- Việc áp dụng cơ chế giải quyết một vụ kiện hành chính qua các giai đoạn giải quyết theo cấp hành chính (tiền tố tụng hành chính) và giai đoạn tố tụng trước Toà Hành chính cũng có những bất cập.
Ở giai đoạn tiền tố tụng, cơ quan quản lý nhận được các khiếu nại qua phản bác của người khiếu nại, sẽ tự xem xét, kiểm tra lại các căn cứ ra quyết
định hành chính bị kiện. Cơ quan hành chính này có thể huỷ bỏ hoặc thay đổi quyết định hành chính bị kiện xem ra không hiệu quả. Bởi lẽ, người hoặc Thủ trưởng cơ quan tham mưu cho người giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính thông thường cũng đồng thời là người tham mưu cho người giải quyết, ban hành quyết định hành bị khiếu nại chính đó. Do vậy, giả sử trong quá trình xem xét, phát hiện ra những sai sót thì Thủ trưởng hoặc cá nhân đó họ sẽ tìm cách đối phó. Trong trường hợp người hoặc Thủ trưởng cơ quan tham mưu giải quyết khiếu nại không phải là người, Thủ trưởng cơ quan tham mưu cho người đứng đầu ban hành văn bản hành chính thì người, Thủ trưởng cơ quan tham mưu giải quyết phải đương đầu với người, Thủ trưởng cơ quan tham mưucho người đứng đầu ban hành văn bản hành chính bị khiếu nại. Hơn thế nữa, người được giao nhiệm vụ đề xuất biện pháp giải quyết khiếu nại lại là Thủ trưởng cơ quan thuộc sự quản lý của người có quyết định hành chính, hành vi hành vi hành chính. Trong những trường hợp như vậy, khó thể đưa ra được
những phán quyết khách quan.
- Thực tiễn giải quyết khiếu nại cho thấy, cơ chế giải quyết theo cấp hành chính mà thẩm quyền giải quyết hoàn toàn thuộc về Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đã bộc lộ nhiều nhược điểm:
+ Thứ nhất, quy trình giải quyết rất rườm rà, qua nhiều công đoạn,
nhiều cơ quan khác nhau dẫn đến việc giải quyết kéo dài, không đảm bảo về thời gian, tiến độ;
+ Thứ hai, một quyết định bị khiếu nại liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều cơ quan, thậm chí nhiều ngành, nhiều cấp, người dân khó có thể xác định cơ quan nào có thẩm quyền giải quyết khiếu nại của mình. Và đây cũng là lý do các cơ quan đùn đẩy, né tránh khiến cho vụ việc dây dưa kéo dài, công dân bị thiệt thòi về quyền lợi;
+ Thứ ba, pháp luật chưa có những quy định chi tiết và thực thi nghiêm chỉnh đối với những hành vi cố tình trì hoãn việc giải quyết, giải quyết không đúng trình tự, thủ tục và thể thức; không đảm bảo thời hạn của người giải quyết khiếu nại, người được giao nhiệm vụ xác minh, tham mưu giải quyết khiếu nại dẫn đến tạo nên sức ì của các cơ quan nhà nước có trách nhiệm trong quá trình giải quyết khiếu nại, làm ảnh hưởng đến uy tín và niềm tin của nhân dân đối với Nhà nước.
