thị không tổ chức Hội đồng nhân dân ở quận và phường.
Đây có thể coi là một định hướng đổi mới rất cơ bản về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta của thời kỳ đổi mới phát triển nền kinh tế thị trường, phù hợp mục tiêu cải cách nền hành chính nhà nước, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đây là kết quả của sự tìm tòi nghiên cứu lựa chọn mô hình tổ chức phù hợp với những thay đổi về vai trò, chức năng của bộ máy nhà nước nói chung, của từng cấp chính quyền địa phương nói riêng trong thời kỳ mới.
2.1.1. Cơ sở lý luận về tổ chức chính quyền không có Hội đồng nhân dân nhân dân
Trong giai đoạn hiện nay, chúng ta không phải bỏ tất cả Hội đồng nhân dân như đã từng có ý kiến nêu ra khi thấy Hội đồng nhân dân nói chung còn hoạt động hình thức, thiếu hiệu quả. Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân chỉ nhằm vào bộ máy chính quyền ở những đơn vị kiểu trung gian (cấp huyện) xuất phát từ cơ sở lý luận sau đây:
Một là, khi đưa ra mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước kiểu mới, trong
đó có các cơ quan chính quyền địa phương, các nhà kinh điển nhìn nhận đó là một hệ thống thống nhất từ trung ương đến địa phương, nhưng khác với các nhà nước trước đó (phong kiến, tư sản) ở đó quyền lực nhà nước chỉ có ở trung ương và được triển khai từ trên xuống thông qua các cơ quan chính quyền địa phương - là bộ máy nhằm thực hiện, triển khai quyền lực đó thì bộ máy kiểu mới xã hội chủ nghĩa được hình thành từ dưới lên xuất phát từ việc coi quyền lực nhà nước bắt nguồn từ các cộng đồng lãnh thổ. Tại mỗi cộng đồng nhân dân tập hợp thành cơ quan quyền lực nhà nước ở đó rồi đến lượt
mình các cơ quan này liên kết lại theo từng cấp độ thành chính quyền nhà nước tối cao. Tư tưởng này được các nước xã hội chủ nghĩa trong đó có nước ta quán triệt và vận dụng: ở Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa khác, Xô viết là "cơ sở chính trị của nhà nước", là "cơ quan chính quyền cao nhất ở địa
phương", ở nước ta, Hội đồng nhân dân được coi là "cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên". Mặc dù còn có ý kiến khác nhau
về cơ quan (Xô viết, Hội đồng nhân dân), tuy nhiên, phải khẳng định rằng, phương thức tổ chức chính quyền địa phương kiểu công xã Pari (Xô viết, Hội đồng nhân dân) là một sự tiến bộ, một tất yếu lịch sử. Đó là kết quả của một quá trình đấu tranh xóa bỏ hình thức chính quyền cai trị, thành lập chính quyền nhân dân [28].
Hai là, chính quyền kiểu mới này trước hết phải là đại diện của nhân
dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân (tập thể dân cư lãnh thổ) trong việc thực hiện quyền của tập thể lãnh thổ được pháp luật quy định. Đồng thời nó là đại diện của chính quyền cấp trên ở địa phương, có nhiệm vụ tổ chức thực hiện quyết định, chỉ thị của cấp trên ở địa phương, bảo đảm cho Hiến pháp và pháp luật được tôn trọng và tuân theo nghiêm chỉnh. Về thực chất, Hội đồng nhân dân là cơ quan chính quyền cao nhất ở địa phương. Các cơ quan khác do Hội đồng nhân dân lập ra là để thực hiện sự phân công, phân nhiệm chứ không phải là sự phân quyền và phải chịu sự giám sát, báo cáo và chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân. Nếu xét trên bình diện quan hệ quyền lực giữa nhà nước trung ương với cộng đồng lãnh thổ địa phương thì giữa chế độ Xô viết, Hội đồng nhân dân và hội đồng tự quản địa phương, có những điểm chung thống nhất (mặc dù về vị trí, tính chất trong bộ máy nhà nước thì chúng khác nhau): đó là có sự thừa nhận các quyền dân chủ, quyền tự chủ, tự quản của cộng đồng lãnh thổ. Hình thức Xô viết, Hội đồng nhân
dân cũng như các hội đồng tự quản được thiết lập ở các cộng đồng lãnh thổ (đơn vị hành chính cơ bản) là hình thức thể hiện và thực hiện quyền lực nhà nước, quyền tự chủ, tự quản của cộng đồng đó. Đây là kết quả của sự chuyển đổi nhận thức trong mối quan hệ giữa nhà nước trung ương với các cộng đồng lãnh thổ.
