quyết định pháp luật của HĐND cùng cấp
UBND do HĐND bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các quyết đinh pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp [31 Đ2]. Điều này cũng đã được ghi nhận tại Hiến pháp năm 1992 và các văn bản pháp luật có liên quan.
Hình thức quyết đinh pháp luật của HĐND, như chúng ta đã biết là nghị quyết và đây là hình thức quyết định pháp luật duy nhất của HĐND được ghi nhận tại Hiến pháp và vãn bản pháp luật có liên quan (Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân, Luật ban hành vãn bản quy phạm pháp luật, Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đổng nhân dân và u ỷ ban nhân dân ở mỗi cấp).
Về m ặt nội dung, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được ban hành để quy định về các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên, về k ế hoạch phát triển kinh tế, xã hội, ngân sách, về quốc phòng, an ninh, về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống nhân dân trong phạm vi địa bàn tỉnh.
Chính bởi vị trí phụ thuộc của ƯBND cấp tỉnh đối với HĐND cấp tỉnh (về mặt tổ chức nhân sự và chỉ đạo điều hành) nên các quvết định của UBND cấp tỉnh cũng phải hoàn toàn phụ thuộc vào nghị quyết của HĐND cấp tỉnh.
Dựa trên cơ sở pháp lý và theo xu hướng chung, với tính chất là một cơ quan dân bầu, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh đưa ra những chủ trương, biộn pháp lớn có tính định hướng trên các lĩnh vực hoạt động, trong pham vi địa bàn tỉnh, còn các quyết định quản lý nhà nước của ƯBND cấp tỉnh tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp trên những lĩnh vực quản lý của mình, bảo đảm sư thống nhất, hợp lý và tính điều hành của hoat động quản lý.
Như trên đã phân tích, m ột trong những căn cứ ban hành quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh là nghị quyết của HĐND cùng cấp về cùng một vấn đề mà quyết đinh quản lý đó liên quan. Bên cạnh những quyết định pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, các quyết định của UBND cấp tỉnh phải dựa trên cơ sở của nghị quyết của HĐND cùng cấp.
Có rất nhiều quyết đinh quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh được ban hành để thực hiện nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. Việc ban hành quyết đinh quản lý nhà nước để thi hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh diễn ra tương đối phổ biến và chủ động. Điều này có phần ngược với việc UBND cấp tỉnh ban hành quyết đinh quản lý để thực thi quyết đinh pháp luật của cơ nhà nước cấp trên, bởi lẽ, việc thi hành quyết định pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ) nhiều khi có tính bị động rất cao do sự cần thiết phải thực hiện ngay quyết định pháp luật đó [5].
Thường thì trong chương trình công tác của UBND cấp tỉnh có dự kiến các đề án và các quyết đinh pháp luật sẽ được HĐND và UBND cấp tỉnh quyết đinh hoặc ban hành trong năm. Như vậy, việc dự kiến ban hành quyết định pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh đã có sẵn và góp phần tạo ra sự chủ động cho chính cơ quan đó.
M ặt khác, do hoạt động của HĐND cấp tỉnh chỉ diễn ra một nãm hai lần tại các kỳ họp của HĐND, do vậy, các quyết đinh pháp luật của HĐND cấp tỉnh phần nhiều mang tính chất định hướng và đã được xác định chặt chẽ trong chương trình đã được chuẩn bị trước và rất ít khi thay đổi. Do đó, để quyết định pháp luật của HĐND đi vào cuộc sồng thì cần phải có rất nhiều quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh.
Qua khảo sát cho thấy nhiều quyết định quản ]ý của UBND cấp tỉnh được ban hành không chỉ để triển khai quyết định pháp luật của HĐND cấp tỉnh mà còn để đôn đốc và kiểm tra các cơ quan, đem vị trực thuộc trong việc thực hiện các nshị quyết của HĐND cấp tỉnh.
Ví dụ: Chỉ thị số 08/CT-UB của UBND tỉnh Bắc Giang ngày 29 tháng 7 năm 1998 về việc xây dựng k ế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 1999 có đề cập tới nội dung đôn đốc các cơ quan thuộc ƯBND (các Sở K ế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính - Vật giá,... ) thực hiện Nghị quyết kỳ họp thứ 3 HĐND tỉnh khoá r v về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 1998 [48).
