Hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của UBND là hình thức quản lý nhà nước quan trọng nhất của UBND cấp tỉnh. Vì vậy, việc nghiên cứu, hoàn thiộn nội dung, hình thức của các quyết đinh đó có ý nghĩa rất quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả của UBND cấp tỉnh. Để hiểu rõ hơn điều này chúng ta đi vào nghiên cứu. phân loại các quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh theo các cách khác n h a u .[18, ư 2821
Khoa học luật hành chính, trong đó đặc biệt là lý luận về quyết đinh quản lý nhà nước đưa ra nhiều cách phân loại khác nhau dựa trên các căn cứ cụ thể: theo tính chất pháp lý, cơ quan ban hành, trình tự ban hành, hình thức quyết định, nội dung cụ thể của quyết đinh, theo ngành và lĩnh vực quản lý, theo phạm vi hiệu lực... [18' ư 283] Bên cạnh những căn cứ phổ biến trên, nhiều tác giả còn phân loại các quyết đinh quản lý nhà nước dựa trên các căn cứ khác. Việc phân loại các quyết định quản lý nhà nước theo các cách khác nhau tuỳ thuộc vào các quan điểm khác nhau của các tác giả và không thể coi cách phân loại nào là đúng hay sai mà chúng chỉ nhăm mục đích là tìm hiểu sâu hơn bản chất, chức năng, ý nghĩa của quyết định quản lý nhà nước. Nghiên cứu, phân loại là cơ sở cho công tác tập hợp hóa và pháp điển hóa các quyết định quản ]ý nhà nước, eiúp cho hoat đóng quản lý được tiến hành có trật tự và hiệu quả.
Thông thường quyết đinh quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh cũng được phân loại theo cách thức nói trên.
1.3.1. Phân ỉoại theo tính chất pháp lý
Theo căn cứ này, các quyết đinh quản lý nhà nước bao gồm các quyết đinh chủ đạo, quyết đinh quy phạm và quyết định cá biệt. Đây là cách phân loại được thừa nhận phổ biến trong khoa học luật hành chính (lý luận về quyết đinh quản lý nhà n ư ớ c).[l8,lr 2831
Quyết đinh chủ đạo là loại quyết định đề ra chủ trương, đường lối, nhiệm vụ, chính sách, các biện pháp lớn có tính chất chung là công cụ đinh hướng chiến lược trong việc thực hiện chức năng lãnh đạo của quản lý nhà nước. Đây là loại quyết định rất quan trọng vì tuy chúng không trực tiếp làm thay đổi quy phạm hoặc quan hệ pháp luật nhưng chúng đặt cơ sở cho sự thay đổi đó[18-tr' 2791. Thông thường các quyết định chủ đạo được ban hành rất ít so với các quyết đinh quy phạm và quyết định cá biệt.
Quyết đinh chủ đạo đặt ra chủ trương, nhiệm vụ chung mà không định rõ quy tắc, hành vi hoặc các việc cụ thể cần giải quyết. Quyết định chủ đạo thường được áp dụng nhiều lần, có hiệu lực lâu dài và phạm vi đối tượng thi hành rộng, không xác đinh. Các quyết định chủ đạo là cơ sở để ban hành các quyết đinh quy phạm và cá biệt. Tuy nhiên, quyết đinh chủ đạo của cơ quan cấp dưới có thể ban hành không những trên cơ sở quyết đinh chủ đạo, mà cả quyết đinh quy phạm của cơ quan cấp trên[18' ư 283]. Điều này cũng xảy ra đối với quyết đinh chủ đạo của UBND cấp tỉnh.
Với tư cách cơ quan qaản lý nhà nước thẩm quyền chung trong phạm vi địa bàn tỉnh, UBND cấp tỉnh ban hành các quyết định của mình trên cơ sở các quyết định pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và ca nghị quyết của HĐND cùng cấp. Như vậy, quyết định quản ]ý cua UBND cáp tinh phải tuân thủ, phù hợp với hiến pháp, luật, pháp lệnh, nshị quyết của Quốc hội,
ủ y ban ban Thường vụ Quốc hội, nghị đinh, nghị quyết của chính phủ, quyết đinh, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng quản lý ngành. Quyết định chủ đạo của UBND cấp tỉnh phải phù hợp với các quyết đinh quy phạm của các cơ quan này, quyết đinh chủ đạo không phù hợp sẽ bị xử lý theo thẩm quyền.
