7. Bố cục Luận văn
2.2. Đánh giá về cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, góc độ các nƣớc
2.2. Đánh giá về cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, góc độ các nƣớc đang phát triển nƣớc đang phát triển
Tham gia vào cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO, với vị thế là những nƣớc yếu hơn, dù đƣợc dành cho những ƣu đãi nhất định, các nƣớc thành viên đang phát triển cũng gặp phải không ít các khó khăn. Từ góc độ đứng ở vị thế Việt Nam là nƣớc đang phát triển xin đƣa ra một số đánh giá của cá nhân về cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO với những thuận lợi và khó khăn nhƣ sau:
DSU là một cơ chế giải quyết tranh chấp đa phƣơng mang tính bắt buộc. Một cơ chế mà tất cả các thành viên đều có khả năng tiếp cận bình đẳng và các phán quyết đƣợc đƣa ra trên cơ sở luật pháp, về mặt lý thuyết, có thể coi là một lợi ích đặc biệt dành cho các nƣớc thành viên đang phát triển và các nƣớc thành viên nhỏ nhƣ Việt Nam.
Mặc dù vẫn còn những hạn chế nhất định nhƣ đã phân tích tại một số nội dung trên thì nhìn chung, trong cơ chế này, các nƣớc nhỏ, yếu có vị thế bình đẳng với các nƣớc lớn, mạnh. Thực tế đã chứng minh điều đó qua nhiều vụ tranh chấp mà kết quả là các nƣớc lớn phải rút bỏ các biện pháp bị các nƣớc thành viên đang phát triển kiện là không phù hợp với quy định của WTO.
Một điều kiện thuận lợi khác dành cho các nƣớc thành viên đang phát triển đó là có thể áp dụng những quy định ƣu đãi nhƣ đã trình bày trên đây
trong tiến trình giải quyết tranh chấp. Các quy định ƣu đãi về tiến trình thời gian giải quyết tranh chấp cũng nhƣ đƣợc ƣu đãi trong việc sử dụng các hỗ trợ pháp lý dành cho các nƣớc đang phát triển giúp giảm bớt những khó khăn cho các nƣớc đang phát triển trong việc theo đuổi các vụ kiện thƣờng là rất phức tạp và kéo dài của WTO.
Một số kết quả thắng kiện của các nƣớc đang phát triển nhƣ Braxin, Veneduela, Costa Rica, Pê-ru trong các tranh chấp thƣơng mại với các nƣớc phát triển nhƣ Mỹ, EU…, buộc các nƣớc này phải thay đổi chính sách kinh tế thƣơng mại trong nƣớc cho phù hợp với các quy định của WTO theo phán quyết của DSB càng khẳng định về hiệu quả của cơ chế này đối với các nƣớc đang phát triển.
Tuy nhiên, xét về nội lực kinh tế chính trị cũng nhƣ những hạn chế ngay trong cơ chế DSU thì so với các nƣớc phát triển các nƣớc đang phát triển vẫn gặp nhiều khó khăn hơn trong việc sử dụng một cách hiệu quả cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO.
Phải kể đến là xét từ bản thân các quy định về đối xử đặc biệt và khác biệt của DSU dành cho các nƣớc đang phát triển. Thực tế đã chứng minh rằng các quy định này mang tính tuyên bố nhiều hơn là thực tiễn nhƣ đã phân tích ở trên. Có thể lấy một số ví dụ, Điều 4.10 DSU quy định về “sự quan tâm đặc biệt” đối với các vấn đề và lợi ích cụ thể của các nƣớc đang phát triển trong quá trình tham khảo ý kiến. Tuy nhiên khái niệm này không có nội dung thực tế và không đƣợc thể hiện rõ trong các báo cáo của cơ quan giải quyết tranh chấp. Mặc dù vấn đề này đã đƣợc đề cập đến trong một số cuộc họp của DSB nhằm giúp đỡ các nƣớc đang phát triển song đã không có sự thảo luận một cách triệt để để có thể có một kết quả rõ ràng. Một thực tế nữa là mặc dù các điều khoản về đối xử đặc biệt và khác biệt đã đƣợc một số Ban hội thẩm xem xét (khoảng 10 trƣờng hợp) nhƣng việc xem
xét đó cũng không mang lại những kết quả hay những lợi ích cần phải đạt đƣợc cho các nƣớc đang phát triển.
Trong vụ Sò, tranh chấp giữa Chilê và EC, Chilê va Pê-ru đã yêu cầu thành lập một uỷ ban về buôn bán sò để có thể bảo vệ đƣợc các lợi ích chính đáng của Chilê và Pê-ru trong vụ kiện song EC đã loại bỏ vấn đề này khỏi chƣơng trình nghị sự của DSB với lập luận rằng khoảng thời gian cho việc lấy ý kiến và đƣa vào trong chƣơng trình nghị sự đã không đƣợc tôn trọng. Tuy nhiên, theo Chilê, EC đã không xem xét vấn đề là các ý kiến của Chilê đã đƣợc bắt đầu thực hiện từ khi EC đồng ý cho Chilê tham gia vào việc tƣ vấn do Canada tổ chức về cùng vấn đề. Theo đó, Chilê đã yêu cầu tiếp tục trao đổi để giải quyết vấn đề này phù hợp với tinh thần và quy định tại điều 3.7, 4.2 và 4.5 của DSU song yêu cầu này đã không đƣợc EC xem xét, thể hiện sự phân biệt đối xử với Chilê, trái với quy định tại điều 4.10 của DSU.
Một vấn đề khác xuất phát từ bản thân hệ thống gây khó khăn cho các nƣớc thành viên đang phát triển đó là quy trình giải quyết tranh chấp, theo quy định, là một quy trình phức tạp và kéo dài. Đây là một trong những nhƣợc điểm hay bị chỉ trích của cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO gây bất lợi cho tất cả các bên tham gia và càng bất lợi hơn cho các nƣớc đang phát triển. Nếu tất cả các thời hạn đƣợc thực hiện đúng thì một tranh chấp cũng kéo dài gần 3 năm. Quá trình này có thể đƣợc kéo dài hơn nếu thời gian biểu không đƣợc giữ đúng hay có sự không nhất trí về việc thực hiện. Ví dụ, tranh chấp về chuối đã kéo dài hơn 4 năm. Trong khoảng thời gian một tranh chấp đang đƣợc phân xử, các nƣớc có thể duy trì luật không phù hợp với WTO, đôi lúc gây nhiều thiệt hại cho các thành viên khác của WTO. Điều này có thể tác động đến các nƣớc đang phát triển một cách không cân xứng vì họ thƣờng ít đa dạng hoá hàng xuất khẩu hơn và có thể phụ thuộc vào hàng xuất khẩu sang một thị trƣờng nhất định.
Liên quan đến việc giám sát thực hiện các khuyến nghị và quyết định của DSB theo DSU cũng quá yếu không thể hiện đƣợc những điểm khác nhau giữa khả năng dành cho các nƣớc phát triển và các nƣớc đang phát triển.
Quy định tại Điều 21.7 DSU về việc khi một vấn đề đƣợc một nƣớc đang phát triển nêu ra, DSB sẽ xem xét hành động tiếp theo sao cho phù hợp với hoàn cảnh cũng chƣa từng đƣợc áp dụng bởi lẽ điều kiện tiên quyết để áp dụng là nƣớc đó phải dùng các nguồn lực để phân tích và theo đuổi vụ việc. Sự trợ giúp kỹ thuật đối với các nƣớc đang phát triển theo quy định tại Điều 27.2 chỉ đƣợc thực hiện bởi một số nhà tƣ vấn và thực tế là rất không đủ do số lƣợng quá lớn và ngày càng tăng các vụ tranh chấp đƣợc đƣa ra giải quyết theo WTO trong khi số lƣợng các chuyên gia tƣ vấn thì hết sức hạn chế. Hơn nữa, phạm vi hỗ trợ của Ban Thƣ ký WTO đối với các nƣớc đang phát triển cũng bị hạn chế vì không thể thiên vị, họ cũng cần phải thực hiện các yêu cầu tƣ vấn từ phía các quốc gia phát triển. Cứu cánh hữu hiệu nhất cho các nƣớc đang phát triển có lẽ chỉ là Trung tâm tƣ vấn luật của WTO nhƣ đã trình bày ở trên.
Liên quan đến thực thi các phán quyết, việc thực hiện cƣỡng chế thực thi các phán quyết của cơ quan xét xử để bảo vệ lợi ích chính đáng của các nƣớc đang phát triển thực sự gặp nhiều khó khăn trên thực tế.
