nước của UBND cấp tỉnh
3.7.7. Khái niệm thủ tuc xây dựng và ban hành quyết định quản lý
Liên quan đến khái niệm thủ tục xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước nói chung, hiện nay có nhiều quan điểm khác nhau. Theo cách hiểu chung nhất thì thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước là các hành động được thực hiện k ể tiếp nhau theo trình tự thời gian xác định k ể từ thời điểm sáng kiến ban hành đến những hành động thông qua và công b ố quyết định.[iỉ' ư?'02]
Cách khái quát trên đây, nhìn chung, đã được thừa nhận vì nó đã nêu lên được một cách cơ bản những đặc điểm, các bước của m ột quy trình xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước. Sự khác nhau trong các quan điểm chủ yếu là ở việc phân chia thành các bước với những điểm đặc thù của các bước đó. Nhiều tác giả tách quy trình xây dựng và quy trình ban hành riêng và chia các bước một cách cụ thể hơn. Nhiều tác giả lại coi một cách chung nhất là quy trình ban hành quyết định quản lý nhà nước (trong đó cũng bao hàm đầy đủ cả các bước trên). Có nhiều nhà khoa học chia thành bốn bước, đó là: điều tra, nghiên cứu lập dự thảo quyết định, soạn thảo quyết định, thông qua quyết định và ra văn bản [44i. Cũng chia thành bốn bước nhưng giáo trình Luật Hành chính của trường Đại học Luật Hà Nội lại gọi với tên khác nhau, đó là: sáng kiến ban hành quyết định; dự thảo; trình và thông qua dự thảo, và đưa quyết định đến đối tượng thi hành
Theo quan điểm của các tác giả trong giáo trình Luật Hành chính Việt N am năm 2000 của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội thì việc xây dựng và ban hành quyết định quản lý Nhà nước nói chung được chia thành năm giai đoạn, đó là: Sáng kiến ban hành quyết đinh; chuẩn bị dự thảo quyết định; trình dự thảo lên cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; thảo luận, thông qua dự thảo văn bản và giai đoạn truyền đạt quyết đinh đến
đối tượng thi hành [>8.tr.302-306]_
Chúng tôi cho rằng quan điểm này là hợp lý hơn cả, vì theo cách phân chia đó, từng giai đoạn có những dấu hiệu pháp lý đặc thù khác nhau và nó cũng bao hàm được các vấn đề cơ bản đã được nêu trong các quan điểm khác, nó phản ánh toàn diện các bước của m ột hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước. Các quan điểm khác có thể không thể hiện m ột cách toàn diện các bước hoặc chưa có sự tách biệt một cách cụ thể giữa chúng.
Giai đoạn sáng kiến ban hành quyết đinh được coi là giai đoạn đầu tiên của việc ra quyết đinh. Đây là giai đoạn không bắt buộc vì chỉ khi tồn tại các hành động mang tính pháp lý nhất định mới được coi là có giai đoan sáng kiến ban hành quyết định quản lý nhà nước. Dấu hiệu pháp lý đặc trưng của giai đoạn này là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết đinh chính thức phải ban hành m ột quyết định nào đó (quyết định này có thể được thể hiện trong các kế hoạch xây dưng các văn bản pháp luật) trong đó chỉ ra một số yếu tố cơ bản về phạm vi, nội dung, đối tượng áp dụng của quyết định sẽ ban hành và phân công cho người, cơ quan cụ thể chuẩn bị, tiến độ, thời gian thực hiện,... Thông thường các quyết định quy phạm của U BND cấp tỉnh có siai đoạn này [,8-lr 302J.
