quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh
3.2.1. Cữc gio.1 pháp hoàn thiện các quy dinh pháp luảt vé thủ tuc xây diùĩg và ban hành quyết định quản ìý nhà nước của UBND cấp rỉnh
Những phân tích ở trên đã khẳng định sự cần thiết phải có một hệ thống pháp luật điều chỉnh tương đối khoa học và hợp lý về thủ tục xâv dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh. Vai trò quan trọng của hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của U B N D cấp tỉnh đòi hỏi cần phải pháp luật hoá các bước của thủ tục xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước loại này. Mặt khác, vị trí pháp lý của U BN D cấp tỉnh cũng đặt ra những đòi hỏi cao đối với chất lượng của các quyết đinh của nó.
Do đó, việc hoàn thiện hệ thống quy đinh pháp luật về thủ tục xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh hiện nay là đòi hỏi rất cấp bách.
N hư đã phân tích ở trên, chúng ta thấy hiện nay hầu như chưa có văn bản pháp luật điều chỉnh vấn đề này. Mặc dù vấn đề thủ tục xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước nói chung đã được nghiên cứu nhiều trong các sách, báo, tạp chí trong nước, nhưng những nghiên cứu trên cũng mới chỉ dừng ở m ặt lý luận.
Năm 1996, Nhà nước đã ban hành Luật ban hành văn bản quy pham pháp luật để điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước nhưng hầu hếu các quy định chi áp dung cho các loại qu>ết đinh ờ cấp trune ương và cũng chỉ áp dụng đối với các quyết đinh quy phạm. Sau
đó, ngày 23 tháng 09 năm 1997, Chính phủ cũng đã ra Nghị đinh sò 101/1997/NĐ-CP quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật này.
N gay sau khi có hai văn bản này thì một nhu cầu cấp bách là phải có các văn bản pháp luật quy định về thẩm quyền, thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương (HĐND và UBND) bởi các lý do sau: Thứ nhất, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: "Thẩm quyền, thủ tục và trình tự ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của u ỷ ban nhân dân do pháp luật quy định" 132,Đ l9); Thứ hai, như các phần trên đã phân tích, thực tế ở địa phương rất cần có văn bản quy đinh về vấn đề này.
Do đã có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về
viộc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương, nên
cũng cần phải ban hành một vãn bản ở cấp độ luật quy định về văn bản quy phạm của HĐND và UBND. Một vài năm trước đây, Nhà nước ta định giao ngay cho ủ y ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh quy định về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đổng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân. Điều này được coi là kịp thời và có thể đáp ứng ngay được các yêu cầu trên. Nhưng sau đó chúng ta đã quyết định ban hành Luât. Điều đáng mừng là hiện nay, Luật này đang được soạn thảo (Dự thảo 2) và dư kiến sẽ thông qua vào năm 2002 (đã có trong chương trình xây dưng luật, pháp lộnh nhiệm kỳ Quốc hội khóa X, 1997 - 2002).
Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đổng nhân dân và u ỷ ban nhân dân đã có đưa ra phương án khác nhau.
