quyết định pháp luật của toà án nhản dán và viện kiểm sát nhân dán
2.4.1. Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh với quyết định pháp luật của toà án nhân dán
Nếu hiểu các quyết đinh pháp luật của toà án là các bản án hoặc quyết đinh pháp luật khác được ban hành trong quá trình xét xử thì về mặt nguyên tắc, chỉ m ang tính chất cá biệt, cụ thể. Đó là kết quả giải quyết các tranh chấp hoặc xử lý vi phạm pháp luật và các việc khác liên quan trực tiếp đến hoạt động xét xử, nhằm áp dụng các chế tài của quy phạm pháp luật trong quản lý nhà nước. Còn bản thân hoạt động quản lý là m ang tính tích cực, ít áp dụng các chế tài và có thể mang tính chủ đạo, quy phạm hoặc cá
b i ệ t [>8.ư.28>]t
Trong phạm vi địa bàn tỉnh, các quyết định quản lý nhà nước của ƯBND cấp tỉnh có thể là căn cứ, chứng cứ cho hoạt động xét xử của toà án nhân dân, cho việc ra các phán quvết của toà án, chẳng hạn như các quyết
đinh liên quan đến các tranh chấp về lao động, dân sự, kinh tế, đất đ a i .[18
ư.281]
Ngược lại, bằng quyết định của mình, toà án có thể bãi bỏ các quyết đinh quản lý nhà nước của ƯBND cấp tỉnh. Ví dụ: Toà án nhân dân cấp tỉnh giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai, lao động có thể ra các bản án, quyết đinh huỷ bỏ các quyết đinh của ƯBND cấp tỉnh liên quan đến vấn đề đó. Đặc biệt khi thành lập Toà án hành chính thì hành vi hành chính và quyết đinh hành chính có thể là đối tượng xét xử của hệ thống toà án này.
Theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được thông qua ngày 21 tháng 5 năm 1996, thì toà án nhân dân cấp tỉnh giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện hành chính đối với những quyết định hành chính của cơ quan nhà nước cấp tỉnh trên cùng lãnh thổ và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, viên chức của cơ quan nhà nước đó.[42' 0121
Theo tinh thần của Điều này và khoản 1 Điều 4 của Pháp lệnh thì toà án nhân dân cấp tỉnh có quyền xem xét các quyết đinh bằng văn bản của UBND cấp tỉnh (cả của cá nhân chủ tịch). Ngoài ra, Toà án nhân dân tối cao có thể xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm đối với các quyết đinh của UBND cấp tỉnh khi có khiếu kiện nếu như đó là vụ kiện phức tạp.
Có m ột loại quyết đinh quản lý nhà nước của toà án có chứa đựng quy phạm pháp luật đó là hình thức nghị quyết của Hội đổng thẩm phán toà án nhân dân tối cao. Điều này đã được nhắc tới chính thức tại Điều 1 cúa Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. v ề nội dung của nghị quyết, Điều 67 của Luật này quy đinh: “Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn các toà án áp dụng thống nhất pháp luật, tổng kết kinh nghiệm xét xử
Như chúng ta đã biết, toà án thuộc hệ thống các cơ quan bảo vệ pháp luật và do vậy, mức độ độc lập của hộ thốne này là vếu tố rất quan trọne. nó bảo đảm cho các thẩm phán khi xét xử có được sự chính xác, cóng bằng,
bình đẳng. Chính vì vậy theo quy định của pháp luật, thẩm phán do Chủ tịch nước bổ nhiệm qua sự tuyển chọn của Hội đồng thẩm phán các cấp, biên chế của Toà án nhân dân tối cao do u ỷ ban thường vụ Quốc hội quyết đinh, tổng biên chế của toà án địa phương do Chính phủ quyết định theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Tư pháp. Các toà án nhân dân địa phương chỉ chịu sự chỉ đạo chuyên môn của toà án cấp trên và để hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ thì việc để Hội đồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết để hướng dẫn là cần thiết.
Mức độ độc lập của nghị quyết đối với các quyết đinh quản lý nhà nước thể hiện ở chỗ khi ban hành nghị quyết, Hội đồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao chỉ căn cứ vào Hiến pháp, Luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh nghị quyết của u ỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết đinh của Chủ tịch nước [32>Đ175. Quy đinh của điều luật này, theo chúng tôi, là hợp lý bởi vì hệ thống các cơ quan hành pháp và các cơ quan xét xử là tương đối
độc lập.