Thực tế, các quyết đinh quản lý của UBND cấp tỉnh để thực hiện nghị quyết của HĐND cấp tỉnh được ban hành rất chủ động. Đó là vì nhiều địa phương (Nghệ An, Bắc Ninh) có dự kiến chương trình ban hành quvết định quản lý của tỉnh hàng năm , tuy rằng trên thực tế rất khó bảo đảm thực hiện đầy đủ chương trinh như đã dự kiến [5].
Các sở, ban, ngành có đề xuất các đề án và hình thức quyết định quản lý để ƯBND cấp tỉnh đưa vào chương trình này, trong đó có căn vào chủ trương, chính sách của Đảng, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp và thực tiễn quản lý ngành mình.
Tuy nhiên, ƯBND cấp tỉnh lại rất hay bị động khi phải thực hiện quyết định pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên. Chẳng hạn, trong quyết đinh của bộ trưởng giao trách nhiệm cho UBND cấp tỉnh hướng dẫn trên phạm vi địa bàn tỉnh. Khi đó UBND cấp tỉnh phải ban hành ngay quyết định hoặc chỉ thị, bởi lẽ quyết định pháp luật của bộ trưởng có hiệu lực ngay sau 15 ngày và cần thiết phải có quyết đinh quản lý thể hiện chi tiết cho phù hợp với đặc thù ở địa phương [5].
Đối với những tỉnh có xây dựng chương trình ban hành quyết đinh quản lý thì qua nhiều năm thực hiện cho thấy có khoảng 60 đến 70% số quyết định quản lý dự kiến trong chương trình là được ban hành. Sô còn lại không thực hiện được do nhiều lý do khác nhau: hoặc là do tiến độ chậm hoặc là không dự liệu hêt sự ban hành quvêt đinh quan 1Ý cua các co quan nhà nước cấp trên. Tuy nhiên, các ý kiến đều cho răng, măc dù chỉ đat 60
đến 70% nhưng vẫn tạo ra sự chủ động hơn so với tình trạng không có chương trình và cũng góp phần hạn chế sự lộn xộn, chồng chéo trong việc ban hành quyết đinh quản lý ở địa phương [5).
Thực tế cho thấy, các quyết đinh quản lý ban hành sai thẩm quyền, trình ký tắt thường không có trong dự kiến chương trình xây dựng quyết định quản lý hoặc chương trình công tác năm của UBND cấp tỉnh.
Về thẩm quyền của HĐND cấp tỉnh đối với việc xử lý quyết đinh quản lý của UBND cấp tỉnh, Điều 11 khoản 3 Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đổng nhân dân và u ỷ ban nhân dân ở mỗi cấp quy đinh:
“ Hội đồng nhân dân cấp tỉnh: ...
3. Bãi bỏ những quyết đinh sai trái của u ỷ ban nhân dân cùng cấp;” [41] Ở đây, chúng ta phải hiểu đầy đủ về khái niệm quyết định sai trái.
Tính sai trái của quyết đinh quản lý có thể được hiểu là không hợp pháp, hoặc không hợp lý, hoặc vừa không hợp pháp vừa không hợp lý. Theo chúng tôi, quyết đinh sai trái có thể là quyết đinh vi phạm tính hợp hiến, tính hợp pháp của hệ thống văn bản pháp luật hoặc có thể không bảo đảm tính hợp lý.
Tính hợp pháp thể hiện ở sự phù hợp với Hiến pháp, luật và các quyết đinh pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên, còn tính hợp lý thể hiện ở sự phù hợp với các hoàn cảnh, điều kiện kinh tế - xã hội ở địa phương (hiệu quả điều chỉnh của quyết đinh quản lý sau này). Tính hợp pháp liên quan đến cả nội dung, hình thức và thủ tục ban hành quyết đinh quản lý, đòi hỏi cả nội dung, hình thức và thủ tục của quyết đinh quản lý phải phù hợp với quyết đinh pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên.