Có ý kiến đề nghị quy định thủ tục soan thảo và ban hành các quyết định này có thể do pháp luật quy định, nghĩa là một mặt qu> định bãng Luật này m ặt khác có thể để khoảng tróng cho các văn bản của đia phương quy định chi tiết hơn cho phù hợp với đãc thù của từng đia phương. Ọuan
điểm này có ý tôn trọng các quy định mà các địa phương đã ban hành về
ván đê nay, tuy nhiên điều này chưa phải đã hoàn toàn hợp lý. Quan điểm
khác lại cho rằng nên quy định ngay việc soạn thảo và ban hành vãn bản
quy phạm pháp luật của ƯBND các cấp trong Luật n à y .[6J
Chúng tôi cho răng, việc để các địa phương quy định riêng cho mình là rât khó, không bảo đảm sự thống nhất. Do đó, nên quy định luôn thủ tục ban hành quyết định quản lý của UBND các cấp trong Luật này để bảo đảm tinh thống nhất của hộ thống pháp luật từ trung ương đến cơ sở. Hơn nữa, qua đối chiếu các văn bản của địa phương cho thấy, thủ tục ban hành quyết định quản lý được quy định hầu như không khác nhau mấy, nếu không muốn nói là sao chép theo các bước chung của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 [5). Ngoài ra, nếu muốn quy định chi tiết hơn thì có thể để Nghị đinh của Chính phủ quy đinh chi tiết thi hành Luật. Do vậy, để bảo đảm tính đổng bộ thì cần tiến hành đồng thời việc xây dựng Luật ban hành văn bản pháp luật của Hội đổng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân cùng với nghị đinh hướng dẫn thi hành.
Về việc điều chỉnh các quyết định quản lý có tính chủ đạo và cá biệt của ƯBND cấp tỉnh, hiện nay, đúng là chúng ta đang gặp rất nhiều khó khăn vì Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 chỉ điều chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật. Dự thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân cũng dự kiến giới hạn điều chỉnh chỉ các văn bản quy phạm pháp luật.
Nếu muốn quy định cả thủ tục xây dựng và ban hành quyết định chủ đạo và quyết định cá biệt thì sẽ khồng thống nhất với Luật ban hành vãn bản quy phạm pháp luật năm 1996. Do vậy chúng tối cho rằng để điéu chình tất cả các loại văn bản của UBND cấp tỉnh thì trước hết phải quy đinh hoạt động xây dựng và ban hành tất cả các loai quyết định quản lý nói chung ở trung ương.
M ặt khác, cần lưu ý là nhiều địa phương hiện nay chưa phân biệt rõ được m ột cách rạch ròi như thế nào là quyết định chủ đạo, là quy pham. hoặc la cá biột. Do đo, thê nào là tinh quy pham cũng là nội dung rất cán xac định rõ trong Luật ban hành vãn bản quy phạm pháp luât của Hội đổng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân.
Do đó, trước hết là cần ban hành gấp Luật ban hành văn bản quv phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân để đảm bảo sự thống nhất, nâng cao chất lượng quyết định quản lý của HĐND và UBND và đáp ứng đòi hỏi bức xúc hiện nay ở các địa phương. Tiếp sau đó chúng ta có thể ban hành ngay các nghị định để hướng dẩn thi hành Luật này, trong đó có nhắc tới việc áp dụng đối với các quyết định cá biệt và chủ đạo.
Về m ặt nguyên tắc, các chủ thể khi ban hành các quyết định cá biệt vẫn có thể áp dụng đầy đủ các bước trong quy trinh soạn thảo và thông qua quyết đinh quy phạm (mặc dù điều này là không bắt buộc), v ề cơ bản, thủ tục soạn thảo, ban hành m ột quyết định cá biệt thường không đủ các bước như quyết đinh quy phạm và chủ đạo do tính chất quan trọng của các loại quyết đinh này và có thể diễn ra nhanh hơn.
Chính vì vậy, các chủ thể có thể dựa vào Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tham khảo và thực hiện theo các bước thông thường đã quy đinh trong đó. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng nếu quy định được ngay tại Luật này cách vận dụng cho việc ban hành các quyết định chủ đạo và cá biệt thì sẽ hay hơn, bảo đảm được tính toàn diện và dễ vận dụng.
Như vậy, nhu cẩu trước mắt là ban hành ngay Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đổng nhân dân và u ỷ ban nhân dán. Trong Luật này, theo chúng tôi cũng phải có cơ cấu tương tư như Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, có thể lấy Luât này là một trong những căn cứ ban hành.