+Thứ tư, trong nhiều vụ việc, ngay trong quá trình thu thập hồ sơ tài liệu, nghiên cứu sơ bộ có thể khẳng định tính đúng sai về nội dung khiếu nại. Trong những trường hợp như vậy, người giải quyết khiếu nại có thể ban hành quyết định giải quyết ngay mà không nhất thiết phải thực hiện đầy đủ các bước trong quy trình giải quyết một cách vô ích. Hơn thế nữa, mỗi cấp, mỗi ngành trong bộ máy nhà nước tổ chức khác nhau, nên việc giải quyết khiếu nại cũng khác nhau, nhất là đối với cấp xã, hay các phòng thuộc UBND cấp huyện, các phòng thuộc Sở, ngành và tương đương. Ở các cơ quan nhà nước đó, việc giải quyết khiếu nại cũng không nhất thiết phải tuân thủ đầy đủ, tuần tự các bước, công đoạn trong quy trình giải quyết giống như UBND cấp huyện, tỉnh và trung ương. Do vậy, cần phải nghiên cứu và đưa ra quy trình giải quyết vừa đảm bảo tính thống nhất, vừa đảm bảo tính cụ thể đối với từng cấp.
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH Ở TỈNH BẮC NINH (UBND TỈNH)
2.1. Tình hình khiếu nại hành chính ở tỉnh Bắc Ninh trong những năm gần đây
Bắc Ninh là một tỉnh đồng bằng nằm trong tam giác tăng trưởng kinh tế Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh và là cửa ngõ phía Bắc của thủ đô Hà Nội; cách sân bay Quốc tế Nội bài 40 km, cảng biển Hải Phòng và cảng biển
Quảng Ninh 110km và cửa khẩu Lạng Sơn Trung Quốc 115 km. Bắc Ninh có hệ thống giao thông kết nối với các tỉnh trong vùng như Quốc lộ 1A, 1B, 18, 38; trục đường sắt xuyên Việt đi qua Bắc Ninh, Lạng Sơn và Trung Quốc; mạng lưới đường thủy sông Cầu, sông Đuống, sông Thái Bình nối Bắc Ninh với hệ thống cảng sông, cảng biển của vùng. Đây là những yếu tố thuận lợi để phát triển kinh tế - xã hội.
Bắc Ninh là một tỉnh nhỏ so với cả nước, diện tích 822 km2, dân số 1.028.844 người. Về mặt hành chính, Bắc Ninh có 8 đơn vị hành chính cấp huyện, gồm: 1 thành phố, 1 thị xã và 6 huyện; 126 đơn vị hành chính cấp xã, gồm: 17 phường, 6 thị trấn, 103 xã.
Kinh tế của tỉnh Bắc Ninh có tốc độ tăng trưởng cao. Tổng sản phẩm (GDP) tăng bình quân 15,1%/năm; GDP bình quân đầu ở Bắc Ninh đạt 1.800 USD/năm, cao gấp 1,5 lần bình quân cả nước. Công nghiệp Bắc Ninh từ vị trí thứ 19 (năm 2004) vượt lên vị trí thứ 9 trong toàn quốc. Với chủ trương và giải pháp khá hợp lý, trong những năm qua kinh tế - xã hội của Bắc Ninh phát triển khá toàn diện và ổn định (công nghiệp, xây dựng tăng 18,3%, dịch vụ tăng 19,4%, nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản tăng 0,4%). Cơ cấu ngành kinh tế tiếp tục chuyển dịch tích cực, năm 2009 tỷ trọng nông nghiệp chỉ còn 12,7%; công nghiệp, xây dựng và dịch vụ lên 87,3%.
Cùng với việc khai thác lợi thế của các làng nghề thủ công truyền thống (62 làng nghề, với hơn 200 ngành nghề), tỉnh Bắc Ninh đã có nhiều chính sách thu hút đầu tư, mở rộng về quy mô sản xuất, tiến hành quy hoạch các khu công nghiệp tập trung, cụm công nghiệp vừa và nhỏ, cụm công nghiệp làng nghề, phấn đấu đến năm 2015 Bắc Ninh cơ bản trở thành tỉnh công nghiệp theo hướng hiện đại. Đến nay, tỉnh đã quy hoạch và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt 15 khu công nghiệp tập trung với tổng diện tích 7.525 ha, trong đó 10 khu công nghiệp đã đi vào hoạt động, tỷ lệ lấp đầy so với diện
tích quy hoạch đạt 42,4%, so với diện tích đã thu hồi đạt 61%. Các khu công nghiệp tập trung đã thu hút gần 200 dự án đi vào hoạt động, trong đó 50% là các dự án đầu tư nước ngoài. Từ năm 1997 đến năm 2008, tỉnh Bắc Ninh đã thu hồi trên 7000 ha đất nông nghiệp, chiếm 15% tổng diện tích đất nông nghiệp toàn tỉnh, đã tác động và ảnh hưởng tới gần 30% số hộ, trên 25% số nhân khẩu.
