II- Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn oda
1. Quy hoạch và phân bổ ODA
Cơng tác quy hoạch và phân bổ sử dụng vốn ODA tuy đã cĩ những chuyển biến tích cực nhng vẫn cần phải đợc chú trọng hơn nữa.
1. Chủ động đ a ra danh mục ch ơng trình, dự án u tiên đầu t : trong từng giai đoạn phù hợp với yêu cầu địi hỏi của nền kinh tế xã hội. Danh mục dự án u tiên đầu t cần đợc trao đổi nhất trí cao trong các cơ quan của Chính phủ Trung ơng cũng nh các địa phơng đồng thời phải đợc cơng khai minh bạch đối với Quốc hội và nhân dân.
Trong quá trình tổ chức vận động và sử dụng vốn cần phải xuất phát từ lợi ích quốc gia và hiệu quả đầu t cho các chơng trình, lĩnh vực mang lại, xây dựng các tiêu chí cơ bản của quy hoạch sử dụng vốn để khi thực hiện đáp ứng đợc yêu cầu, định hớng đầu t. Trong trờng hợp các nguồn tài trợ khơng đáp ứng đợc mục tiêu trên thì cần từ chối.
2. Tổ chức bố trí sắp xếp các nguồn lực ODA đảm bảo phù hợp với đặc điểm từng nguồn tài trợ và tính chất của dự án: cĩ nghĩa là dựa trên phân tích các u thế và hạn chế của nguồn vốn ODA, các yêu cầu tạo ra nguồn ngoại tệ để trả nợ khi sử dụng nguồn tích luỹ nớc ngồi.
- Về u thế: Trong số các u thế của nguồn vốn ODA, u thế về hỗ trợ cán cân thanh tốn, bổ sung nguồn ngoại tệ để nhập khẩu cĩ lẽ là một trong những u thế quan trọng nhất của nguồn vốn này đối với một quốc gia đang phát triển và đang thực hiện chuyển đổi cơ cấu kinh tế từ nền kinh tế sản xuất các sản phẩm truyền thống sang một nền kinh tế cơng nghiệp hiện đại. Thực hiện cơng nghiệp hố là một trong các điều kiện tiên quyết để tăng thu nhập và đuổi kịp các quốc gia đã cơng nghiệp hố. Để cĩ thể thực hiện thành cơng cơng nghiệp hố, phát triển các ngành cơng nghiệp chế tạo và các ngành định hớng xuất khẩu, nhu cầu nhập khẩu là khá lớn (nhập khẩu máy mĩc, thiết bị, cơng nghệ, tri thức) và việc hạn chế nhập khẩu cĩ thể sẽ dẫn tới sự đình trệ trong tăng trởng. Trong khi xuất khẩu của Việt Nam cịn hạn chế và chủ yếu dựa vào các sản phẩm truyền thống (nh hàng hố sơ chế, nguyên liệu thơ, hàng hố chế tạo cĩ hàm lợng cơng nghệ thấp nh thủ cơng, dệt may, giày dép), nguồn thu ngoại tệ của quốc gia để đảm bảo đáp ứng đủ nhu cầu nhập khẩu cịn hạn hẹp và khơng ổn định (các sản phẩm truyền thống cĩ thị trờng ngày càng bị thu hẹp và cĩ mức co giãn cầu đối với thu nhập thấp hơn mức co giãn cầu của các sản phẩm chế tạo, và dễ bị tổn thơng trớc những cú sốc cung cầu của thị trờng quốc tế nh biến động giá cả, sản lợng, thời tiết... hơn so với các sản phẩm chế tạo), việc tạo ra nguồn ngoại tệ cần thiết để tài trợ cho nhập khẩu là vơ cùng quan trọng. Vốn ODA mang lại lợi thế to lớn này do bổ sung nguồn ngoại tệ mà khơng mang lại gánh nặng nợ quá lớn đối với quốc gia (so với nợ thơng mại). Vì vậy nguồn vốn này nên hỗ trợ những hoạt động kinh tế cĩ nhu cầu nhập khẩu và sử dụng ngoại tệ cao.
- Về bất lợi: Tính ràng buộc của nguồn vốn làm giảm khả năng chủ động của quốc gia: trong đĩ ràng buộc về nguồn cung cấp hàng hố dịch vụ là ràng buộc rõ nét nhất. Đồng thời đây cũng là yếu tố ràng buộc khĩ cĩ thể điều đình với nhà tài trợ, căn cứ vào những phân tích mục tiêu của các nhà tài trợ khi cấp vốn ODA. Do đĩ việc vận động các nhà tài trợ đa phơng cải tiến các thủ tục mua sắm cĩ thể dễ dàng hơn các nhà tài trợ song phơng.