Giai đoạn chuẩn bị dự thảo quyết định quản lý nhà nước là m ột giai đoạn lớn bao gồm nhiều giai đoạn nhỏ: thu thập, phán tích và đánh giá thông tin; dự thảo quyết định; thảo luận, hỏi ý kiến góp ý cho dự thao và
hoàn chỉnh dự thảo. Thu thập thông tin phải đảm bảo từ nhiều chiều, nhiều người khác nhau để tảng tính toàn diện và khách quan. Đối với các quyết định quản lý nhà nước quan trọng thì thảo luận và hỏi ý kiến là giai đoạn bắt buộc, những quyết định động chạm đến quyền và lợi ích của công dân
có thể phải công bố dự thảo cho nhân dân góp ý. [18 tr 303]
G iai đoạn trình dự thảo lên cơ quan có thẩm quyền ban hành là bước tiếp nối giai đoạn chuẩn bị dự thảo và trước khi ký ban hành, ở giai đoạn này còn phải chuẩn bị chu đáo hổ sơ trình và xác đinh rõ trách nhiệm cá nhân của người trình. [18 tr'304]
Giai đoạn tiếp theo là giai đoạn thảo luận và thông qua dự thảo ở các cơ quan có thẩm quyền. Đây là giai đoạn trung tâm nếu xét về ý nghĩa pháp lý vì chính ở đây quyết đinh được ban hành và có hiệu lực pháp lý. Hồ sơ trình trước hết được chuyển đến cho bộ phận thẩm đinh sơ bộ, phát biểu ý kiến để những người có thẩm quyền ban hành quyết đinh quản lý nhà nước xem xét. Đối với các cơ quan làm việc theo chế độ tập thể thì dự thảo được thông qua bằng cách biểu quyết theo đa số hoặc được thủ trưởng cơ quan ký ban hành đối với những cơ quan làm việc theo chế độ thủ trưởng. I18' ư 305l
G iai đoạn truyền đạt quyết đinh quản lý nhà nước đến cơ quan và người thi hành được coi là giai đoạn mang tính chất bổ sung, tuy nhiên nó cũng là giai đoạn đảm bảo cho quyết định được thực hiện trong thực tế. Có rất nhiều hình thức truyền đạt quyết định quản lý nhà nước: có thể bằng miệng, điện báo, gửi văn bản, in trong công báo hoặc công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng... Đối vói các quyết đinh quản lý có thể chọn m ột trong các hình thức đó hoặc kết hợp một số hình thức với nhau.
ư.306]
Các quyết đinh quản lý nhà nước quan trọng có hiệu lực rộng thường vừa đăng công báo, vừa đăng trên báo hàng ngàv, vừa cỏng bố trên đài. vừa được gửi trực tiếp cho người thi hành. Nếu là quyết đinh quan lý nhà nước
quy phạm hoặc cá biệt quan trọng cần phải thi hành ngay nên phải truyền đạt băng m iệng hoặc bằng điện thì sau đó cũng phải gửi thêm văn bản quyết định quản lý nhà nước đó cho đối tượng thi hành để đảm bảo tính chính xác về m ặt pháp lý.
N am giai đoạn nêu trên được coi là các bước đầy đủ của m ột quy trình xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước. Việc phân chia thành năm giai đoạn nêu trên phản ánh được đặc điểm, dấu hiệu pháp lý của từng giai đoạn, đổng thời cũng tách biệt được những nét đặc thù của mỗi giai đoạn. Nếu gộp hai giai đoạn trình dự thảo và thảo luận thông qua dự thảo vào m ột giai đoạn sẽ không làm rõ được những hành vi pháp lý khác biột của các chủ thể (hành động trình hồ sơ và hành động thảo luận, thông qua là hai hành động khác nhau, do các chủ thể khác nhau thực hiện và có những hậu quả pháp lý khác nhau). Do vậy, việc tách thành hai giai đoạn là hợp lý, cho đù có khi các giai đoạn đó chỉ diễn ra trong m ột khoản thời gian ngắn.
Thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý có ý nghĩa rất quan trọng, nó bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý của nội dung quyết định, nâng cao hiệu quả của quyết đinh. Do đó, cán phải xây dựng và ở m ột phạm vi nhất đinh cần phải pháp luật hoá một thủ tục xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý m ột cách khoa học, hợp lý và xác định chặt chẽ. n 8. u- 302]
3.1.2. Các quy định pháp luật v ề thủ tục xây diứig và ban hành quyết định quân ỉỷ nhà nước của UBND cấp tỉnh
3.1.2.1. Các quy dinh pháp luât vé thủ tuc xâv dưng và ban hành quvết dinh quản lv nhà nước của UBND cấp tinh từ năm 1945 đến nay
Từ năm 1945 đến nay, nước ta đã biết tới bốn bản Hiến pháp: Hiến pháp năm 1946, 1959,1980 và 1992. Đó là các đạo luật cơ bản của Nhà
nươc va nó cũng đánh dấu các bước thay đổi quan trọng về hoàn cảnh kinh tế - xã hội cũng như nhận thức tư duy của Nhà nước ta.