Phát triển công nghiệp, xây dựng cơ sở hạ tầng, thu hồi đất, các cơ quan quản lý nhà nước ở các cấp đã ban hành nhiều quyết định hành chính có liên quan đến quyền lợi ích của người dân. Mặt khác, do các quy định của pháp luật chưa đầy đủ, chưa thống nhất, nhất là quy định về đất đai nên khi thực hiện đã bị người dân không đồng tình. Hơn nữa, trong quá trình thu hồi đất, đền bù, giải phóng mặt bằng cũng như khi nhận được khiếu nại của công dân không ít cán bộ, công chức còn thiếu tinh thần trách nhiệm, không chấp hành đúng trình tự, thủ tục mà pháp luật quy định. Ở một số địa phương hiệu lực, hiệu quả quản lý còn yếu, kỷ cương chưa cao; trình độ, năng lực đội ngũ cán bộ nhìn chung còn bất cập, chưa tương xứng với yêu cầu của thời kỳ mới. Đó là những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình hình khiếu nại, tố cáo không chỉ ở Bắc Ninh mà trong cả nước ngày càng tăng cao và có diễn biến phức tạp
(xem Bảng số 2.1).
Trước thực tế trên, Lãnh đạo tỉnh Bắc Ninh đã chỉ đạo tập trung nhiều biện pháp để giải quyết đơn thư khiếu nại của nhân dân, nhất là đối với các trường hợp khiếu nại đông người, liên quan đến các dự án nhằm ổn định tình hình. Trong 06 năm (từ 2005 đến 2010), Tỉnh uỷ, UBND tỉnh Bắc Ninh đã quan tâm việc chỉ đạo cơ quan chức năng xây dựng và ban hành một số văn bản qui định về công tác tiếp dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo để làm căn cứ cấp uỷ Đảng,
Bảng số 2.1
Tổng hợp tình hình tiếp nhận, phân loại và xử lý đơn thƣ khiếu nại, tố cáo tại Văn phòng Tiếp công dân tỉnh Bắc Ninh (2005-2010)
Năm Tổng số đơn nhận được Đơn không đủ Điều kiện
Số đơn hợp lệ được phân loại và xử lý Số đơn khiếu kiện về đất đai (%) Khiếu nại Tố cáo Dạng khác 2005 514 274 86 58 96 42 2007 781 358 179 91 143 38 2008 1.106 677 259 83 87 42 2009 1.127 485 214 144 241 79 2010 1.173 606 152 157 258 86
Nguồn: Báo cáo năm 2005,2007,2008,2009,2010 của Văn phòng Tiếp công dân tỉnh Bắc Ninh
chính quyền, Sở, Ban, Ngành và các huyện, thị xã, thành phố trong tỉnh thực hiện như: Chỉ thị số 22-CT/TU ngày 20.5.2005 của Ban Thưởng vụ Tỉnh ủy về tiếp tục thực hiện Chỉ thị 09- CT/TW của Ban Bí thư và pháp luật về khiếu nại, tố cáo; Chỉ thị số 07/UBND-CT ngày 19.7.2007 của Chủ tịch UBND tỉnh Bắc Ninh về việc tăng cường trách nhiệm Thủ trưởng cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị; Quyết định số 102/QĐ/2006 ngày 01.9.2006 của UBND tỉnh về việc banh hành Quy chế tiếp công dân, tiếp nhận, xử lý khiếu nại, tố cáo, kiến nghị trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh; Quyết định số 22/2009/QĐ-UBND ngày 04.3.2009 ban hành Quy định chế độ trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của nhà nước trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và thực hiện
các quyết định, kết luận sau thanh tra, kiểm tra; Công văn số 489/UBND-NC ngày 31.3.2009 của về tăng cường công tác an ninh nông thôn, công tác thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Hàng năm, Chủ tịch UBND tỉnh còn ban hành những văn bản để chỉ đạo việc thực hiện pháp luật Khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền ở các cấp, các ngành; Chỉ đạo thực hiện công tác tiếp công dân, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong thời gian diễn ra những sự kiện qua trọng, những ngày lễ lớn của cả nước và của tỉnh Bắc Ninh; thành lập các Tổ công tác do Phó Chủ tịch UBND tỉnh làm Tổ trưởng để kiểm tra, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Với quan tâm và chỉ đạo sát sao của lãnh đạo UBND tỉnh, công tác giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính hành trên địa bàn tỉnh đã có những chuyển biến đáng kể. Số vụ việc được giải quyết ngày càng tăng. Nếu như năm 2006, số vụ được giải quyết xong đạt 87,9% [20, tr.4] thì năm 2009 đã tăng lên 91% [21, tr.2] và năm 2010 là 92,5% [22, tr.3].
2.2. Thực tiễn giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính ở tỉnh Bắc Ninh (UBND tỉnh)
2.2.1. Tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý đơn thư
2.2.1.1. Tiếp công dân của Chủ tịch UBND tỉnh
Xuất phát từ thực tiễn, ý nghĩa và các quy định của pháp luật về công tác tiếp công, ngày 11.8.2005, UBND tỉnh Bắc Ninh đã ban hành Quyết định số 103/2005/ QĐ-UB về việc thành lập Văn phòng Tiếp công dân tỉnh Bắc Ninh, trực thuộc Thanh tra tỉnh Bắc Ninh; Quyết định số 102/2006/QĐ-UB ngày 01.9.2006 về việc ban hành Qui chế tiếp công dân, tiếp nhận, xử lý khiếu nại, tố cáo, kiến nghị trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh; Quyết định số 1665/QĐ- UBND ngày 27.11.2007 về việc chuyển Văn phòng Tiếp công dân tỉnh, trực thuộc Thanh tra tỉnh, sang trực thuộc Văn phòng UBND tỉnh. Đây là 03 văn
bản quan trọng trong việc tổ chức cũng như duy trì các buổi tiếp công dân có hiệu quả của Chủ tịch UBND tỉnh cũng như của Thường trực HĐND, Đoàn Đại biểu Quốc tỉnh và cán bộ làm công tác tiếp công dân.
Bắc Ninh là một trong những tỉnh đi đầu trong cả nước về việc đổi mới mô hình tiếp công dân. Việc thành lập Văn phòng Tiếp công dân tỉnh trực thuộc Thanh tra tỉnh nhằm thống nhất thực hiện tiếp công dân, gắn tiếp công dân với giải quyết khiếu nại, tố cáo; tăng cường công tác quản lý giải quyết khiếu nại, tố cáo và thực hiện cải cách hành chính về tiếp dân, quản lý đơn thư. Việc chuyển Văn phòng Tiếp công dân từ trực thuộc Thanh tra tỉnh sang trực thuộc Văn phòng UBND tỉnh là bước đi mới, xuất phát từ thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả trong công tác tổ chức, chỉ đạo trong các buổi tiếp công dân nói chung và trong quá trình giải quyết khiếu nại nói riêng.
Tại Văn phòng Tiếp công dân tỉnh, thực hiện quy chế tiếp công dân, Chủ tịch UBND tỉnh mỗi tháng tiếp 1 lần vào ngày 15, Đoàn đại biểu Quốc hội tiếp công dân 1 lần vào ngày 04 (từ năm 2010 chuyển sang ngày 06), Thường trực HĐND tỉnh tiếp công dân 1 lần vào ngày 20.
