HIẾN PHÁP VÀ PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH
Sau Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 đặt cơ sở pháp lý cho việc đổi mới căn bản về tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước, trong đó có tổ chức chính quyền huyện, nhằm tạo ra bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, có hiệu lực điều hành, quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội theo cơ chế mới.
Theo Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994, mô hình tổ chức chính quyền huyện về cơ bản không có gì thay đổi so với Hiến pháp năm 1980. Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã; Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính do luật định. Đây là điểm mở hơn so với Hiến pháp trước đây. Tuy nhiên, mô hình tổ chức chính
quyền huyện ở nước ta giai đoạn này vẫn thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Điều 119 Hiến pháp quy định "Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên". Việc Hiến pháp tiếp tục khẳng định và nhấn mạnh tính chất đại diện và tính chất quyền lực nhà nước của Hội đồng nhân dân có ý nghĩa rất lớn. Mặc dù Hiến pháp năm 1992 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân rất chung chung, nhưng nó đã khẳng định được vai trò quan trọng của hai cơ quan này tại địa phương.
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 quy định cụ thể hơn về Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân: Hội đồng nhân dân huyện có Thường trực Hội đồng nhân dân và các ban của Hội đồng nhân dân. Thường trực Hội đồng nhân dân huyện gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân. Số Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân ở mỗi cấp do Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định theo đề nghị của Chính phủ. Thành viên của Thường trực Hội đồng nhân dân huyện không thể đồng thời là thành viên của Ủy ban nhân dân cùng cấp.
Hội đồng nhân dân huyện thành lập hai ban: Ban kinh tế - xã hội, Ban pháp chế. Số lượng thành viên của mỗi ban do Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định. Thành viên của các ban của Hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thành viên của Ủy ban nhân dân cùng cấp. Trưởng ban của Hội đồng nhân dân huyện không hoạt động chuyên trách. Trưởng ban của Hội đồng nhân dân huyện không thể đồng thời là thủ trưởng của các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân cùng cấp.
Tương tự như Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 quy định: "Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân" (Điều 123 Hiến pháp).
Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và ủy viên. Chủ tịch Ủy ban nhân dân là đại biểu Hội đồng nhân dân. Các thành viên khác của Ủy ban nhân dân không nhất thiết phải là đại biểu Hội đồng nhân dân (Điều 46 Luật năm 1994).
Ủy ban nhân dân huyện có từ bảy đến chín thành viên. Số Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân của mỗi cấp do Chính phủ quy định.
Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền huyện trong giai đoạn này có thể rút ra một số nhận xét như sau:
Một là, nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân
dân của 3 cấp về cơ bản vẫn giống nhau, được lặp lại gần như nguyên xi dù chúng được Pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mỗi cấp quy định ở các chương khác nhau. Trong một cấp chính quyền địa phương, pháp luật cũng chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa cơ quan đại diện của nhân dân với cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện [58].
Hai là, pháp luật cho đến thời kỳ của Hiến pháp năm 1980 đều không
có sự phân biệt giữa các cấp chính quyền với nhau, cũng như không có sự phân biệt chính quyền trong cùng một cấp với nhau. Nói đến tỉnh là nói đến cấp tỉnh, bao gồm tất cả các đơn vị hành chính trực thuộc trung ương, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; nói đến huyện là bao gồm tất cả các quận, huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; và nói đến xã tức là nói đến tất cả các chính quyền xã, phường và thị trấn.
Ba là, chính quyền huyện là cấp chính quyền vừa xa trung tâm lại vừa xa
dân, chỉ là cấp trung gian giữa tỉnh và xã, nhưng vẫn được pháp luật thừa nhận là cấp chính quyền hoàn chỉnh gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Hiến pháp năm 1992 đặt ra cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện hóa từng bước tổ chức chính quyền huyện theo hướng tăng cường, bảo đảm tính thống nhất Nhà nước vững mạnh, bảo đảm pháp lý để xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) là Hiến pháp thể chế hóa đường lối đổi mới do Đảng đề xướng và lãnh đạo đã tạo ra một bước cải cách quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm giải quyết các nhiệm vụ của quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế- xã hội từ tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhưng khác với tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương có sự đổi mới mạnh mẽ so với Hiến pháp năm 1980, mô hình tổ chức chính quyền huyện theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 hiện hành về cơ bản không có sự thay đổi nhiều so với giai đoạn trước công cuộc đổi mới.
Theo số lượng thống kê các đơn vị hành chính của nước ta tính đến ngày 31 tháng 12 năm 2004 cả nước có 536 huyện, tính đến ngày 31 tháng 12 năm 2007 cả nước có 549 huyện [61].
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 hiện hành, chính quyền huyện là một cấp chính quyền hoàn chỉnh, có tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Nhưng khác với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 quy định Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn cũng có Chủ tịch
và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và đến Luật năm 2003 quy định cho Hội đồng nhân dân cả 3 cấp đều thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân.
