Công cuộc cải cách hành chính dưới triều Minh Mệnh được tiến hành từng bước từ trung ương đến địa phương, xuống cơ sở và luôn có kế thừa cái
cũ; được tiến hành không phải bằng cách phủ nhận toàn bộ những cơ cấu cũ, những tổ chức đã có sẵn để thiết lập một mô hình hoàn toàn mới [59]. Trong giai đoạn hiện nay, công cuộc cải cách hành chính đã và đang triển khai một cách toàn diện, mạnh mẽ, về cơ bản, việc đổi mới tổ chức chính quyền huyện vẫn được kế thừa những điểm mạnh, ưu thế của cái cũ. Tuy nhiên, xét một cách chung nhất, Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân không phải là một cơ quan thành lập mới, nhưng cách thức thành lập Ủy ban nhân dân đã có thay đổi rõ rệt.
Theo quy định hiện hành, Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cũng cấp bầu ra gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và ủy viên. Chủ tịch Ủy ban nhân dân là đại biểu Hội động nhân dân. Các thành viên khác không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân. Trình tự, thủ tục bầu bắt đầu trước hết bằng việc bầu Chủ tịch Ủy ban nhân dân trong số các đại biểu Hội đồng nhân dân theo sự giới thiệu của Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Tiếp sau đó bầu Phó Chủ tịch và các thành viên khác theo sự giới thiệu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Việc bầu cử các chức vụ này được tiến hành bằng cách bỏ phiếu kín theo danh sác đề cử chức vụ từng người. Kết quả bầu phải được Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên (đối với cấp tỉnh phải được Thủ tướng Chính phủ) phê chuẩn. Để thể hiện tính dân chủ, pháp luật còn quy định các đại biểu Hội đồng nhân dân có quyền giới thiệu và ứng cử vào các chức vụ đó.
Trong quá trình hoạt động tiếp sau, Ủy ban nhân dân luôn được đặt (ít nhất về mặt pháp luật) dưới sự kiểm soát, giám sát chặt chẽ của Hội đồng nhân dân cùng cấp, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể nhân dân và của nhân dân: Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng nhân dân cùng cấp; Hội đồng nhân dân bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm đối với các chức danh của Ủy ban nhân dân. Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và người đứng đầu các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương được mời tham dự các phiên họp của Ủy ban nhân dân cùng cấp khi bàn các
vấn đề có liên quan. Ủy ban nhân dân tạo điều kiện thuận lợi để Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể nhân dân tổ chức, động viên nhân dân tham gia xây dựng và củng cố chính quyền nhân dân; tổ chức thực hiện các chính sách, pháp luật của Nhà nước, giám sát các hoạt động của các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức. Ủy ban nhân dân thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân. Ủy ban nhân dân và các thành viên của Ủy ban nhân dân có trách nhiệm giải quyết và trả lời các kiến nghị của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân.