Bên cạnh đĩ, những ràng buộc về chính sách đối với các khoản vay rút vốn nhanh cho các chơng trình cải cách cơ cấu thờng là do các tổ chức quốc tế (đa phơng) cung cấp đơi khi đẩy các nớc nhận vốn phải đi những bớc quá nhanh trong cải cách, khơng phù hợp với điều kiện của mình. Điều này mang lại những khĩ khăn ngay từ khâu đàm phán cho đến khâu thực hiện, đồng thời tạo ra khả năng xuất hiện những rủi ro tác động dây chuyền bất lợi.
Xét đến cùng sử dụng vốn ODA phải hỗ trợ cho việc tạo ra ngoại tệ từ hoạt động xuất khẩu, để quốc gia cĩ nguồn trả nợ. Các hoạt động sử dụng nguồn
tích luỹ nớc ngồi phải cân nhắc đến tiềm năng chuyển hớng sản xuất sang xuất khẩu để tăng cờng khả năng trả nợ, nhất là trong trờng hợp các chỉ số về mức độ nhạy cảm của quốc gia trong vấn đề nợ nớc ngồi (ví dụ tổng nợ nớc ngồi/GDP hay tổng trả nợ nớc ngồi/xuất khẩu hàng năm).
Vì vậy, để nâng cao hiệu quả nguồn vốn này, nên cĩ định hớng rõ trong quy hoạch sử dụng vốn ODA, dựa trên những thế mạnh và hạn chế của nguồn vốn.
Quy hoạch cần thể hiện việc sử dụng ODA là theo định hớng thúc đẩy tăng trởng, hay xố đĩi giảm nghèo và các mục tiêu xã hội khác. Mặc dù các mục tiêu xố đĩi giảm nghèo và các mục tiêu xã hội khác xét cho cùng cũng phục vụ cho tăng trởng, nhng tác động ngắn hạn và dài hạn của các chính sách này đối với tăng trởng thu nhập (GDP) là khác nhau.
Tăng trởng thu nhập, đặc biệt thu nhập của ngời nghèo, cho phép họ tăng cờng khả năng cải thiện sức khoẻ, trình độ giáo dục, và điều kiện sống. Tuy nhiên quá trình tăng trởng cũng thờng kéo theo nĩ những mặt tiêu cực nh làm tăng hố ngăn cách giàu nghèo, gây ra các tác động tiêu cực đối với mơi trờng và tăng xung đột xã hội. Vì vậy thách thức đối với một quốc gia đang ở trình độ phát triển tơng đối thấp và muốn đẩy mạnh phát triển, đĩ là sự chọn giữa tăng trởng nhanh mà đi kèm theo nĩ những vấn đề xã hội nh trên, hoặc chú trọng giải quyết các vấn đề xã hội và đảm bảo cơng bằng nhng tăng trởng chậm và cĩ thể khơng cĩ tăng trởng. Một nghiên cứu về thực tiễn sử dụng ODA ở 7 nớc châu Phi đã cho thấy, ở phần lớn các nớc châu Phi sử dụng vốn ODA, nguồn tài trợ dồi dào đổ vào các nớc này khơng cĩ tác dụng thúc đẩy tăng trởng mà chỉ phần nào thành cơng trong việc xố đĩi giảm nghèo, và cĩ hiệu quả khơng bền vững. Sự chọn lựa khơn ngoan mà bài học của các nớc thành cơng đi trớc đã gợi ý nên chú trọng đến chất lợng của đầu t và việc sử dụng khơn khéo các nguồn vốn dựa trên đặc tính và thế mạnh của từng nguồn vốn.
Nếu định hớng của quốc gia là sử dụng ODA để phục vụ cho tăng trởng thì ODA nên đợc sử dụng cho các ngành cĩ tiêu chí cơ bản nh sau: (i) cĩ nhu cầu nhập khẩu cao nhất để phục vụ cho sự nghiệp cơng nghiệp hố, (ii) cĩ lợi thế so sánh tĩnh, và cĩ khả năng phát huy lợi thế so sánh trong thời kỳ trung hạn, cĩ khả năng xuất khẩu tạo ra nguồn ngoại tệ (hoặc gián tiếp phục vụ cho hoạt động xuất khẩu nh phát triển cơ sở hạ tầng) và tiếp tục tài trợ cho hoạt động nhập khẩu, (iii) gặp nhiều khĩ khăn trong cân đối ngoại tệ, (iv) các hoạt động tạo ra lợi thế so sánh mới trong quá trình phát triển nh giáo dục, đào tạo, phát triển hàm lợng vốn tri thức trong lực lợng lao động (ở đây thiên về giáo dục
dạy nghề và giáo dục đại học, sau đại học). Sử dụng vốn theo định hớng này cũng phù hợp với tính chất và điều kiện nguồn vốn ODA ở giai đoạn đầu (Thế hệ dự án thứ nhất mà các nhà tài trợ dành cho Việt Nam trong thời gian 1993- 2000 chủ yếu tập trung vào lĩnh vực xây dựng hạ tầng kinh tế-xã hội nh giao thơng, thuỷ lợi, cấp thốt nớc... và một số dự án sản xuất quan trọng nh năng lợng).
Nếu xác định sử dụng ODA để phục vụ cho mục tiêu xố đĩi giảm nghèo và giải quyết các vấn đề xã hội, đảm bảo cơng bằng xã hội thì nên tập trung cho các lĩnh vực nh nơng nghiệp và phát triển nơng thơn, y tế, văn hố, giáo dục phổ cập (khác với mục tiêu tăng trởng, ở đây giáo dục sẽ thiên về giáo dục phổ cập để xố đĩi giảm nghèo và đảm bảo cơng bằng xã hội, các hoạt động đầu t này cũng phục vụ cho tăng trởng nhng cĩ tác động dài hạn hơn). Kể từ những năm cuối của thập kỷ 90, cộng đồng tài trợ cho Việt Nam đã chuyển dần sang hớng này (Thế hệ dự án thứ hai mà các nhà tài trợ (đặc biệt là của các tổ chức quốc tế lớn nh WB, ADB...) dành u tiên cao cho mục tiêu cải thiện đời sống và điều kiện làm việc tạo thu nhập cho các tầng lớp dễ bị tổn thơng trong xã hội). Về thực chất chiến lợc phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam hồn tồn khơng xa rời với mục tiêu xố đĩi giảm nghèo, tuy nhiên nếu quá tập trung vào những lĩnh vực này thì ít cĩ khả năng khai thác tốt lợi thế về hỗ trợ cán cân thanh tốn của nguồn vốn ODA. Đồng thời do các lĩnh vực nơng nghiệp và xã hội cĩ khả năng hấp thụ vốn thấp, sẽ khơng tận dụng đợc hết các u thế của nguồn vốn ODA nh các u đãi dành cho quốc gia trong thời gian ân hạn do khơng hồn tất đợc giai đoạn kiến thiết cơ bản và khơng rút đợc hết số vốn ký vay trong thời gian thực hiện dự án; trong khi các lĩnh vực khác phải đi vay thơng mại để hoạt động (làm tăng khả năng tổn thơng của quốc gia đối với các cú sốc từ bên ngồi về khả năng thanh tốn). Ngồi ra khả năng tạo nguồn ngoại tệ để trả nợ của lĩnh vực này thấp và khơng bền vững.
Xác định rõ định hớng sử dụng ODA để trên cơ sở đĩ cĩ quy hoạch dài hạn đối với nguồn vốn này trong các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế là một vấn đề cĩ tính quan trọng bậc nhất đối với Việt Nam hiện nay.
ở đây yêu cầu hài hố mục tiêu giữa các nhà tài trợ và ngời nhận tài trợ (là Chính phủ Việt Nam) là một thách thức lớn. Do chiến lợc phát triển kinh tế-xã hội của Việt Nam trong 10 năm tới vẫn hớng tới mục tiêu tăng trởng cao và bền vững để tiến tới năm 2020 cơ bản trở thành một nớc cơng nghiệp, do đĩ h- ớng vận động ODA vẫn rất cần thiết dành u tiên cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng và các dự án phát triển cơng nghiệp cĩ khả năng xuất khẩu, thành lập các quỹ hỗ trợ xuất khẩu, bảo lãnh xuất khẩu, hỗ trợ doanh nghiệp vừa và nhỏ,
vận động các nhà tài trợ trao quyền chủ động nhiều hơn cho Việt Nam trong việc quản lý các quỹ này và xác định đối tợng cho vay đầu ra. Cĩ chiến lợc vận động các nhà tài trợ là các hoạt động này sẽ cĩ lợi trực tiếp cho quan hệ đầu t và trao đổi mậu dịch vủa các nớc tài trợ với Việt Nam, và các nhà thầu trong và ngồi nớc cũng cĩ lợi từ việc đẩy nhanh thực hiện dự án.