Đ iều trước hết là phải xác định rõ phạm vi, đối tượng điều chình của Luật này; thâm quyên, thu tục ban hành văn bản văn bản quy phạm pháp luật cua H Đ N D và UBND; cấp nào có thẩm quyền ban hành; thẩm quvền
ban hanh van ban CỊuy phạm pháp luât của chủ tich UBND cấp tỉnh cũng
cần được xác đinh rõ.
H iện nay, theo Nghị quyết Ban chấp hành Trung ương Đảng lẩn thứ 7 khóa v n i dự kiến chúng ta sẽ thành lập tiểu ban sửa đổi Hiến pháp và sẽ dư
kiến sửa đổi m ột số điều của Hiến pháp năm 1992, trong sỗ đó có dự kiến sửa đổi hệ thống bộ máy chính quyền địa phương. Tuy vậy, việc chờ đợi sửa đổi, bổ sung m ột số điều của Hiến pháp năm 1992 là cỗng việc lâu dài, dự kiến năm 2001 mới tiến hành xong và do đó nếu các luât sau đó cứ chờ Hiến pháp sửa xong thì sẽ rất khó khăn và chậm tiến độ. Cũng cần nói thêm là việc sửa Hiến pháp mất rất nhiều thời gian và có khi không đáp ứng hết được các đề nghị đặt ra.
M ột nội dung khác cũng rất quan trọng cần phải quy định rõ trong Luật này là khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND. Điều này có liên quan đến đối tượng, phạm vi các văn bản ban hành theo Luật này, là cơ sở cho việc quy định các nội dung cơ bản của Luật.
Cần lưu ý rằng thủ tục ban hành quyết định quy phạm cần được quy định cụ thể và tạo ra sự thống nhất cho các địa phương trong việc ban hành quyết đinh quy phạm. Cho dù cơ cấu của luật như thế nào thì thủ tục soạn thảo và ban hành quyết định quy phạm của UBND cấp tỉnh cũng là một nội dung lớn của luật này do vị trí thực tế quan trọng của UBND cấp tỉnh trong
hoạt động điều hành và quản lý ở địa phương.
Thủ tục soạn thảo, ban hành quyết định quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh phải bảo đảm các nội dung sau: Chương trình xây dưng văn bản quy phạm pháp luật của ƯBND cấp tỉnh; soạn thảo quyết định, chỉ thi của UBND cấp tỉnh; trình kv ban hành và tổ chức thưc hiện quyết đinh, chỉ
thi. Nội dung tô chức thực hiện có thể tách ra và quy định chung với các nội dung rà soát và hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Những nội dung nay cân phai quy đinh chi tiết tới mức để có thể vận dụng ngav mà không cân phai chơ cac văn ban hướng dẫn. Chỉ những nội dung nào mang tính độc lập cao không thê quy định ngay tại Luật này thì mới dành để các vãn ban hương dân thi hành quy định. Tuy nhiên, các văn bản này (có thể là nghị định) cũng phải soạn thảo ngay để kịp thời thống qua khi Luật có hiệu lực.
Như vậy, mặc nhiên khi Luật này ra đời thì các văn bản của các địa phương hiện nay đang quy định về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND các cấp (có vãn bản quy đinh cho cả văn bản quy phạm pháp luật của HĐND) sẽ đương nhiên hết hiệu lực, hoạt động xây
dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương sẽ áp dụng
theo Luật này và các văn bản hướng dẫn thi hành (nếu có). Chính vì điều này m à chủ chương, quan điểm chỉ đạo khi soạn thảo Luật là phải quy định chi tiết để áp dụng được ngay. Đ iều này cũng phù hợp với tinh thần của Đ iều 7 L uật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. 5.2.2. Các giải pháp hoàn thiện thực tiễn hoạt động xây diùĩg và ban hành quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh
Như trên đã phân tích, m ột nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng ban hành quyết định quản lý không thống nhất là do pháp luật điều chỉnh thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý chưa hoàn thiện và đây là điều cần phải khắc phục đầu tiên. Tuy nhiên, việc thể chế hoá các quy định về thủ tục ban hành quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh phải dựa vào thưc tiễn hoạt động này, kế thừa những mặt tích cực và khắc phục những mặt còn tổn tại.