M ột vài yêu cầu hợp pháp đối với nội dung, hình thức và thủ tục của quyết định quản lý nhà nước, thường được nhắc tới như: các quyết định quản lý nhà nước phải được ban hành trons pham vi thẩm quvền của cơ quan, các quyết đinh phải phù hợp với nội duns, và muc đích của luãt. với
quyết đinh của cấp trên; quyết đinh phải được ban hành theo hình thức, thủ tục do luật đm h,...[18tr3I3'314]
Những yêu cầu về tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước có thể kể ra như: yêu cầu về tính tổng thể, yêu cầu về tính cụ thể và phân hoá theo từng vấn đề, yêu cầu về tính rõ ràng, hiện thực và đơn giản, ... ['8.11.315-317]
Theo quy đinh của Hiến pháp năm 1992, các quyết đinh, chỉ thị của UBND cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật và các quyết định pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên có thể bị đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ, có nghĩa chỉ khi nào những quyết định quản lý đó vi phạm yêu cầu về tính hợp pháp thì mới bị đình chỉ hoặc bãi bỏ. Từ những lập luận về quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước của chủ tịch UBND, có thể suy ra rằng quy định này cũng áp dụng đối với cả các quyết đinh quản lý nhà nước của chủ tịch ƯBND cấp tỉnh. Quy đinh này của Hiến pháp một mặt tạo ra khả năng chủ động trong khuôn khổ pháp luật của UBND và của chủ tịch UBND trong điều kiện có đủ pháp luật, mặt khác đã chưa tính hết mọi tình huống có thể xảy ra khi những quyết đinh, chỉ thị đó không trái với Hiến pháp, luật và các quyết đinh pháp luật của cơ quan cấp trên, nhưng khồng phù hợp với thực tiễn, đặc biệt trong điều kiện hệ thống pháp luật chưa đầy đủ. Nói cách khác, nếu chúng không hợp lý thì có bị đình chỉ hay bãi bỏ không, điều này pháp luật cũng cần làm rõ [49].
Như vậy, Hiến pháp năm 1992 giao cho các cơ quan chính quyền địa phương (HĐND và ƯBND) từ cấp tỉnh trở lên quyền độc lập hơn so với các cơ quan quản lý ngành và lĩnh vực từ cấp tỉnh và UBND huyện trở xuống. Theo tinh thần của Điều 124 của Hiến pháp năm 1992 thì các quyết định quản lý nhà nước của cấp sở, HĐND và UBND cấp huyện có thể bị cấp trên đình chỉ hoặc bãi bỏ không chỉ theo căn cứ không hợp pháp mà cả theo cãn cứ không hợp lý.
Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 11 Pháp lênh về nhiệm vu. quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Ưỷ ban nhân dán ở mỗi cấp như đã đề
cập ở trên thì HĐND cấp tỉnh có quyền bãi bỏ những quyết định sai trái
của UBND cấp tỉnh, có nghĩa là các quyết định không bảo đảm hai yêu cầu trên. Như vậy, tại điểm này, Pháp lệnh đã mâu thuẫn với Hiến pháp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dần mà lý do chủ yếu, theo chúng tôi, cũng vì chưa có cách giải thích thống nhất về thuật ngữ "sai (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thông thường, những quyết định pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên chủ yếu quy đinh chung cho cả nước và có dự kiến để HĐND cấp tỉnh và ƯBND cấp tỉnh quy định bổ sung cho phù hợp với đặc thù của địa phương.
Ngoài ra, theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân hiện hành thì HĐND có quyền “giám sát việc thực hiện các nghị quyết của Hội đổng nhân dân về các ĩĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội và đời sống,... và xây dựng chính quyền địa phương” . Như vậy, hoạt động ban hành quyết đinh quản lý của UBND thuộc một trong những nội dung giám sát của HĐND cùng cấp.
Vì HĐND là cơ quan quyết định những chủ trương, biện pháp lớn trên tất cả mọi m ặt của thực tế ở địa phương, "gần" với ƯBND nên có thể hiểu được hiệu quả áp dụng của các quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh nên quyền giám sát nói trên không chỉ được thực hiện toàn diện trên mọi lĩnh vực hoạt động, mà cần phải bao hàm cả tính hợp pháp và hợp lý. Do đó, dưới góc độ này, quy định của Pháp lệnh về quyền của HĐND cấp tỉnh bãi bỏ những quyết định quản lý sai trái của UBND cấp tỉnh là hợp lý.
Chính vì vậy, quy định tại Pháp lệnh có tính thực tiễn rất cao, nó bảo đảm cho hiệu lực thực tế của các quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh, đồng thời, cũng góp phẩn loại bỏ những quyết định quan lý kiióng hợp pháp và hợp lý. Tuy nhiên, phải xem xét sửa đổi Điều 124 và các điều tương ứng khác của Hiến pháp 1992 cho phù hợp.