Theo quy định của DSU, chế tài duy nhất cho việc cƣỡng chế thực thi mà quy trình giải quyết tranh chấp của WTO cho phép đó là trả đũa thƣơng mại - tức là sự áp đặt những biện pháp thƣơng mại phân biệt đối xử của nƣớc khiếu nại đối với thƣơng mại của nƣớc vi phạm. Nếu một nƣớc không chịu tuân theo phán quyết của Ban hội thẩm hay Toà Phúc thẩm, hay không chịu bồi thƣờng thì bên khiếu kiện có thể, về cơ bản, có thể đƣa ra trừng phạt thƣơng mại. Tuy nhiên, các biện pháp trả đũa dƣới hình thức trừng phạt
thƣơng mại không có tính hệ thống đối với các nƣớc đang phát triển vì hai lý do. Thứ nhất, hầu hết các nƣớc đang phát triển không đủ sức mạnh kinh tế để đe doạ bằng các trừng phạt thƣơng mại với tƣ cách là một công cụ quan trọng để ép buộc tuân thủ các Hiệp định WTO. Đe doạ bằng trừng phạt thƣơng mại từ một nƣớc đang phát triển chắc chắn là không hiệu quả nhƣ một đe doạ từ EU hay Mỹ. Mặc dù vậy, điều này khác nhau giữa các nhóm nƣớc đang phát triển. Các nƣớc đang phát triển lớn nhƣ Trung Quốc hay Ấn Độ rất có thể sẽ sử dụng đe doạ trừng phạt thƣơng mại. Thứ hai, nếu một nƣớc đang phát triển áp dụng trừng phạt đối với một nƣớc phát triển, điều này có thể cuối cùng làm thiệt hại hơn cho nƣớc đang phát triển. Việc sử dụng trừng phạt thƣơng mại nhƣ một công cụ hữu hiệu đối với việc tuân thủ Hiệp định WTO là dựa vào quan niệm của chủ nghĩa trọng thƣơng rằng xuất khẩu là tốt và nhập khẩu là xấu đối với một quốc gia. Trên thực tế, các nƣớc đang phát triển thƣờng phụ thuộc vào hàng xuất khẩu từ các nƣớc phát triển. Trong trƣờng hợp tranh chấp chuối giữa Ecuado và EU. Ecuado đã "chiến thắng" trong tranh chấp này nhƣng EU đã không thực hiện phán quyết ngay lập tức. Vì Ecuado đã đánh giá rằng trừng phạt thƣơng mại (thuế quan trừng phạt) sẽ làm cho Ecuado chịu tổn thất lớn hơn so với EU, nên nƣớc này đã yêu cầu quyền huỷ bỏ quyền của EU theo các Hiệp định WT0 khác (kể cả Hiệp định về Quyền sở hữu trí tuệ liên quan đến thƣơng mại). Ban hội thẩm đã phê chuẩn yêu cầu của Ecuado nhƣng, vì EU cuối cùng đã điều chỉnh luật, nên Ecuado đã không áp dụng trừng phạt. Một ví dụ khác, giả sử nƣớc thắng kiện là nƣớc nhỏ và nghèo nhƣ Việt Nam và nƣớc thua kiện là Mỹ. Sau khi có phán quyết của DSB, giả sử Mỹ không tuân thủ phán quyết và theo quy định thì Việt Nam đƣợc quyền trả đũa thƣơng mại ở mức độ thiệt hại tƣơng ứng. Nếu Việt Nam bị thiệt hại khoảng 1 tỷ USD/năm do việc Mỹ không tuân thủ phán quyết. Trong bối cảnh này, ít ai không nhận ra việc trả
đũa hợp pháp của Việt Nam đối với thƣơng mại Mỹ với trị giá là 1 tỷ USD hầu nhƣ không có ý nghĩa gì so với việc Mỹ xuất khẩu trên 10.000 tỷ USD/năm. Trong khi đó, 1 tỷ USD thiệt hại đối với xuất khẩu Việt Nam là một con số quá lớn. Tất nhiên, có nhiều nhóm nƣớc đang phát triển với các quy mô kinh tế khác nhau, chẳng hạn nhƣ các nƣớc đang phát triển lớn nhƣ Trung Quốc hay Ấn Độ, Braxin có nhiều khả năng sử dụng hiệu quả hơn biện pháp trả đũa thƣơng mại. Trong nhiều trƣờng hợp, đặc biệt là trong lĩnh vực nông nghiệp, do bị sức ép trong nƣớc nên các nƣớc phát triển sẵn sàng chấp nhận bị áp dụng các biện pháp trả đũa. Suy cho cùng biện pháp trả đũa đã đem lại cho các nƣớc phát triển một lợi thế lớn hơn so với những nƣớc đang phát triển vốn không thể sử dụng nó một cách hữu hiệu.