Do tính chất là cơ quan quản lý nhà nước trong phạm vi tỉnh, qu>ết đinh chủ đạo do UBND cấp tỉnh ban hành không nhiều, chủ yếu là ban hành các quyết đinh để thể chế hóa các quyết đinh chủ đạo và quyết đinh quy phạm quan trọng của cơ quan cấp trên. Hơn nữa, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh cũng là dạng quyết định thường mang tính chủ đạo. Do vậy, có thể nói, tính đinh hướng cho việc ban hành quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh đã có và được xác định tương đối rõ ràng bởi các quyết định pháp luật của cơ quan cấp trên và cả HĐND cùng cấp.
Tuy vậy, do UBND cấp tỉnh là cơ quan quản lý thẩm quyén chung, và tỉnh là một đơn vị hành chính lớn nên việc đinh hướng cho các cơ quan chuyên môn cũng như cho các cơ quan cấp dưới không phải là không cần thiết. Từ đó, việc ban hành văn bản dưới dạng quyết định chủ đạo là cần thiết, đáp ứng yêu cầu thực tế. Thông thường, quyết định chủ đạo của UBND cấp tỉnh thường dưới dạng chỉ thị của uỷ ban và của cả chủ tịch uỷ ban. Thực tiễn này không hoàn toàn đồng nhất với bản chất của "chỉ thị" - ]à văn bản được coi là để đôn đốc, tổ chức thực hiện các văn bản khác.
So với quyết đinh thì chỉ thị của UBND cấp tỉnh ít hơn nhiều lần. Nếu tính các chỉ thị mang tính chủ đạo thì lại càng ít hem nữa.
Thực tế khảo sát ở các tỉnh cho thấy số lượng các chỉ thị không đáng kể. UBND tỉnh Bắc Ninh, năm 1998 ban hành 12 chỉ thị, trong khi đó quyết định là 1409 (của cả tập thể UBND và chủ tịch UBND). Tuv nhiên, so với các văn bản có chứa mệnh lệnh chủ đạo thì chỉ thị chiếm số lượng lớn. Hầu hết các văn bản mang tính chủ đạo của UBND cấp tỉnh được ban hành dưới
hình thức chỉ thị[4]. Tuy vậy, quyết đinh của UBND cấp tỉnh cũng có thể mang tính chủ đạo, mặc dù rất hạn chế. Ví dụ: Quyết đinh số 22/1998/QĐ- ƯB ngày 14/03/1998 của UBND tỉnh Bắc Giang về Chương trình giải quyết viộc làm cho lao động tỉnh Bắc Giang (Thời kỳ 1998-2010ý4SJ.
Cần lưu ý rằng, trước đây cũng như hiện nay, trong thực tế hoạt động ban hành vãn bản của UBND cấp tỉnh, bên cạnh các hình thức pháp lý như luật đinh là quyết đinh, chỉ thị, UBND còn sử dụng nhiều hình thức khác như công văn, thông báo dưới dạng là văn bản của UBND hoặc của chủ tịch UBND, trong đó phần nhiều hơn là văn bản của chủ tịch. Ví dụ: số lượng công văn của Chủ tịch ƯBND tỉnh Bắc Ninh năm 1998 lên tới con số 1250 văn bản trong khi số lựơng công văn của tập thể UBND là 60[4]. Mặc dù có thể phần lốn các công vãn hoặc thông báo là để nhằm giải quyết các công việc cá biệt, cụ thể nhưng không phải không có những công văn, thông báo chứa đựng những mệnh lệnh chủ đạo hoặc những quy tắc xử sự chung. Có khi nhiều công văn, thông báo còn được sử dụng làm căn cứ cho việc ban hành các quyết đinh quy phạm khác, và như vậy, mặc nhiên thừa nhận đó là văn bản m ang tính chủ đạo hoặc quy phạm.
Từ lý luận về quyết đinh chủ đạo và thực tiễn ban hành chúng đặt ra một yêu cầu là cần quy đinh cho UBND quyền ban hành nghị quyết - một hình thức quyết định phù hợp với hình thức làm việc tập thể và các nghị quyết quan trọng thường chứa đựng những mệnh lệnh mang tính chủ đạo của UBND cấp tỉnh.