Có thể thấy, tư tưởng và thực tiễn tổ chức bộ máy Nhà nước nói chung, tổ chức chính quyền địa phương nói riêng ở nước ta luôn quán triệt các nguyên tắc: Nhà nước của dân, do dân và vì dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; bảo đảm quyền lực thực sự thuộc về nhân dân; bộ máy nhà nước chịu sự kiểm soát của nhân dân; chống tệ quan liêu xa rời nhân dân. Điều này được đề ra và áp dụng như một sợi chỉ đỏ xuyên suốt quá trình tổ chức bộ máy chính quyền nhân dân (từ Trung ương đến địa phương) nước ta từ Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay. Đối với chính quyền địa phương điều này càng thể hiện rõ. Ngay khi Cách mạng mới thành công, bộ máy chính quyền địa phương những ngày đầu được tổ chức dưới hình thức các Ủy ban nhân dân cách mạng và Ủy ban công nhân cách mạng - tức cơ quan hành chính - không (chưa) thành lập các cơ quan đại diện nhân dân kiểu Xô viết, Hội đồng nhân dân, nhưng đây không phải là các cơ quan hành chính đơn thuần như trước (thường là bộ máy quan lại do cấp trên bổ nhiệm) mà là cơ quan kết hợp cả tính đại diện và tính hành chính các cơ quan này do quần chúng công khai hoặc bí mật bầu ra, mỗi đoàn thể cứu quốc có một đại biểu. Ở đây đã thể hiện tính dân chủ - chính quyền của nhân dân, với sự tham gia rộng rãi của nhân dân. Thời gian sau này, tổ chức chính quyền địa phương chuyển theo mô hình mới thì điều này càng rõ: Chính quyền địa phương có
Hội đồng nhân dân, Hội đồng nhân dân bầu ra Ủy ban hành chính chọn trong Hội đồng nhân dân, thậm chí còn cho phép những ủy viên Ủy ban hành chính được chỉ định trong thời gian kháng chiến thì cũng đương nhiên là ủy viên (đại biểu) Hội đồng nhân dân. Một số cấp (bộ, huyện) không tổ chức Hội đồng nhân dân thì Ủy ban hành chính ở đó do các đại biểu Hội đồng nhân dân cấp dưới bầu chứ không phải do cấp trên bổ nhiệm. Từ Hiến pháp năm 1959 (đúng hơn là từ Luật số 110-SL ngày 31 tháng 5 năm 1958 về tổ chức chính quyền địa phương) trở đi cho đến trước Hiến pháp năm 1992, sự bảo đảm kiểm soát của Hội đồng nhân dân đối với Ủy ban hành chính (từ năm 1980 là Ủy ban nhân dân) ngày càng chặt chẽ: Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, tất cả thành viên Ủy ban nhân dân phải là đại biểu. Trong giai đoạn đổi mới hiện nay, do những đòi hỏi quản lý nhanh nhạy, kịp thời và cũng do tinh thần đổi mới, nên có một số thay đổi như ngoài Chủ tịch, các thành viên khác của Ủy ban nhân dân không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân; người được bầu giữ chức vụ Chủ tịch Ủy ban nhân dân trong nhiệm kỳ cũng không nhất thiết phải là đại biểu, song về cơ bản tinh thần bảo đảm quyền lực nhân dân, quyền kiểm soát của nhân dân đối với bộ máy chính quyền các cấp vẫn đóng vai trò nền tảng [29].
Thực hiện đường lối đổi mới cải cách hành chính, Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 01 tháng 8 năm 2007 Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã nhấn mạnh: Không tổ chức hội đồng nhân dân, ở huyện Ủy ban nhân dân với tính chất là đại diện của cơ quan chính quyền cấp tỉnh để giải quyết các nhiệm vụ về hành chính và các công việc liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của người dân theo quy định của pháp luật. Ủy ban nhân dân huyện tập trung chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra cấp dưới thực hiện chủ trương, chính sách, nghị quyết, kế hoạch của cấp trên. Cơ chế giám sát đối với tổ chức, hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện được
thực hiện thông qua hoạt động giám sát của đại biểu và đoàn đại biểu Quốc hội, hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể và giám sát trực tiếp của nhân dân. Kiện toàn cấp ủy huyện để đáp ứng tốt yêu cầu lãnh đạo toàn diện và lãnh đạo hoạt động của Ủy ban nhân dân huyện [22].
Trong giai đoạn thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân, việc thành lập cơ quan hành chính có tính chất trung gian đã được thay đổi căn bản. Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức.
Mặc dù Điều 14 Nghị quyết số 275/2009/UBTVQH12 quy định: Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và người đứng đầu các đoàn thể nhân dân ở huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân được mời dự các phiên họp của Ủy ban nhân dân cùng cấp khi bàn các vấn đề có liên quan. Tuy nhiên, trình tự, thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm và cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên của Ủy ban nhân dân nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân lại không thấy sự giới thiệu, hiệp thương từ phía các tổ chức chính trị - xã hội nói trên tham gia.