Nhìn chung, tổ chức cơ quan chính quyền địa phương dưới hình thức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở tất cả các cấp đơn vị hành chính, trong đó, Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, Hội đồng nhân dân chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và trước chính quyền nhà nước cấp trên; Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, do Hội đồng nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên... được nhìn nhận là hình thức phù hợp để vừa bảo đảm lợi ích của nhân dân địa phương, vừa bảo đảm lợi ích của Nhà nước. Hiến pháp năm 1992 và những sửa đổi bổ sung sau này chưa có thay đổi nhiều về tổ chức chính quyền huyện vốn được tổ chức theo mô hình Xô viết ở các Hiến pháp trước đó. Vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chính quyền huyện trong giai đoạn hiện nay đã và đang tiếp tục được đề cập và nghiên cứu. Luật năm 2003 mới chỉ đưa vào một số thay đổi nhỏ như thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã, quy định quyền bỏ phiếu tín nhiệm của Hội đồng nhân dân, thực hiện phân định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho từng cấp chính quyền…, đúng như Báo cáo kiểm điểm nửa đầu nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết đại hội toàn quốc lần thứ IX của Đảng (2/2004) vạch rõ: "Một số vấn đề về tổ chức của Hội đồng nhân dân vẫn chưa
được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, lâu dài, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức quản lý đô thị; chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân ở nhiều nơi chưa cao" [20], do vậy, chưa có gì mới. Các cơ quan chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) vẫn đang được tổ chức và hoạt động theo kiểu cũ với nhiều bất cập [2].
Một là, chế độ Hội đồng nhân dân, chế độ Xô viết là cách thức tổ chức
chính quyền địa phương kiểu mới thay thế cho chế độ hành chính cai trị trước đây. Hội đồng nhân dân phải là cơ quan chính quyền nhà nước có toàn quyền
ở địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền nhà nước cấp trên. Hội đồng thành lập ra cơ quan chấp hành để thực hiện các hoạt động thường xuyên giữa hai kỳ họp. Mọi sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên đối với chính quyền địa phương là phải theo kênh Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, khi quy định tổ chức Ủy ban hành chính (sau này là Ủy ban nhân dân) là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, trực thuộc hai chiều, vừa chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân vừa chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên thì Ủy ban nhân dân có tính độc lập, không còn phụ thuộc vào Hội đồng nhân dân như lý luận nêu ra. Đây chính là nguyên nhân của tình trạng các nghị quyết của Hội đồng nhân dân không được tổ chức thực hiện tốt; vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân đối với Ủy ban nhân dân chưa có cơ sở pháp lý để phát huy. Nhằm khắc phục tình trạng này, Thường trực Hội đồng nhân dân đã được thành lập. Tuy nhiên, từ khi có cơ quan (bộ phận) này thì mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân càng ngày càng xa hơn so với mô hình lý luận truyền thống: Ủy ban nhân dân tồn tại như một cơ quan hành chính nhà nước chỉ thực hiện những hoạt động hành chính do cấp trên phân cấp, còn Hội đồng nhân dân lại muốn có bộ máy giúp việc để thực hiện các hoạt động của mình. Cách tổ chức như hiện nay tạo nên khó khăn trong việc thực hiện quan hệ hành chính giữa cơ quan hành chính với cơ quan quyền lực cùng cấp và với cả cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Hai là, với mô hình tổ chức cơ quan chính quyền như nhau ở tất cả
các loại đơn vị hành chính đã tạo ra một hệ thống bộ máy chính quyền rập khuôn, không phân biệt được sự khác nhau trong tổ chức quyền lực và quản lý hành chính nhà nước ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo; đánh đồng vai trò, chức năng của tỉnh với thành phố trực thuộc trung ương, huyện với quận, thị xã, xã với phường và thị trấn. Cách tổ chức như vậy không phát huy được vai trò của cơ quan đại diện quyền lực ở những đơn vị hành chính cơ bản
cũng như vai trò chỉ huy điều hành của bộ máy hành chính ở những cấp trung gian vốn rất cần một sự tập trung cao để bảo đảm liên kết chặt chẽ giữa trung ương và địa phương. Đồng thời, gây ra sự chia tách giữa cơ quan quyền lực nhà nước với cơ quan chấp hành - hành chính.
Ba là, việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước đối với chính quyền địa
phương nặng về phê duyệt, báo cáo, giám hộ của cấp trên mà giảm đi tính năng động, sáng tạo vốn có của địa phương. Tổ chức quản lý địa phương là sự thực thi pháp luật một cách chủ động, sáng tạo trên cơ sở pháp luật. Chỉ khi làm sai pháp luật thì mới phải chịu xử lý, mà cách xử lý tốt nhất phải là thông qua xét xử của Tòa án. Cần phải đổi mới sự kiểm soát đối với bộ máy chính quyền địa phương bằng con đường pháp luật và thông qua việc xét xử tại các Tòa án, chứ không nên chỉ bằng sự phê duyệt, chỉ đạo... trừ những trường hợp thật đặc biệt.
Bốn là, mô hình tổ chức chính quyền địa phương nước ta đã không tận
dụng những ưu thế của cách tổ chức chính quyền tự quản. Mô hình chính quyền tự quản hiện nay đang được thế giới coi là một trong các hình thức thực hiện quyền lực nhân dân có hiệu quả và đang được nhiều nước áp dụng. Trung Quốc là một nước xã hội chủ nghĩa đang vận dụng mô hình chính quyền tự quản đối với các đơn vị hành chính khu tự trị dân tộc [25].
Từ những đặc điểm nêu trên, đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương là một yêu cầu cần thiết. Việc đổi mới này không chỉ phù hợp với những biến đổi trong đời sống kinh tế - xã hội, mà còn là một trong những nhu cầu của công cuộc đổi mới, cải cách nền hành chính quốc gia. Bởi lẽ, chính quyền địa phương là nơi trực tiếp thực hiện mọi đường lối chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và của Nhà nước, là nơi nhân dân có thể thông qua đó thực hiện quyền dân chủ của mình và bày tỏ, đòi hỏi được đáp ứng các nguyện vọng của họ. Vì vậy, muốn thực hiện được nhiệm vụ nặng nề đó, không còn con đường nào khác là phải tiến hành đổi mới một cách toàn diện mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của các cấp chính quyền địa phương [26].
Chương 2