Quyết định quản lý nhà nước mang tính quy phạm là loại quyết định trực tiếp làm thay đổi hệ thống quy phạm pháp luật trong quản lý nhà nước, nó có thể được thể hiện bằng những dạng sau:
- Định ra những quy phạm pháp luật mới;
- Áp dụng các quy phạm pháp luật hiện hành do các cơ quan quyền lưc nhà nước và các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ban hành. Đây là loai
quyết đinh cũng xuất hiện ở UBND cấp tỉnh khi uỷ ban tổ chức thi hành nghị quyết của HĐND cùng cấp hoặc văn bản của các bộ, ngành;
- Sửa đổi những quy phạm pháp luật hiện hành; - Bãi bỏ những quy phạm pháp luật hiện hành;
- Thay đổi phạm vi hiệu lực của quy phạm pháp luật hiện hành về thời gian, không gian và đối tượng thi hành[l8,lr 284'285).
Các quyết định quản lý nhà nước mang tính quy phạm cũng có các dấu hiệu bên ngoài như bản thân các quy phạm pháp luật là tính chất bắt buộc chung, áp dụng nhiều lần và hiệu lực không chấm dứt khi đã thực hiện (việc áp dụng không làm chấm dứt hiệu lực của quyết đinh). Quyết đinh quản lý nhà nước mang tính quy phạm có vai trò quan trọng đối với bất kỳ một chủ thể nào ban hành ra quyết định đó. Nó tạo cơ sở pháp lý, nền tảng cho sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động quản lý của các chủ thể quản lý[18ư
Thông thường, hầu hết các cơ quan là chủ thể quản lý nhà nước đều có quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước quy phạm để thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, có cơ quan không cần thiết phải sử dụng hình thức hoạt động này và không nên lạm dụng hình thức này, vì điều đó sẽ dẫn đến tình trạng "thừa quy phạm pháp luật", làm cho các văn bản dễ chồng chéo, mâu thuẫn, khó áp dụng và hạ thấp hiệu lực của quản lý nhà nước. Kể tò sau khi ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, chúng ta đang thực hiện chủ trương hạn chế bớt số lượng các chủ thể có quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật bằng nhiều cách khác nhau, có thể quy định cấp có thẩm quyền ban hành hoặc giới hạn về nội dung và hình thức văn bản. Đồng thời, để hạn chế bớt các văn bản hướng dẫn thi hành. Luật này cũng quy định Luật. Pháp lệnh cán cu thể. chi tiết để có thể thi hành được ngay[32-Đ7].
Vấn đề tính quy phạm trong quyết định của UBND là một vấn đề lớn, phức tạp và hiện có nhiều luận điểm khác nhau liên quan đến vấn đề này.
Các quan điểm về tính quy phạm trong quyết đinh quản lý của UBND liên quan chủ yếu đến các nội dung sau: thẩm quyền hình thức (có thể sử dụng hình thức quyết đinh nào để ban hành quyết định quy pham pháp luật); thẩm quyền nội dung (những lĩnh vực quản lý nào cần thiết phải có sự điều chỉnh bởi quyết đinh quy phạm); cấp nào có quyền ban hành quyết định quy phạm và quy trình ban hành một quyết định quy phạm của UBND[6].
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Viột Nam khoá IX, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 12 tháng 11 năm 1996. Kể từ khi Luật này có hiệu lực thì m ột nhu cầu bức xúc đặt ra là cần phải có văn bản pháp luật có giá trị tương đương quy đinh về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương (HĐND và UBND các cấp). Thực ra, đây không phải là sự thiếu hụt của Luật năm 1996 mà do phạm vi, đối tượng và quan điểm chỉ đạo mà Luật này chỉ giới hạn điều chỉnh đối với các văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương. Do có những đặc thù địa phương cũng như chưa có cơ sở lý luận và thực tiễn đầy đủ cho việc quy đinh cả văn bản quy phạm pháp luật cùa chính quyền địa phương, nên tại Điều 19 của Luật có quy định: "Thẩm quvền, thủ tục và trình tự ban hành nghị quyết của HĐND, quyết đinh, chỉ thị của UBND do pháp luật quy đinh"[32]. Đây là sự dự liệu trước vấn đề và là sự bỏ ngỏ cho việc ban hành một văn bản pháp luật quy đinh về thẩm quvền, trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương.
Do sự thiếu hụt các quy đinh pháp luật điều chỉnh về hoạt động ban hành quyết định quy phạm của chính quvền địa phương nên hoạt động ban hành quyết định mang tính quy phạm ở các tỉnh, thành phố còn nhiều khó khàn. Liên quan đến cấp có thẩm quyền ban hành, hiện có nhiều quan điểm đề cập tới vấn đề liệu có để cho cả ba cấp (tỉnh, huyện và xã) có quyền ban hành quyết định quy phạm. Qua khảo sát, tổng kết đánh giá hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở một số tỉnh, có nhiều V kiến cho rằng
không nên để cấp xã (HĐND và UBND) ban hành quyết đinh quy phạm pháp luật hoặc nếu được ban hành thì chỉ ở một phạm vi nhất đinh. Quan điểm này đưa ra các lý do như: cấp xã là cấp chính quyền không hoàn chỉnh, trong 4 chức danh của UBND thì chức danh cán bộ phụ trách tư pháp - hộ tịch là yếu kém nhất hoặc cấp xã không nên ban hành vì đã có hương ước, quy ước[6).
Đối với UBND cấp tỉnh, các quan điểm đều nhất trí cho rằng uỷ ban cần được ban hành quyết đinh quy phạm nhằm thực hiện chức năng quản lý của uỷ ban. Tuy nhiên, vấn đề có để cho cá nhân chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành quyết đinh quy phạm không cũng đang còn nhiều tranh cãi.
Về mặt cơ sở pháp lý, có quan điểm cho rằng tại Khoản 3 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ đề cập đến nghị quyết của HĐND và quyết đinh, chỉ thị của UBND mà không thấy nhắc đến quyết đinh, chỉ thị của chủ tịch ƯBND. v ề thực tiễn hoạt động điều hành của chủ tịch UBND, có quan điểm cho rằng cá nhân chủ tịch chỉ nên giới hạn hoạt động điều hành bằng quyết định cá biệt. Xét theo phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ tịch ƯBND thì không nên để chủ tịch ban hành quyết đinh quy phạm, quyết định quy phạm chỉ nên do tập thể ƯBND ban hành. Ngược lại, quan điểm ủng hộ việc ban hành quyết đinh quy phạm của chủ tịch ƯBND lập luận rằng chủ tịch UBND cần phải được ban hành quyết đinh quy phạm vì Luật Tổ chức Hội đổng nhân dân và Ưỷ ban nhân dân hiện nay đang có xu hướng đề cao vị trí của cá nhân chủ tịch, tuy rằng không phải nhất trí với cả ba cấp. Quan điểm này có xu hướng ủng hộ việc để chủ tịch ƯBND cấp tỉnh ban hành quyết đinh quy phạm, còn ở cấp huyện và cấp xã cần phải cân nhắc, xem xét thêm. Ngoài ra, cùng với quan điểm này, có ý kiến cho rằng chủ tịch ƯBND cấp tỉnh có thể ban hành quyết định quy phạm trên cơ sở uỷ quyền của tập thể UBND cấp tỉnh[6i. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thực tế ở các địa phương, chủ tịch UBND cấp tỉnh vẫn thường xuyên ban hành quyết định quy phạm dưới nhiều hình thức khác nhau: quyết định,
chỉ thị và có khi bằng cả công văn, thông báo. Trong năm 1997, UBND tỉnh Bắc Ninh ban hành 37 văn bản quy phạm pháp luật thì có đến 18 văn bản là của chủ tịch. Năm 1998, con số này là 7 chỉ thị và 4 quyết đinh của chủ tịch ƯBND trong tổng số 32 văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong năm [4). V í dụ: Quyết định số 501/1998/QĐ-CT ngày 10/06/1998 của Chủ tịch UBND tỉnh Bắc Ninh về sử dụng tiền thu qua xử lý vi phạm Luật đất đai và việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất[48].
Như đã đề cập ở trên, nhằm đề cao trách nhiệm của cá nhân chủ tịch ƯBND, thẩm quyền ra quyết định pháp luật của chủ tịch ƯBND cấp tỉnh đã được gián tiếp đề cập tại Điều 114 của Hiến pháp năm 1992 thông qua quyền đình chỉ, bãi bỏ văn bản của Thủ tướng Chính phủ đối với văn bản của chủ tịch UBND cấp tỉnh và tại Điều 124 thông qua quyền của chủ tịch ƯBND đình chỉ, bãi bỏ văn bản của các cấp, các ngành thuộc quyền quản lý của UBND địa phương. Nếu xét cả góc độ thực tế cũng như cơ sở pháp lý