thì hoạt động giám sát mới đầy đủ chứ không chỉ có chất vấn và nghe báo cáo.
3.2.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003
Xuất phát từ Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, phải thừa nhận một điều là luật đã quy định khá đầy đủ về vai trò giám sát của HĐND đối với các cơ quan Nhà nước ở địa phương, trong đó có các cơ quan tiến hành TTHS. Cụ thể như theo quy định tại điều 1, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì “HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, Toà án nhân dân, VKSND cùng cấp; giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương”. Ngoài ra, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cũng dành toàn bộ một chương quy định về công tác giám sát của HĐND. Rõ nét như Điều 41 cũng có quy định “Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch HĐND, Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Chánh án Toà án nhân dân, Viện trưởng VKSND và Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp. Người bị chất vấn phải trả lời về những vấn đề mà đại biểu HĐND chất vấn”;
Điều 42 “Đại biểu HĐND có quyền yêu cầu cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân kịp thời chấm dứt những việc làm trái pháp luật, chính sách của Nhà nước trong cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc của cán bộ, công chức, nhân viên cơ quan, tổ chức, đơn vị đó.
Khi đại biểu HĐND yêu cầu gặp người phụ trách của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân thì người đó có trách nhiệm tiếp.
Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị với cơ quan Nhà nước về việc thi hành pháp luật, chính sách của Nhà nước và về những vấn đề thuộc lợi ích chung. Cơ quan hữu quan có trách nhiệm trả lời kiến nghị của đại biểu.
Đại biểu HĐND có quyền đề nghị HĐND bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu”.
Với những quy định như vậy vẫn còn một vế còn chung chung như việc xác định “cơ quan Nhà nước”, vậy cơ quan Nhà nước là những cơ quan nào, có bao hàm các cơ quan như TAND và VKSND không. Chính vì vậy đề nghị trong Luật nên xác định cụ thể hơn, cụm từ “cơ quan Nhà nước” đề xuất thay bằng cụm từ “các cơ quan hành chính Nhà nước, các cơ quan tư pháp”
Mặt khác với các quy định như Luật hiện hành thì chưa đủ cơ sở pháp lý ràng buộc các cơ quan chịu sự giám sát của HĐND nói chung, các cơ quan tiến hành TTHS nói riêng phải tuân theo các kết luận, kiến nghị sau giám sát, nếu các cơ quan này không thực hiện thì cũng không có điều kiện xử lý. Xuất phát từ lý do này, cần bổ sung vào Luật “chế tài” cho hoạt động giám sát của HĐND có hiệu lực, góp phần bảo đảm tính thực quyền của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương.
3.2.3. Kiến nghị khác có liên quan
Cần sớm ban hành luật về hoạt động giám sát của HĐND để thể chế hoá chức năng giám sát của HĐND trong một văn bản thống nhất.
Để hoạt động giám sát của HĐND thực sự có hiệu quả, trước hết phải ban hành văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao về lĩnh vực này. Chúng ta không thể mong chờ hoạt động giám sát của HĐND các cấp đạt kết quả cao,
đáp ứng yêu cầu của thực tiễn khi mà những cơ sở pháp lý của hoạt động giám của HĐND hiện nay còn bất cập.
Hoạt động giám sát của HĐND các cấp có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của HĐND ở địa phương. Do đó muốn nâng cao năng lực giám sát của HĐND, hạn chế tính hình thức, đảm bảo đúng luật thì việc sớm ban hành Luật về hoạt động giám sát của HĐND trong đó quy định rõ chủ thể giám sát, đối tượng chịu sự giám sát, hình thức giám sát, thẩm quyền của chủ thể giám sát... là cần thiết, nhằm tạo ra nhận thức thống nhất về hoạt động giám sát, là cơ sở pháp lý để phân biệt giám sát của HĐND với hoạt động giám sát của Quốc hội và các hoạt động kiểm tra, kiểm sát của các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội khác.
Hoạt động giám sát của HĐND các cấp động chạm đến nhiều mối quan hệ xã hội, nhiều cơ quan Nhà nước và cá nhân có thẩm quyền vì vậy khi Luật giám sát được ban hành thiết nghỉ phải làm rõ một số vấn đề sau:
Cần phân biệt rõ hoạt động giám sát của HĐND với hoạt động kiểm tra, thanh tra, kiểm sát của các cơ quan Nhà nước như: Uỷ ban nhân dân, Thanh tra Nhà nước, Thanh tra ngành VKSND, Toà án nhân dân để tránh sự chồng chéo trong giám sát gây phiền hà cho cơ quan Nhà nước hoặc bỏ trống vấn đề cần giám sát.