Nghiên cứu khả năng chuyển dần sang dùng vốn trong nớc tài trợ cho các dự án trong những lĩnh vực nhất định cĩ khả năng hấp thụ vốn nớc ngồi thấp và khĩ cĩ khả năng cải thiện (một số các dự án cĩ tính chất phức tạp cố hữu hơn các dự án khác ví dụ dự án đa dạng hố nơng nghiệp do WB tài trợ). Điều này khơng cĩ nghĩa là khơng sử dụng vốn ODA cho những lĩnh vực này nhng cĩ sự định hớng rõ để hoạch định tỷ trọng cụ thể. Đồng thời tính tốn khả năng đáp ứng của nguồn vốn trong nớc cho các dự án này: do các dự án thờng thực hiện chậm hơn dự kiến, nhu cầu về nguồn vốn trong nớc cũng khơng căng thẳng nh các dự án thực hiện nhanh và tập trung. Tuy nhiên nguồn vốn trong nớc cũng khơng thể đáp ứng đủ nhu cầu đầu t, vì vậy nên chuyển dần việc sử dụng ODA để cho vay lại với điều kiện thơng mại, tránh bao biện, bao cấp từ NSNN và chuẩn bị cho giai đoạn phát triển mới khi quốc gia phải tiếp cận với nguồn vay thơng mại để tài trợ cho phát triển.
Các dự án trong lĩnh vực nơng nghiệp, xã hội và tài trợ cho các hoạt động xã hội cơ sở nh giáo dục phổ cập, phát triển dân tộc thiểu số... thờng là những dự án phức tạp liên quan đến nhiều cấp, ngành do vậy khả năng hài hồ thủ tục khá hạn chế, khơng chỉ đối với các thủ tục trong và ngồi nớc mà ngay cả các thủ tục trong nớc giữa cấp trung ơng và địa phơng. Vì vậy đối với các dự án này, nên hết sức chú trọng đến việc thiết kế dự án, chỉ thiết kế các dự án nhỏ và đơn giản, ít hoạt động, phù hợp hơn với trình độ quản lý và thực hiện của các BQLDA, sau đĩ phát triển dần. Việc thiết kế dự án quy mơ nhỏ cĩ một hạn chế về mặt lý thuyết là sẽ làm tăng chi phí quản lý dự án vì sẽ cĩ nhiều dự án nhỏ. Tuy nhiên trên thực tế nếu xét đến sự chồng chéo hiện nay của các dự án trong cùng một địa phơng (một địa phơng cĩ nhiều dự án, các dự án cĩ nhiều hợp phần tơng tự nh nhau) thì việc phân một dự án tổng thể ra thành nhiều dự án nhỏ hơn và tập trung hơn lại cĩ thể khai thác đợc lợi thế của việc chuyên mơn hố, từ đĩ cũng giảm chi phí quản lý.
3. Việc ký kết, thu hút các khoản ODA vay phải đ ợc gắn kết chặt chẽ và trong khuơn khổ của việc quản lý vay nợ n ớc ngồi: Nếu tình hình vay nợ của quốc gia đã ở mức báo động thì cần kiên quyết hạn chế hoặc cĩ thể tạm dừng vay nớc ngồi ngay cả vay ODA. Do đĩ cần thiết phải thờng xuyên thực hiện
việc nghiên cứu, đánh giá và dự báo tình hình nợ quốc gia để cĩ chính sách vay phù hợp với từng thời kỳ.
2.Về thu hút và sử dụng vốn ODA
2.1. Về thu hút vốn:
- Tiếp tục hồn thiện cơ chế quản lí và điều hành cơng tác tiếp nhận ODA - Tăng cờng cơng tác cán bộ, đầu t đào tạo và nâng cao năng lực cho những cán bộ thuộc bộ phận liên quan đến việc xác định nhu cầu đàm phán, kí kết những hiệp định với đối tác nớc ngồI nhằm nâng cao hơn nữa cả về số l- ợng và chất lợng của nguồn vốn thu hút đợc
- Mở lớp đào tạo ngắn hạn về những kiến thức cĩ liên quan đến ODA, tập huấn về những quy định và thủ tục, điều kiện cung cấp ODA của các nhà tàI trợ
- Những nghành và địa phơng cĩ nhu cầu về cung cấp vốn ODA cần nghiên cứu kĩ những chính sách u tiên của các đối tác nớc ngồI cũng nh quy chế quản lý và sử dụng vốn ODA của chính phủ việt nam để tranh thủ sự giúp đỡ của chính phủ và cơ quan cĩ liên quan trong việc lập hồ sơ dự án và các thủ tục xin viện trợ phù hợp với đối tợng u tiên
2.2. Sử dụng vốn:
Việt Nam là một nớc đang phát triển, do đĩ nguồn vốn ODA cĩ vai trị rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nớc. Đây sẽ là nguồn tàI nguyên chủ yếu để chính phủ đầu t táI thiết cơ sở hạ tầng đang trên đà xuống cấp, lạc hậu nghiêm trọng và cần đợc khẩn trơng nâng cấp. đổi mới để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế xã hội nĩi chung và mở rộng thu hút vốn đầu t trực tiếp nớc ngồI nĩi riêng. ODA cũng là nguồn tàI trợ cần thiết cho các