Theo chúng tôi, trong việc thành lập Ủy ban nhân dân huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân cần phải nghiên cứu theo hướng tăng cường vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội như: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể trong từng lĩnh vực cụ thể. Nếu làm tốt được điều này không chỉ góp phần nâng cao vị trí, vai trò của Ủy ban nhân dân nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân mà còn đảm bảo tính dân chủ, khách quan, tạo niềm tin trong nhân dân theo đúng phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra".
Theo quy định của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành, Ủy ban nhân dân gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Ủy viên
(gọi chung là thành viên). Ủy ban nhân dân cấp huyện có từ bảy đến chín thành viên. Nghị định số 107/2004/NĐ-CP ngày 01 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ quy định số lượng Phó Chủ tịch và cơ cấu thành viên Ủy ban nhân dân các cấp. Theo đó, Ủy ban nhân dân cấp huyện có một Chủ tịch, hai đến ba Phó Chủ tịch và bốn đến năm Ủy viên. Các thành viên được phân công phụ trách theo các lĩnh vực công tác. Chủ tịch Ủy ban nhân dân phụ trách chung. Các Phó Chủ tịch, tùy theo số lượng và tính chất của từng cấp, phụ trách các mảng công tác như kinh tế - tài chính, văn hóa - xã hội. Các Ủy viên được phân công phụ trách các mặt công tác như công an, quân sự, tổ chức, thanh tra, kế hoạch, tài chính, văn phòng v.v...
Số lượng thành viên Ủy ban nhân dân được ấn định phù hợp với yêu cầu hoạt động tập thể của Ủy ban nhân dân và bao quát các mặt công tác. So với trước đây, số lượng này đã giảm nhiều. Nếu như tại Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1989, Ủy ban nhân dân cấp huyện có từ 9 đến 13 thành viên; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994, Ủy ban nhân dân cấp huyện có từ 7 đến 9 thành viên; Luật Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Ủy ban nhân dân cấp huyện vẫn giữ nguyên như trước (tức 7 đến 9 thành viên). Tuy nhiên, đứng trên quan điểm tăng cường trách nhiệm cá nhân và chế độ thủ trưởng, với những đòi hỏi nhanh nhạy, hiệu quả của hoạt động quản lý mà chúng ta đang cố gắng xây dựng thì số lượng thành viên Ủy ban nhân dân hiện tại vẫn còn đông, nếu không muốn nói là thừa. Điều đó thể hiện ở chỗ hầu như các nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân được bàn bạc và quyết định bởi một bộ phận không chính thức là Thường trực Ủy ban nhân dân. Còn sự tham gia của các Ủy viên đồng thời là thủ trưởng các sở, ban, ngành chuyên môn là rất hạn chế và kém hiệu quả như đã nêu trên. Với số lượng và cơ cấu thành phần như hiện nay hoạt động của tập thể Ủy ban nhân dân phần nhiều mang tính hình thức.
Để khắc phục tình trạng nêu trên, nhất là đối với Ủy ban nhân dân huyện nơi không có Hội đồng nhân dân, theo tôi cần nghiên cứu, xem xét việc thu gọn về số lượng và cơ cấu thành phần của Ủy ban nhân dân, có thể bỏ bớt những thành phần không cần thiết, bảo đảm thực chất. Về số lượng, Ủy ban nhân dân chỉ nên có từ 5 đến 7 thành viên, có sự phân công trách nhiệm rõ ràng đối với các Phó Chủ tịch theo từng lĩnh vực phụ trách. Qua giai đoạn thí điểm, chúng ta sẽ đánh giá, so sánh những ưu điểm và hạn chế của việc thay đổi về số lượng thành viên Ủy ban nhân dân huyện nơi thực hiện thí điểm và nơi không thực hiện thí điểm (vẫn giữ số lượng Ủy ban nhân dân từ 7 đến 9 thành viên như hiện hành) để tiến tới thay đổi cơ cấu thành phần và tổ chức của các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện.