nại và quy trình giải quyết khiếu nại
Đảng ta luôn quan tâm và ra sức chăm lo củng cố quyền làm chủ của nhân dân đối với Nhà nước, làm cho nó thực sự là “chính quyền mạnh mẽ và
sáng suốt của nhân dân” (Lời nói đầu Hiến pháp năm 1946). Vì thế, các quy
định của pháp luật về khiếu nại từng bước được xác lập, phát triển, hoàn thiện, tạo cơ sở pháp lý cho việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, do nhiều lý do khác nhau, những quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại còn bộc lộ những điểm hạn chế, khiếm khuyết. Để hoàn thiện các quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đòi
hỏi phải tiến hành rà soát, hệ thống các quy định để xác định thực trạng, tìm ra những mâu thuẫn, những khiếm khuyết từ đó định hướng việc sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, hiệu quả.
Rà soát soát các quy định của pháp luật liên quan tới khiếu nại và quy trình giải quyết khiếu nại xuất phát từ những lý do sau:
- Khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại không chỉ được điều chỉnh bởi Luật Khiếu nại, tố cáo, mà nó còn được điều chỉnh nhiều luật chuyên ngành khác như: Luật Đất đai, Luật Lao động, Luật Hình sự…Các luật chuyên ngành cùng điều chỉnh nhưng vẫn chưa có sự thống nhất, đồng bộ với Luật Khiếu nại, tố cáo, chưa lấy Luật Khiếu nại, tố cáo làm chuẩn, giữa chúng còn có những khác biệt, mâu thuẫn, do vậy việc áp dụng gặp không ít khó khăn.
Để đáp ứng cho việc giải quyết khiếu nại thì mỗi địa phương, mỗi ngành lại có quy định về quy trình giải quyết khiếu nại cho riêng địa phương, ngành mình (như đã trình bày ở trên). Điều này không thể tránh khỏi sự thiếu đồng bộ trong các quy định giữa các lĩnh vực, các địa phương. Trong tình hình như vậy, nếu không thường xuyên rà soát các văn bản pháp luật thì không thể sửa đổi, bổ sung kịp thời nhằm để đảm bảo tốt hơn về mặt pháp lý cho quyền khiếu nại của công dân.
Một lý do nữa đòi hỏi tiến hành rà soát các văn bản pháp luật về khiếu nại và quy trình giải quyết khiếu nại là một số quy định của pháp luật không còn phù hợp với tình hình thực tế, trong khi nhiều quan hệ xã hội mới phát sinh cần có sự điều chỉnh của pháp luật. Do vậy, cần phải tiến hành việc rà soát quy định của pháp luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại của công dân trong hệ thống các quy định pháp luật hiện hành. Và coi đây là một công đoạn quan trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại.
Rà soát soát các quy định của pháp luật liên quan tới khiếu nại và quy trình giải quyết khiếu nại ngoài việc kiểm tra tính đồng bộ của các quy định pháp
luật về khiếu nại, giải quyết khiếu nại giữa các văn bản, các lĩnh vực với nhau; giữa các văn bản luật với văn bản dưới luật, văn bản của cấp trên với văn bản của cấp dưới; văn bản của địa phương này với địa phương khác mà còn kiểm tra được tính hiệu quả, tính khả thi, phù hợp của Luật Khiếu nại, tố cáo và Nghị định số 136/2006NĐ-CP của Chính phủ.
Như vậy, rà soát các quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại hành chính. Kết quả của việc rà soát cho phép xác định được những nhược điểm, khiếm khuyết của các quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại, từ đó có cơ sở để sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bõ và đi đến thống nhất, hoàn thiện.
Chƣơng 3
ĐỔI MỚI VÀ HOÀN THIỆN QUY TRÌNH GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH Ở ĐỊA PHƢƠNG
3.1. Yêu cầu đặt ra đòi hỏi phải đổi mới, hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở địa phƣơng
3.1.1. Đảm bảo quyền khiếu nại của công dân
Hoàn thiện quy định của pháp luật về khiếu nại và quy trình trình giải quyết khiếu nại làm một là một yêu cầu khách quan trong điều kiện nước ta hiện nay.