Trong phiên tiếp công dân của Chủ tịch UBND tỉnh, chủ trì buổi tiếp công dân do đồng chí Chủ tịch (mỗi quí một lần) hoặc Phó Chủ tịch UBND tỉnh (được Chủ tịch UBND tỉnh phân công chuyên trách). Tham gia tiếp công dân cùng Chủ tịch UBND tỉnh có các thành phần: Lãnh đạo ngành Thanh tra, lãnh đạo các Sở Nội vụ, Lao Động-Thương binh và Xã hội, Tư pháp, Tài chính, Tài nguyên & Môi trường, Nội chính Văn phòng UBND, các Sở khác có công dân khiếu nại và mời Lãnh đạo Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Nông dân cùng cấp tiếp công dân.
Để cho buổi tiếp công dân đạt hiệu quả, trước phiên tiếp công dân của Chủ tịch UBND tỉnh, Văn phòng Tiếp công dân có nhiệm vụ chuẩn bị hồ sơ, nội dung vụ việc mà công dân sẽ đến khiếu kiện. Về nội dung cuộc tiếp công
dân, thông thường đối với những vụ việc mới phát sinh, Đại biểu tiếp công dân lắng nghe ý kiến, tâm tư nguyện vọng và nội dung khiếu kiện của công dân. Nếu nội dung vụ
việc thuộc thẩm quyền giải quyết thì Chủ tịch UBND tỉnh chỉ đạo trực tiếp giao cho cơ quan chuyên môn thẩm tra, xác minh, kết luận, đề xuất biện pháp giải quyết; đối với những vụ việc đang tiến hành giải quyết nhưng do chậm về tiến độ, Chủ tịch UBND tỉnh chỉ đạo cơ quan chuyên môn khẩn trương xem xét và ấn định thời gian cụ thể buộc cơ quan chuyên môn đó phải có kết luận chính thức; đối với những vụ việc kéo dài, phức tạp Chủ tịch UBND tỉnh sẽ có kết luận chính thức khi nghe công dân trình bày và các Sở, ngành liên quan có ý kiến.
Sau mỗi phiên tiếp công dân của Chủ tịch UBND tỉnh, Văn phòng Tiếp công dân tỉnh có thông báo nội dung kết quả của buổi tiếp; tham mưu cho Chủ tịch UBND tỉnh ban hành văn bản cụ thể (giao việc hoặc đôn đôc) đối với từng vụ việc đến các Sở, ngành hoặc UBND các huyện, thị xã, thành phố theo chỉ đạo của Chủ tịch tại buổi tiếp công dân.
Ngoài ra, Văn phòng Tiếp công dân còn bố trí cán bộ thường trực và phối hợp tiếp công dân tại Trụ sở tiếp công dân của Trung ương Đảng và Nhà nước khi có công dân khiếu kiện vượt cấp, hướng dẫn công dân trở về địa phương, hoặc thông tin đến các cơ quan, đơn vị có thẩm quyền đến giải thích, vận động nhân dân trở về địa phương để giải quyết theo thẩm quyền. Kết quả công tác tiếp công dân của Văn phòng Tiếp công dân được thể hiện ở Bảng số
2.2.
Việc tổ chức thực hiện tiếp công dân, giải quyết khiếu nại theo cơ chế một cửa (Văn phòng tiếp công dân) đi vào hoạt động có nề nếp, giúp người khiếu nại thuận lợi hơn rất nhiều trong việc thực hiện quyền khiếu nại của mình. Thêm vào đó là việc chỉ đạo cụ thể của Chủ tịch UBND tỉnh tại các
buổi tiếp công dân định kỳ có ấn định thời gian báo cáo Chủ tịch UBND tỉnh