Ba là, ở các nước, cùng với sự phát triển của dân chủ, Nhà nước
không thể giữ mãi sự áp đặt, kiểm soát (cai trị) lên cộng đồng lãnh thổ mà phải ngày càng thừa nhận các quyền tự chủ, tự quản của cộng đồng, còn ở chế độ xã hội chủ nghĩa là sự tuyên bố quyền dân chủ của nhân dân trong từng cộng đồng. Và từ đó, các nhà nước phải thiết lập một mối quan hệ thích ứng mới để vừa bảo đảm tập trung, thống nhất quyền lực nhà nước vừa tôn trọng quyền tự chủ của cộng đồng. Hiện tại, ở các nước người ta đang nói đến việc phải thay đổi mối quan hệ giữa bộ máy nhà nước trung ương và các hội đồng tự quản địa phương, chuyển từ quan hệ "đại lý (agent)" và "đối tác bình đẳng (partner)" sang quan hệ "tùy thuộc lẫn nhau". Với ý nghĩa đó thì việc tổ chức quản lý địa phương dưới hình thức cơ quan đại diện cộng đồng (là cơ quan tự quản hay cơ quan quyền lực nhà nước) là thích hợp và cần phải tiếp tục được tăng cường và phát huy [28].
Bốn là, khi đưa ra mô hình tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới
đó các nhà kinh điển chủ yếu nhìn nhận ưu điểm của mô hình này ở tính "dân chủ, đại diện quyền lực nhà nước của nhân dân" và tính "tập thể hành động" nhằm bảo đảm thực sự quyền lực nhân dân của nó mà chưa thấy hết những khó khăn phức tạp và đa dạng của việc tổ chức quản lý địa phương với chỉ một cơ quan đại diện hoạt động theo lối hội nghị (bằng chứng là sau này các cơ quan này chưa thể làm việc như một "tập thể hành động" mà cần phải có một cơ quan chấp hành và thường trực - Ủy ban chấp hành). Hơn nữa, ngay trong quan điểm lý luận (được các hoạt động thực tiễn sau này mặc nhiên thừa nhận) đã hầu như không có sự phân biệt mô hình tổ chức ở các đơn vị
hành chính vốn khác nhau về tính chất (đơn vị hành chính cơ bản, đơn vị hành chính trung gian, ở nông thôn, ở thành thị). Có thể thấy những luận điểm của các nhà kinh điển về tổ chức chế độ đại diện quyền lực (Xô viết, Hội đồng nhân dân) được nêu ra chủ yếu gắn với các cộng đồng lãnh thổ như công xã, thành phố, tỉnh- là những cộng đồng dân cư mang tính đơn vị cơ bản và đó là phù hợp. Riêng việc đem áp dụng (mà chủ yếu là sau này) những luận điểm này cho việc tổ chức chính quyền ở các đơn vị hành chính được lập ra chủ yếu để tổ chức triển khai quyền lực từ trên, thực hiện chức năng quản lý hành chính (tức là những đơn vị hành chính có tính chất trung gian, trung chuyển mệnh lệnh quản lý từ trên chứ không phải để tập hợp nhân dân thành quyền lực nhà nước) như huyện (trung gian giữa tỉnh và xã), quận và phường (trung chuyển trong một đơn vị cơ bản là đô thị) thì còn chưa phù hợp.
Năm là, quyền lực nhân dân chỉ có trên nền tảng một cộng đồng dân
cư nhất định. Vậy nên chỉ có các đơn vị hành chính cơ bản mới có nhu cầu và khả năng tập hợp thành quyền lực nhà nước. Các đơn vị hành chính trung gian không có khả năng đó.
Sáu là, dù được tổ chức theo mô hình nào thì chính quyền địa phương
ở các nước cũng có sự phân biệt giữa chính quyền tự quản có hội đồng do dân bầu và chính quyền đại diện không có hội đồng mà chỉ có cơ quan hành chính ở địa phương thực hiện chức năng quản lý về hành chính.