Sự ra đời của mỗi bản Hiến pháp, với tư cách là luật cơ bản của một quôc gia, sẽ kéo theo sự xuất hiện hoặc thay đổi của một loạt các văn bản pháp luật khác, đặc biệt là các luật liên quan đến cách thức tổ chức bộ máy nhà nước.
Đ ối với tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND, tương ứng với H iến pháp năm 1946, 1959, 1980 và 1992 là Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 và các luật năm 1960, 1983, 1989, 1994 và dự kiến sẽ tiếp tục sửa đổi Luật năm 1994.
H iện nay, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá v m dự kiến trong thời gian tới sẽ tiến hành sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và các luật có liên quan. Trong việc sửa đổi Hiếp pháp năm 1992 có dự kiến sẽ sửa đổi m ột số điều liên quan đến tổ chức bộ máy của nước ta, trong đó có tổ chức chính quyền địa phương. Chính do vậy, nên hiện nay một loạt các luật đang soạn thảo hoặc đang sửa đổi phải dừng lại để chờ sửa đổi H iến pháp năm 1992, chẳng hạn như Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Quốc hội,...
L iên quan đến hoạt động ban hành quyết định quản lý nhà nước của U B N D , chúng ta có thể thấy, từ trước đến nay có rất ít các quy định pháp luật. H iến pháp năm 1946 và sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức các Hội đồng nhân dân và ủ y ban hành chính chỉ đề cập chủ yếu tơí cách thức tổ chức, ít đề cập tới hoạt động của các cơ quan này, đặc biệt là chưa nói tới hoạt động ban hành quyết định quản lý nhà nước.
Đ iều 58 Hiến pháp năm 1946 quy định: "Hội đổng nhân dán tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra ủ y ban hành chính". Tiết thứ năm, chương thứ nhất cùa sắc lệnh số 63 cũng chỉ quy định về cách thức tổ chức Uy ban
hanh chm h câp tinh. Tiết thứ năm chương thứ hai về quvền hạn và phân công, Đ iều 88 về quyền hạn của Uy ban hành chính tỉnh có quy đinh tại Điêm 11 như sau: Ra Nghị định để giữ việc trị an trong tỉnh". Như vậy, ủ v ban hành chính cấp tinh có quyền ban hành quyết đinh quản lý dưới hình thức Nghị định để thực hiện việc quản lý nhà nước trong phạm vi tỉnh. Đây là điểm khác biệt đôi chút so với các quy đinh của pháp luật sau này.
Cho đến Hiến pháp năm 1959, 1980 và các luật tương ứng năm 1960, 1983, 1989, hình thức quyết đinh quản lý của UBND cấp tỉnh được ghi nhận dưới hình thức quyết định và chỉ thị của UBND. Thẩm quyền, thủ tục, trình tự ban hành chưa hề được nhắc đến trong bất kỳ một văn bản pháp luật nào.
N gày 11/01/1982, Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng bộ trưởng đã ban
I
hành Thông tư 02/BT hướng dẫn việc xây dựng và ban hành văn bản. Thông tư này tiếp tục khẳng đinh ƯBND các cấp được ban hành quyết định, chỉ thị và những nội dung cụ thể trong các văn bản đó.
Qua các giai đoạn của lịch sử, sự thay đổi của các Hiến pháp và các luật tổ chức Hội đồng nhân dân và u ỷ ban nhân dân phản ánh sự thay đổi của nền kinh tế - xã hội và nhận thức về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương.
Luật năm 1983 khác rất nhiều so với Luật năm 1960 và Luật năm 1989 cũng khác nhiều so với Luật năm 1983. Sự khác nhau do sự tha> đổi của Hiến pháp và đặc biệt là sự thay đổi tư duy, nhận thức của Đ ảng và Nhà nước ta từ nãm 1989.