Nghị quyết của Hội đồng thẩm phán toà án nhân dân tối cao chỉ thuần tuý liên quan đến vấn đề chuyên m ôn trong hộ thống toà án nhân dân và do vậy không ảnh hưởng tới các quyết định của các cơ quan quản lý. Ngược lại, các quyết đinh quản lý nhà nước của UBND cũng không thể chỉ đạo chuyên môn xét xử của hệ thống toà án.
2.4.2. Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh với quyết định pháp luật của viện kiểm sáĩ nhân dân
Theo quy đinh của pháp luật, viện kiểm sát không có quyền sửa đổi, bãi bỏ các quyết định quản lý nhà nước mà chỉ có quyền kiến nghị, kháng nghị với cơ quan có thẩm quyền. Cơ quan nào ban hành quyết định thì có quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bo quyết định đó và có thể bi đinh chỉ việc thi hành, bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Quyết định của UBND cấp tỉnh có thể do UBND cấp tỉnh sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ bằng quyết định của chính UBND cấp tỉnh và có thê bị đình chỉ, bãi bỏ bằng m ột quyết đinh pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc có thẩm quyền (bộ trưởng, HĐND cấp tỉnh, Thủ tướng Chính phủ).
Theo Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân ngày 10 tháng 10 năm 1992, thì viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hiện quyền công tố bằng những công tác sau: “ 1. Kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với các văn bản pháp quy của các bộ, các cơ quan ngang bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ và các cơ quan chính quyền địa phương,...” [29, Đ 3]. Đây còn được gọi là chức năng kiểm sát chung của viện kiểm sát nhân dân.
Tổ chức của viện kiểm sát nhân dân được thành lập theo hệ thống dọc gồm có Viện kiểm sát nhân dân tối cao, viộn kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, huyện và viện kiểm sát quân sự. Đây là hệ thống cơ quan thể hiện rõ nét nhất nguyên tắc làm việc theo chế độ thủ trưởng vì các viện trưởng, phó viện trưởng, kiểm sát viên viện kiểm sát nhân dân các cấp do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, m iễn nhiệm, cách chức. Đáy là điều dễ hiểu bởi chức năng kiểm sát đòi hỏi phải có mức độ độc lập cao và sự chuyên môn riêng biệt. Chúng tôi cho rằng chính do sự độc lập như vậy m à viện kiểm sát nhân dân không có quyền đình chỉ hoặc bãi bỏ các quyết định của các cơ quan quản lý nhà nước, trong đó có UBND cấp tỉnh mà chỉ có quyền kiến nghị, kháng nghị.
Theo phân cấp, Viên kiểm sát nhân dân tối cao phân cấp chức năng kiểm sát và công tố cho viện kiểm sát nhân dán các địa phương, cụ thể là viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh kiểm sát quvết định quản lý của các cơ quan cấp tỉnh, trong đó có UBND cấp tỉnh.
Trường hợp phát hiện các quyết định quản lý nhà nước của ƯBND cấp tỉnh có sai trái thỉ viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh có quyền kiến nghị, kháng nghị với ƯBND để sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ.
Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật, viện kiểm sát nhân dân chỉ được phép tiến hành kiểm sát văn bản khi đã có văn bản đó (văn bản đó được ban hành và có hiệu lực). Nếu như viện kiểm sát nhân dân tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản đó thì sẽ là vi phạm pháp luật và sẽ trùng với chức năng của các cơ quan khác (Điều này sẽ được trình bày cụ thể ở Chương sau).
Theo Điều 69 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành ba loại quyết định pháp luật là quyết đinh, chỉ thị, thông tư và có thể là văn bản quy phạm pháp luật dùng để quy định các biện pháp bảo đảm việc thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn của viện kiểm sát nhân dân các cấp, quy đinh những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Và cũng theo Điều 17 thì các vãn bản này chỉ căn cứ vào H iến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của u ỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết đinh của Chủ tịch nước, không căn cứ vào các văn bản của các cơ quan quản lý nhà nước (Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng). Điều này cũng tương tự như hình thức nghị quyết của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao như đã nói ở trên.
Hình thức quyết đinh, chỉ thị, thông tư của Viện kiểm sát nhân dân tối cao là quyết định pháp luật mang tính chất hướng dẫn trong ngành kiểm sát do nhu cầu chuyên môn đặc thù của ngành đó và do vậy nó có tính chất riêng biệt. Với tính chất là cơ quan đứng đầu trong hệ thống các cơ quan có quyền kiểm sát và công tố, Viện Kiểm sát nhân dán tối cao cũng thường xuyên phải ra các quyết định pháp luât hướng dẫn viện kiểm sát nhân dân các cấp. viện kiểm sát quân sự hoặc để chấn chỉnh, đốn đốc cóng tác kiểm sát và c ô n í tố. bảo đảm thực hiện tốt chức năne. nhiệm vụ được giao.