Cần có sự phân định rõ thẩm quyền hoạt động giám sát của các Ban HĐND, nhất là những lĩnh vực có tính chất “giao thoa” vừa là phạm vi giám sát của Ban này, vừa thuộc phạm vi giám sát của Ban kia. Từ đó có sự phân công rành mạch, đặc biệt không bỏ sót, đồng thời không trùng lặp nhau, tạo cơ sở cho Thường trực HĐND tổ chức phân công, phối hợp giữa các Ban cùng kiểm tra giám sát một vấn đề, một lĩnh vực nào đó.
Cần quy định rõ thời hiệu, thời hạn và trách nhiệm xem xét, xử lý các báo cáo, đề xuất của các Ban HĐND nhằm đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật.
Nghiên cứu các hình thức chế tài xử lý phù họp để trao cho HĐND, Thường trực, các Ban của HĐND. Đây là vấn đề hết sức quan trọng không những thể hiện hiệu quả công tác giám sát mà còn biểu hiện tính quyền lực Nhà nước của HĐND.
Quy định hình thức kiểm tra, giám sát việc chấp hành các quyết định xử lý sau giám sát, kiểm tra của HĐND, Thường trực, các Ban của HĐND và của Đại biểu HĐND. Đây là công việc quan trọng và cần thiết, nhưng thường bị lãng quên vì thông thường sau khi HĐND giám sát, có những quyết định xử lý thì coi như công việc kết thúc. Việc sửa chữa của đối tượng bị xử lý như thế nào, ít được theo dõi, đôn đốc để xem xét kết quả cuối cùng. Từ đó làm nảy sinh tư tưởng coi thường pháp luật Nhà nước và hoạt động giám sát của HĐND. Do vậy, trong cơ chế giám sát, kiểm tra của HĐND vẫn phải có hình thức kiểm tra việc chấp hành các quyết định xử lý của HĐND.
Với sự ra đời của Luật về hoạt động giám sát của HĐND, những vấn đề đặt ra trong thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND về cơ bản sẽ được giải quyết kịp thời.
3.3. Các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS
3.3.1. Đổi mới hình thức giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS
Bản thân hoạt động giám sát nói chung đã là hoạt động phức tạp, trong khi đó giám sát hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS lại còn khó khăn, phức tạp hơn. Đòi hỏi Đại biểu HĐND thực hiện việc giám sát phải quán triệt sâu sắc đường lối, chính sách của Đảng, nắm vững luật pháp của Nhà nước và tình hình hoạt động của từng ngành khi tiến hành giám sát. Mặt khác, phải có khả năng tổng hợp, phân tích vấn đề, có kiến thức sâu về lĩnh vực hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS và các lĩnh vực khác có liên quan để tiến hành giám sát.
Muốn giám sát có hiệu quả cao, đòi hỏi chủ thể tiến hành hoạt động phải là người có kinh nghiệm, mà kinh nghiệm đó chỉ có thể có được thông qua hoạt động thực tiễn, tích cực tham gia các hoạt động trên thực tế. Trong khi đó, Đại biểu HĐND được bầu theo nhiệm kỳ, đa số là kiêm nhiệm cho nên số lượng Đại biểu chuyên trách thực hiện công việc này rất ít, hay thay đổi.
Vấn đề đặt ra là việc đổi mới hình thức, nâng cao năng lực và hiệu quả công tác giám sát hoạt động đối với các cơ quan tiến hành TTHS nhằm khắc phục tính hình thức trong hoạt động giám sát của HĐND các cấp hiện nay được tiến hành như thế nào.
Đây là một vấn đề lớn, có tính lâu dài, đòi hỏi HĐND cần có những giải pháp cụ thể để tổ chức thực hiện. Trong quá trình xây dựng kế hoạch giám sát, cần sử dụng linh hoạt, đầy đủ những phương thức giám sát các cơ quan tiến hành TTHS như: xem xét báo cáo, chất vấn, kiểm tra thực tế, giám sát qua giải quyết đơn thư của công dân, tăng cường công tác giám sát theo chuyên đề... Để từ đó có một kết quả giám sát mà qua đó đánh giá một cách đầy đủ các hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS. Hiệu lực giám sát của HĐND có được phát huy hay không phụ thuộc vào những hình thức giám sát này.
Vì vậy, đổi mới hình thức giám sát là cần thiết, chủ thể giám sát phải biết cách lựa chọn hình thức giám sát cho từng đối tượng, cho từng vụ việc và trong từng điều kiện cụ thể phải vận dụng sao cho phù hợp, mang lại kết quả giám sát cao nhất nhưng không vi phạm các quy định của pháp luật.