Khó khăn trong việc tiếp cận cơ chế giải quyết tranh chấp từ bản thân các nƣớc đang phát triển nhƣ Việt Nam trong thời gian qua cũng chính là một vấn đề các nƣớc đang phát triển phải nỗ lực vƣợt qua nếu muốn tiếp cận và sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO một cách có hiệu quả.
Theo đánh giá của nhiều chuyên gia có uy tín trong lĩnh vực giải quyết tranh chấp theo WTO, mặc dù các nƣớc đang phát triển đã có những thay đổi đáng kể về chính sách thƣơng mại nhƣng có thể nói tóm gọn là khó khăn về pháp lý, về tài chính và chính trị.
Quy trình giải quyết tranh chấp theo cơ chế của WTO, nhƣ trên đã nêu là một quy trình hết sức phức tạp và đòi hỏi nhiều về năng lực pháp lý, chính sách thƣơng mại và hành chính để có thể sử dụng một cách hiệu quả. Để bảo vệ lợi ích thƣơng mại quốc gia thông qua giải quyết tranh chấp, một nƣớc phải có năng lực xác định lợi ích thƣơng mại. Điều này liên quan đến việc kiểm tra các lập luận, các vấn đề, các khả năng và so sánh các kinh nghiệm, kết quả để tìm ra những lý lẽ pháp lý cũng nhƣ các lập luận kinh tế mới.
Thực tế, tại các nƣớc đang phát triển đang thiếu những chuyên gia có trình độ cao cùng các nguồn lực tài chính khác để tiến hành các hoạt động này. Những yêu cầu này có thể là gánh nặng to lớn đối với các nƣớc đang phát triển. Việc thiếu nguồn lực ở các nƣớc đang phát triển trong lĩnh vực tƣơng ứng ngăn cản họ trong việc sử dụng cơ chế giải quyết tranh chấp, hay ít nhất là sử dụng không hiệu quả. Hiện nay, hầu hết các vụ kiện đƣợc các nƣớc đang phát triển theo đuổi là các nƣớc có chuyên môn cao về luật và chính sách thƣơng mại nhƣ Ấn Độ, Braxin và Hàn Quốc. Bên cạnh đó, sức ép về chính trị trong mối quan hệ có phần không tƣơng xứng giữa các nƣớc thành viên đang phát triển và các nƣớc phát triển cũng là một hạn chế đáng kể khiến các nƣớc đang phát triển khó có thể thành công trong các tranh chấp thƣơng mại với các nƣớc phát triển, điển hình nhƣ việc áp dụng các biện pháp cƣỡng chế thi hành phán quyết nhƣ đã phân tích ở trên.
Những phân tích trên cho thấy, điều đáng quan tâm nhất chính là mặc dù cơ chế giải quyết tranh chấp đƣợc thiết lập theo DSU tỏ ra khá công bằng, không nghiêng về bên nào song, với vị thế yếu hơn, đặc biệt về tài chính và năng lực chuyên môn, các nƣớc đang phát triển và kém phát triển thực sự chƣa đƣợc hƣởng những lợi ích công bằng theo cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO. Để có thể vận dụng đƣợc cơ chế giải quyết tranh chấp thƣơng mại của WTO một cách có hiệu quả, bảo vệ đƣợc những lợi ích chính đáng của mình trong quan hệ thƣơng mại quốc tế, các nƣớc đang phát triển sẽ cần phải nỗ lực hơn nữa để vƣợt qua đƣợc những khó khăn to lớn đã nêu. Ngoài ra, bản thân các quy định của DSU cũng cần phải đƣợc cải cách để khắc phục tình trạng mất cân đối trong các quy trình giải quyết tranh chấp của WTO đang nghiêng về các nƣớc phát triển. Một số cải cách đã đƣợc các nhà nghiên cứu đƣa ra nhƣ quy định về việc đền bù cho những thiệt hại đã xảy ra, các hình thức khác của trả đũa thƣơng mại. Mặc dù vậy,
các cải cách này vấn đang đƣợc xem xét và đến thời điểm này, do những bế tắc của vòng đàm phán Doha nên việc liệu cơ chế này có đƣợc cải cách theo hƣớng có lợi cho các nƣớc đang phát triển hay không vẫn là điều chƣa chắc chắn. Và điều mà các nƣớc đang phát triển cần phải thực hiện là tìm cách khắc phục những khó khăn mang tính chủ quan để có thể vận dụng đƣợc cơ chế này một cách hiệu quả hơn.