Nhìn chung, quan hệ giữa các quyết đinh pháp luật của các cơ quan tư pháp (toà án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân) với quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh có đặc thù khác với quan hệ tương tự trong cùng hộ thống các cơ quan quản ]ý nhà nước. Việc ban hành quyết đinh quản lý của UBND cấp tỉnh không phụ thuộc vào quyết đinh pháp luật của toà án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân. Ngược lại, các quyết định pháp luật của toà án nhân dân và viện kiểm sát nhân dân cũng không dựa nhiều vào các quyết đinh quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh.
Việc xử lý, giám sát quyết định quản lý của các cơ quan này cũng có đặc thù. Thông thường, tòa án nhân dân chủ yếu chỉ có quyền huỷ bỏ các quyết đinh hành chính mang tính cá biệt của chủ tịch UBND cấp tỉnh khi giải quyết các vụ kiện liên quan, còn đối với quyết định mang tính chủ đạo và quy phạm của UBND cấp tỉnh thì toà án nhân dân không có quyền can thiệp trực tiếp, trừ việc yêu cầu, kiến nghị, xem xét.
Viện kiểm sát nhân dân chỉ có quyền kiến nghị, kháng nghị yêu cầu đình chỉ hoặc bãi bỏ quyết đinh quản lý của UBND cấp tỉnh theo dấu hiệu tính hợp pháp, còn nội dung quyết đinh pháp luật của hai cơ quan này hoàn toàn không ảnh đến nhau.
Đ iều 85 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 quy đinh thẩm quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật của viện kiểm sát nhân dân đối với vãn bản của UBND thông qua các kháng nghị của viện kiểm sát nhân dân. Theo tinh thần của Điều này và Luật tổ chức viện kiểm sát nhân dân thì viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh có quyền kháng nghị các quyết đinh chỉ thị của ƯBND cấp tỉnh và có thể kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản đó. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Đổnơ thời Luật cũng quy định thủ trưởng cơ quan nhà nước nhán đươc kháng nghị của viện kiểm sát nhân có trách nhiệm trả lời kháng nghị trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được kháng nghị. Điều này cũng
phần nào ghi nhận giá trị pháp lý các kháng nghị của viện kiểm sát nhân dân.
Qua khảo sát, con số kháng nghị cuả viện kiểm sát nhân dân đối với quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh cũng rất nhiều.
V í dụ: Năm 1998, đã phát hiện 1194 quyết định quy phạm pháp luật có sự vi phạm, trong đó có 18 quyết định quản lý của các bộ, ngành, 93 văn bản của H ĐND và UBND cấp tỉnh, 140 văn bản của cấp huyện và 961 văn bản của cấp xã. Điều này cho thấy những sai phạm trong việc ban hành những quyết đinh quản lý địa phương cao hơn hẳn. Nếu xét về góc độ vi phạm thì trong số những văn bản vi phạm đã phát hiện có 230 văn bản vi phạm về thẩm quyền, 478 văn bản vi phạm về hình thức, trình tự, thủ tục, 898 văn bản vi phạm về nội dung. Ngoài ra viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh còn phát hiện nhiều văn bản áp dụng pháp luật (quyết đinh cá biệt) có vi phạm , đã kháng nghị và yêu cầu huỷ bỏ [8].
*
* *
Qua phân tích trên, có thể thấy được tương đối rõ nét vị trí của quyết đinh quản lý nhà nước UBND cấp tỉnh trong hệ thống các quyết định quản lý nhà nước.
Dưới góc độ thực tế ở địa phương, các quyết đinh quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh có vai trò rất quan trọng. Các nshị quyết của HĐND các cấp chủ yếu mang tính định hướng, rất chung chung và để các nghị quyết có hiệu lực thực tế thì phải cần có rất nhiều quyết định quan lý cua UBND các cấp.
Tuv nhiên, các quyết định mang tính quy phạm lại chủ yẽu do UBND cấp tỉnh ban hành. Các quvết định, chỉ thị của UBND cấp xã và cấp huyện rất ít khi manơ tính quy phạm, ỏ một số' địa phương, UBND cấp xã khóng ban hành quyết định quy phạm, trong khi UBND cấp huyện chỉ ban hành m ột vài quyết định có tính quy phạm trong năm .;c-
N hư vậy, việc quản lý, điều hành thực tế ở địa phương phần lớn căn cứ vào quyết định quản lý của UBND cấp tỉnh. Do vậy, chất lượng quyết đinh quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh có vai trò cực kỳ quan trọng trong việc bảo đảm chất lượng, hiệu quả hoạt động quản lý ở địa phương nói chung.