3.3.2. Đổi mới hình thức và nội dung chất vấn
Khi thực hiện quyền chất vấn đối với các cơ quan tiến hành TTHS, các Đại biểu HĐND không chỉ nhân danh cá nhân Đại biểu mà còn sử dụng quyền lực nhân dân, yêu cầu những người đứng đầu các cơ quan này phải trả lời những vấn đề mà Đại biểu và nhân dân quan tâm. Nội dung chất vấn phải
rõ ràng, xác định được trọng tâm của vấn đề và có sự quy kết trách nhiệm về những vấn đề cụ thể cho người có trách nhiệm một cách cụ thể. Trước khi chất vấn phải có sự đầu tư nghiên cứu thật kỹ nội dung dự định đưa ra chất vấn và đối chiếu với các quy định hiện hành, cụ thể như Bộ luật hình sự cũng như Bộ luật TTHS. Sau chất vấn phải có theo dõi, giám sát việc thực hiện của người bị chất vấn thì mới đảm bảo tính quyền lực của HĐND và không rơi vào tính hình thức.
3.3.3. Tăng cường thu thập và xử lý thông tin có liên quan đến hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS
Thông tin có ý nghĩa như một công cụ trợ giúp cho việc thực hiện chức năng giám sát của HĐND. Việc thu thập thông tin để hỗ trợ cho hoạt động giám sát của HĐND đối với hoạt động của của các cơ quan tiến hành TTHS khác với các hoạt động thu thập thông tin thuộc các lĩnh vực khác là không thể tiến hành một cách chung chung, tràn lan và phải có mục tiêu cụ thể, có đối tượng, thời gian, địa điểm cụ thể. Những thông tin này phải được kiểm chứng và có sự đối chiếu với các văn bản pháp luật hiện hành. Trên cơ sở các thông tin đáng tin cậy thu thập được sẽ giúp cho Đại biểu HĐND tự tin hơn trong việc giám sát các cơ quan tiến hành TTHS và những kết luận giám sát thiết thực và có hiệu quả cao hơn.
3.3.4. Hoạt động giám sát đối với các cơ quan tiến hành TTHS phải được tiến hành thường xuyên
Kinh nghiệm từ hoạt động giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan tiến hành TTHS trong thời gian qua cho thấy việc giám sát chỉ chủ yếu được tiến hành tại các kỳ họp. Từ đây có thể khẳng định là Thường trực, các Ban HĐND và Đại biểu HĐND chưa thực hiện tốt chức trách, nhiệm vụ nhân dân đã tín nhiệm bầu ra mình.
HĐND cần tăng cường giám sát trong thời gian giữa hai kỳ họp, thành lập các đoàn giám sát theo chuyên đề, theo những vụ việc nổi cộm, bức xúc ở địa phương. Làm được vấn đề này một mặt người Đại biểu HĐND hoàn thành nhiệm vụ trước cử tri, nâng cao niềm tin của cử tri, mặt khác cũng giúp cho các cơ quan tiến hành TTHS nhận ra những hạn chế, khuyết điểm để khắc phục sửa chữa.
3.3.5. Nâng cao hiệu quả giám sát các cơ quan tiến hành TTHS tại kỳ họp của HĐND
Kỳ họp là hình thức hoạt động chủ yếu, quan trọng nhất của HĐND. Nơi biểu hiện trực tiếp và tập trung nhất của quyền lực Nhà nước, trí tuệ tập thể của Đại biểu. Hoạt động giám sát tại kỳ họp HĐND mang tính chất tổng hợp, toàn diện đối với tất cả các đối tượng thuộc quyền giám sát của HĐND, trong đó có các cơ quan TAND và VKSND. Chính vì thế việc nâng cao chất lượng thẩm tra, xem xét báo cáo, vấn đề chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp là yêu cầu cần thiết để không ngừng nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND nói chung và giám sát các cơ quan tiến hành TTHS nói riêng. Thông qua các hoạt động này, HĐND có thể đánh giá được những mặt làm được cũng như những hạn chế yếu kém của các cơ quan tiến hành TTHS. Mặt khác việc thẩm tra, thảo luận về các báo cáo cũng như việc chất vấn và trả lời chất vấn là hình thức phản biện có hiệu quả của Đại biểu HĐND đối với các cơ quan tiến hành TTHS, mà trong hoàn cảnh này nếu ý kiến của Đại biểu đúng buộc các cơ quan này phải tiếp thu và thực hiện.
3.3.6. Lựa chọn, cơ cấu Đại biểu, bồi dưỡng kiến thức pháp luật và
kỹ năng giám sát cho Đại biểu HĐND
Hoạt động của Đại biểu HĐND là yếu tố quyết định đảm bảo tính chất đại diện, tính quyền lực cho nhân dân địa phương. Nên ngay từ khi giới thiệu