Hoàn thiện quy định của pháp luật về khiếu nại và quy trình trình giải quyết khiếu nại đòi hỏi Nhà nước phải xây dựng thành 2 Luật riêng, độc lập:
Luật Khiếu nại hành chính và Luật Giải quyết khiếu nại hành chính, đồng thời ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể.
3.2.1.1. Ban hành Luật Khiếu nại hành chính
Ban hành Luật Khiếu nại hành chính để phân biệt khiếu nại hành chính với khiếu nại tư pháp; khiếu nại thuộc các tổ chức chính trị, chính trị xã hội, tổ chức xã hội tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và các đơn vi khác trong hệ thống chính trị và cơ quan nhà nước.
Luật Khiếu nại hành chính được xây dựng trên cơ sở tách Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 và khắc phục những bất cập, vướng mắc (như đã được
trình bày tại Mục 1.3. Chương I), đồng thời hoàn thiện quy định về thẩm
quyền giải quyết khiếu nại; quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại; người bị khiếu nại; người giải quyết khiếu nại; vai trò của Luật sư trong việc tham gia giải quyết khiếu nại; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội trong việc phối hợp giải quyết khiếu nại, giám sát việc giải quyết khiếu nại; trách nhiệm và việc xử lý vi phạm của người giải quyết khiếu nại và người có quyết định hành chính, hành vi hành chính vi phạm pháp luật.
Luật Khiếu nại hành chính nên thừa nhận và đảm bảo việc khiếu nại của công dân được giải quyết theo hai cấp hành chính. Đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần 2, người dân không khởi kiện ra Toà Hành chính, khi xét thấy cần thiết thì cấp trên trực tiếp của người đã ra quyết định giải quyết lần hai phải kiểm
tra, xem xét lại và thông báo kết quả đến người khiếu nại. Việc kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại lần hai chỉ áp dụng đối với cơ quan hành chính ở địa phương.
Luật Khiếu nại hành chính cũng nên thừa nhận quyền khởi kiện ra Toà Hành chính của công dân ngay từ khi có quyết định hành chính, hành vi hành
chính mà công dân cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó là trái pháp luật và sau các lần giải quyết khiếu nại lần một, lần hai của cơ quan hành chính.
3.2.1.2. Ban hành Luật Giải quyết khiếu nại hành chính
Trước đây và hiện nay, quy trình giải quyết khiếu nại còn mang nặng tính nghiệp vụ của cơ quan hành chính nhà nước. Nó không mang tính thống nhất, tính bắt buộc, vì thế hiệu quả áp dụng chưa cao. Để đảm bảo cho các cơ quan nhà nước thực hiện các công việc trong quá trình giải quyết khiếu nại, cần có quy định mang tính nguyên tắc, hiệu lực chung. Quy trình giải quyết khiếu nại cần phải được thể hiện dưới dạng văn bản quy phạm pháp luật, mà cụ thể là phải
dưới dạng văn bản Luật, gọi là Luật Giải quyết khiếu nại hành chính.
Luật Giải quyết khiếu nại hành chính quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại từ việc tiếp nhận, thụ lý đơn đến việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại và lưu trữ hồ sơ giải quyết khiếu nại, đảm những yêu cầu đặt ra (đã được trình bày tại Mục 3.1, Chương 3) trong cơ quan nhà nước;
đồng thời chỉ rõ những công việc, công đoạn mang tính bắt buộc mà người giải quyết khiếu nại phải thực hiện và thời gian tối đa cho phép phải hoàn thành đối với công đoạn, công việc đó; quy định chi tiết thủ tục, nội dung, yêu cầu khi thực hiện đối thoại giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại, cơ quan giải quyết khiếu nại; quy định về trình tự, thủ tục và trách nhiệm của cá nhân, cơ quan nhà nước trong việc thực thi quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
Ngoài ra, Luật Giải quyết khiếu nại hành chính còn quy định cụ thể đối với các công việc phải làm trong từng công đoạn của từng cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại như: Việc giải quyết khiếu nại của UBND cấp xã, Chủ
tịch UBND cấp xã; cơ quan, Thủ trưởng cơ quan thuộc UBND cấp huyện; cơ quan, Thủ trưởng cơ quan thuộc Sở, ngành và tương đương. Việc giải quyết khiếu nại của UBND cấp huyện, Chủ tịch UBND cấp huyện; Sở, ngành và Giám đốc Sở, ngành và tương đương; Việc giải quyết khiếu của UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh; Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.
Trong quá trình giải quyết khiếu nại, Luật Giải quyết khiếu nại hành chính cần có quy định cụ thể nghĩa vụ cung cấp chứng cứ để chứng minh thuộc về người khiếu nại. Trong một số trường hợp, Luật cũng cần quy định, nghĩa vụ này thuộc về cơ quan giải quyết khiếu nại.
3.2.1.3. Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật để hướng dẫn về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính
Để Luật Khiếu nại hành chính và Luật Giải quyết khiếu nại hành chính được thực thi một cách thống nhất, Nhà nước cần phải ban hành các văn bản dưới Luật để hướng dẫn đối với từng vần đế, nội dung cụ thể như:
- Văn bản pháp luật hướng dẫn về việc đại diện, uỷ quyền khiếu nại; quyền, nghĩa vụ của người được dại diện và người được uỷ quyền trong quá trình giải quyết khiếu nại;
- Văn bản hướng dẫn quy định về việc tiếp nhận, xử lý và thụ lý đơn thư khiếu nại;
- Văn bản pháp luật quy định về đối thoại trong giải quyết khiếu nại; - Văn bản quy định về việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật;
- Văn bản pháp luật quy định về xử lý vi phạm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại;
- Văn bản pháp luật quy định về trách nhiệm và xử lý trách nhiệm người đứng đầu trong hoạt động giải quyết khiếu nại;
- Văn bản pháp luật quy định về xử lý những phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại và thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật;
- Văn bản pháp luật về việc phối hợp giữa cơ cơ quan nhà nước trong việc duy trì, bảo vệ phiên tiếp dân của Chủ tịch UBND các cấp, Thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND huyện, Sở ngành và UBND tỉnh; duy trì và bảo vệ đối thoại trong giải quyết khiếu nại; bảo vệ việc cưỡng chế thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật.
3.2.3. Đổi mới mô hình tổ chức cơ quan hành chính nhà nước giải quyết khiếu nại, đảm bảo việc thực thi quy trình giải quyết khiếu nại
Thực tế cho thấy, mặc dù pháp luật về khiếu nại, tố cáo có xu hướng mở rộng đối tượng xét xử của Toà Hành chính, nhằm chuyển dần các vụ việc khiếu nại hành chính sang Toà án nhân dân, nhưng do yếu tố tâm lý của người dân cộng với các quy định:
Về bộ máy tổ chức, bổ nhiệm và quản lý thẩm phán đưa đến tình trạng ngại xét xử các quan chức hành chính; các quan chức hành chính né chánh không dám ra toà, phán quyết của Toà Hành chính không có cơ chế đảm bảo thi hành [18, tr. 217]
thì số vụ việc được toà án xét xử còn rất khiêm tốn, chủ yếu vẫn được xem xét, giải quyết tại cơ quan hành chính nhà nước.
Tại cơ quan hành chính nhà nước, giải quyết khiếu nại đòi hỏi phải được thực hiện một cách nhanh chóng, nhưng trên thực tế cơ chế giải quyết cũng như mô hình tổ chức của cơ quan giải quyết khiếu nại đã khiến cho việc giải quyết khiếu nại mất rất nhiều thời gian, trải qua rất nhiều công đoạn, mỗi công đoạn lại do cơ quan khác nhau đảm nhận việc tham mưu, cụ thể như:
- Việc tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý đơn thư khiếu nại ở UBND cấp huyện do Thanh tra huyện; cấp tỉnh do Phòng tiếp công dân thuộc Thanh tra tỉnh đảm nhận. Kết quả cuối cùng của các công việc này là đề xuất Chủ tịch UBND thụ lý đơn, giao cho Thủ trưởng cơ quan tham mưu việc giải quyết;
- Việc thụ lý đơn và giao cho Thủ trưởng cơ quan tham đề xuất việc giải quyết khiếu nại do Văn phòng UBND tham mưu;
- Việc xác minh, kết luận, đề xuất biện pháp giải quyết khiếu nại do Chánh Thanh tra, hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn được giao tham mưu thực hiện. Ở cấp tỉnh, Chánh Thanh tra, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn lại giao cho Phòng chuyên môn hoặc Thanh tra thuộc Sở đảm nhận việc các công việc mang tính thủ tục, nghiệp vụ để tiến hành việc xác minh, kết luận nội dung khiếu
nại, đề xuất biện pháp giải quyết;
- Việc kiểm tra, rà soát hồ sơ khiếu nại của Thủ trưởng cơ quan chuyên môn, trình Chủ tịch UBND ban hành quyết định giải quyết khiếu nại do Văn phòng UBND thực hiện;
- Việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại do Chủ tịch UBND chỉ đạo các ngành, các cấp có liên quan.
Với cơ chế giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính như trên cho thấy, việc giải quyết khiếu nại không phải là công việc của một cơ quan mà là
của nhiều cơ quan và các cơ quan có phải có sự phối kết hợp chặt chẽ với nhau, để cùng nhau hoàn thành nhiệm vụ, tạo nên mô hình tổ chức giải quyết khiếu nại (xem Sơ đồ số 3.1).
Về mô hình cơ quan hành chính nhà nước tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại có sự không thống nhất giữa các tỉnh, mà cụ thể là mô hình công tác tiếp dân. Cơ quan tiếp công dân giữa các tỉnh có sự khác nhau về tên gọi cũng như về tổ chức. Hiện nay tồn tại 3 mô hình: Văn phòng/Ban tiếp công dân trực thuộc UBND tỉnh; Văn phòng/Phòng tiếp công dân thuộc Văn phòng UBND tỉnh; Phòng tiếp công dân thuộc Thanh tra tỉnh.
Nhằm tăng cường hiệu quả công tác tiếp công dân của các cơ quan nhà nước; nâng cao nhận thức, tăng cường trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp và Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước trong công tác tiếp công dân; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh, ngày 14.6.2010, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 858/QĐ-TTg phê duyệt Đề án đổi mới công tác tiếp công dân. Đề án đổi mới công tác tiếp công dân tập trung vào việc nâng cao nhận thức, tăng cường trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp và Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà
Sơ đồ số 3.1.
Mô hình giải quyết khiếu nại hành chính tại UBND cấp tỉnh
(1) (2) (4) (3)
--- (1)Tiếp công dân, xử lý đơn thư;
(2)Thụ lý đơn và giao cho Thủ Thủ trưởng cơ quan tiến hành xác minh, kết luận và đề xuất biện pháp giải quyết;
(3)Thủ Thủ trưởng cơ quan tiến hành xác minh, kết luận và đề xuất biện pháp giải quyết;
(4) Rà soát hồ sơ, trình Chủ tịch UBND ký quyết định giải quyết.
nước trong công tác tiếp công dân; kiện toàn tổ chức, làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tiếp công dân; tăng cường, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân.
Theo đề án thì mô hình tiếp công dân ở địa phương được tổ chức như sau:
- Ở cấp tỉnh: Tổ chức tiếp công dân chung tại Trụ sở tiếp công dân của tỉnh, làm nhiệm vụ tiếp công dân cho Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân, UBND và