Việc hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý cua ƯBND cấp tỉnh cũng cần phải quán triệt các quan điểm ]ý luán khoa học liên quan đến thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản ]ý nhà nước
nói chung, vì rằng ƯBND cấp tỉnh cũng chỉ là một chủ thể của hoat động quan lý nhà nước. Theo đó, thủ tục xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nha nươc cua UBND cấp tỉnh cũng phải bảo đảm đầy đủ năm eiai đoan lơn đa được đê cập ơ trên, bao đảm sư thống nhất nói chung.
Giai đoạn sáng kiến ban hành quyết định là giai đoạn cần phải có đối
VƠI việc ban hanh quyết định chủ đạo hoặc quy phạm. Việc các địa phương
lập được dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy pham pháp luật là rất tích cực và cần phải ủng hộ. Những quyết định quản lý phải ban hành đột xuất do sự cần thiết phải hướng dẫn văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên thì cũng coi là có giai đoạn này và đương nhiên phải tuân theo để bảo đảm kịp thời, thống nhất của hệ thống pháp luật.
Liên quan đến chương trinh xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hiện nay, có nhiều địa phương đề nghị cấp huyện cũng nên có chương trình
xây dựng văn bản quy phạm pháp luật vì so với cấp tỉnh thì cấp huyện cũng
có những đặc thù tương tự. Tuy nhiên, cũng có quan điểm đề nghị không nên quy định chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cho cấp huyện bởi đây chỉ là cấp trung gian, các văn bản các cấp huyện chỉ là thể chế hoá văn bản cấp tỉnh (có khi sao chép lại) cho phù hợp với đặc điểm địa bàn. [5]
Chúng tôi cho rằng, để có được chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của ƯBND cấp huyện là rất khó, cần gắn chặt với Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh, có tham khảo, đối chiếu. Hiện nay, nhiều tỉnh các văn bản phát sinh từ trung ương chiếm tỷ lộ khoảng 30%, từ đó có thể khẳng định các văn bản năm ngoài chương trình xây dựng vãn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp huvộn (nếu có) cũng cao hơn hoặc ít nhất cũng phải bằng tỷ lệ này. Nếu chúng ta có sự đối chiếu, phối hợp chặt chẽ trong chương trình xây dựng văn bản hàng năm của cấp huyện và cấp tỉnh thì sẽ giảm được tỷ lệ văn bản phát sinh. Bởi lẽ các văn bản nếu phát sinh ở cấp huyện thì thường có nội dung như các văn bản phát sinh ở cấp tỉnh. Thông thường, nếu đột xuất có văn bản của cấp trên ban hành thì UBND cấp tỉnh sẽ quy định cho phù hợp với đãc thù cuả tỉnh. Sau đó ƯBND cấp huyện sẽ lai quy định chi tiết hem (nếu
cần thiết). Ở N ghệ An, văn bản quy phạm pháp luật của cấp tỉnh ban hành trong m ột năm là từ 100 đến 130 văn bản (chủ yếu là của UBND cấp tỉnh); cấp huyện là khoảng 30 đến 40 văn bản một n ă m .[5]
Viộc quy đựứi về chưomg trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cua UBND câp huyện sẽ là hợp lý nếu có chương trình xây dựng văn ban quy phạm pháp luật của UBND cấp tinh, bởi vì cấp tỉnh và cấp huyện có nhưng đặc điêm giống nhau về cách thức tổ chức và hoat động của uỷ ban. Hộ thông các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh và cấp huyện tương đối giống nhau, các chức danh, hoạt động của các cơ quan này cũng không khác nhau nhiều. Điều này hoàn toàn khác xa so với cấp xã, nơi được coi là