Tuy nhiên, sự khác nhau lớn trong Luật năm 1989 so với Luật năm 1983 là ở các quy định về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND. Khồnơ có sự khác nhau về hoạt động ban hành quvết định quản lv của ƯBND.
Sự khac nhau thê hiện chủ yếu ở việc tách bạch giữa chức năng quản lý cua ƯBND và hoạt động có tính chất quyền lực của HĐND thông qua các quy định như: bỏ thường trực UBND và chức danh uỷ viên thư ký nhằm tăng cường vai trò của từng thành viên và tập thể ƯBND; bỏ "chức năng thường trực HĐND" nhằm tách rõ hơn chức năng chấp hành của UBND ra khỏi chức năng của HĐND.
Cho đến Hiến pháp năm 1992 và Luật năm 1994 hiện hành thì các quy định về hoạt động ban hành quyết định quản lý của ủy ban nhân dân cấp tỉnh vẫn không thay đổi, chưa có thêm quy đinh mới.
Sau Hiến pháp và các Luật của Quốc hội, chúng ta cũng đã có Nghị quyết ngày 06 tháng 08 năm 1988 của Hội đổng nhà nước về Quy chế xây đựng Luật và Pháp lệnh. Mặc dù vậy, văn bản này cũng không điều chỉnh quyết đinh quản lý của UBND và Nghị quyết này cũng đã hết hiệu lực từ khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Ngoài ra, còn có các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ quy đinh về việc ban hành quyết đinh quản lý của các cơ quan nhà nước, nhưng những văn bản này hoặc đã hết hiệu lực hoặc đã rất lạc hậu và cũng chỉ quy đinh chung chung về công tác quản lý công văn, giấy tờ của các cơ quan nhà nước. V í dụ: Nghị định số 527-TTg ngày 02/11/1957 của Thủ tướng Chính phủ về ban hành điều lệ quy định chung về công văn, giấy tờ ở các cơ quan trong đó có quy định về hình thức văn bản. Nghị định số 142/CP ngày 28/09/1963 của Hội đổng Chính phủ ban hành điều lệ về công văn và giấy tờ của các cơ quan nhà nước.
3.1.2.2. Các quy dinh pháp luât hiên hành về thủ tuc xây dưng và ban hành quyết dinh quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh
Năm 1996. Quốc hội nước ta ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, Luật này cũng mới chỉ quy định về các văn bản
quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương và cũng chỉ nhắc lại hình thức văn bản của HĐND và UBND theo tinh thần của Hiến pháp năm 1992 và Luật năm 1994. Hơn nữa, về mặt pháp lý, Luật này cũng giới hạn phạm vi ở các văn bản quy phạm pháp luật, chưa điều chỉnh các quvết định quản lý nói chung (bao gồm cả các quyết định cá biệt, chủ đạo).
Cũng theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì chỉ những quy định trái với Luật này mới bị bãi bỏ. Như vậy, về hiệu lực pháp lý, Thông tư số 33/BT của Bộ trưởng - Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức và việc ban hành quyết định quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước (thay thế Thống tư số 02/BT ngày 11/01/1982) vẫn có hiệu lực. Chỉ có những quy định liên quan đến xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương là hết hiệu lực. Các quy đinh về văn bản của ƯBND vẫn có hiệu lực. Chẳng hạn như các quy đinh về nội dung quyết đinh, chỉ thị của UBND. Tuy vậy, Thông tư này cũng chưa quy đinh quy trình soạn thảo và ban hành quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh.
Đối với các địa phương, thực tế là hiện nay có m ột số nơi đã ban hành những quy đinh liên quan đến hoạt động ban hành quyết đinh quản lý của UBND (trong đó có cả UBND cấp tỉnh). Do nhu cầu bức xúc m à các địa phương đã chủ động, sáng tạo ban hành các quy đinh riêng cho địa phương mình mà không chờ đợi cấp trên.
Qua khảo sát một số tỉnh, thành phố đã thấy có 8 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có quy định về hoạt động ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của ƯBND, mặc dù phần lớn mới chỉ dim s ở việc quy định các