III- NHậN ĐịNH CHUNG Về HIệU QUả Sử DụNG ODA ở Việt nam
3.2.Nguyên nhân
3. Tồn tại và nguyên nhân
3.2.Nguyên nhân
(1) Quy hoạch và phân bổ sử dụng vốn ODA
Các chơng trình/dự án ODA cĩ xu hớng dàn trải, cịn coi trọng về mặt số l- ợng. Chính vì vậy mà nội dung phạm vi đầu t dàn trải, địa bàn rộng nên cha phù hợp với năng lực quản lý.
Hiện nay trong việc quy hoạch mới chỉ đặt ra các định hớng mang tính ngành, lĩnh vực và cha thể hiện định hớng đầu t theo các vùng, lãnh thổ, cha
cĩ phân định rõ ràng về tỷ lệ đầu t theo khu vực. Do đĩ, chiến lợc đầu t cha thể hiện đợc khu vực vùng lãnh thổ nào sẽ u tiên cho đầu t cơng nghiệp, nơng nghiệp, dịch vụ... khu vực nào chỉ hạn chế ở mức đảm bảo những cơ sở hạ tầng xã hội nhất định. Vì vậy, cĩ tình trạng cha định hớng cho các nhà tài trợ nớc ngồi theo khu vực, vốn ODA tập trung nhiều ở vùng cha cần đầu t trong khi một số vùng rất cần vốn thì lại cha cĩ.
Mặc dù các lĩnh vực đợc đề cập trong mỗi nguồn (ODA khơng hồn lại và ODA cho vay) là tơng đối tồn diện nhng vì mỗi nguồn đều nêu hầu hết các lĩnh vực nên rất khĩ nhận biết những lĩnh vực u tiên hàng đầu là gì. Những cơ sở để đa một số lĩnh vực vào danh mục u tiên sử dụng ODA khơng hồn lại hay cho vay là cha rõ ràng, thể hiện rõ ở việc một số lĩnh vực nằm trong cả hai danh mục. Trong khi đĩ thì lại cĩ sự phân biệt giữa vốn ODA khơng hồn lại và ODA cho vay. Chính vì vậy việc phân định lĩnh vực u tiên theo hai nguồn vốn này cha thể hiện đợc tính linh hoạt một cách cĩ hiệu quả nhằm thích nghi với các chơng trình cĩ nhiều nhà tài trợ với các điều kiện tài trợ khác nhau. Vấn đề đặt ra là cĩ nhất thiết phân định các lĩnh vực u tiên theo hai nguồn ODA khơng hồn lại và cho vay hay khơng mà chỉ nên phân định theo thứ tự mục tiêu u tiên. Tuy nhiên điều này lại phụ thuộc vào khối lợng nguồn vốn nhận đợc là bao nhiêu. Nếu nh lợng vốn lớn thì sẽ thích hợp với việc phân định theo nguồn, cịn nếu lơng vốn nhỏ thì nên phân theo thứ tự u tiên.
Việc vận động ODA cha tính đến chiến lợc nợ quốc gia trong khi nợ phát sinh trên các khoản vay ODA ngày càng tăng . Cha cĩ sự gắn kết chặt chẽ các kế hoạch tài chính ngắn và dài hạn của quốc gia với chiến lợc huy động vốn vay ODA.
Mặc dù đã cĩ một cơ chế định hớng huy động vốn ODA, nhng việc huy động này cha cĩ một cơ chế thực sự cĩ hiệu quả trong việc điều phối viện trợ. Vì vậy, việc một cơ quan tiếp nhận hỗ trợ kỹ thuật từ nhiều nguồn vốn khác nhau với các mục đích/hoạt động trùng lắp đã xảy ra, và cĩ thể các ý kiến t vấn đơi khi mâu thuẫn với nhau. Các sáng kiến của các nhà tài trợ dờng nh mang tính cạnh tranh nhiều hơn là bổ sung cho nhau.
(2) Cơ chế chính sách quản lý sử dụng vốn
Mặc dù hiện nay Chính phủ Việt Nam đã xây dựng một khung chính sách tơng đối đồng bộ liên quan tới ODA, tuy nhiên vẫn cịn quá nhiều bất cập về cơ chế, chính sách dẫn đến những tác động khơng cĩ lợi cho quá trình tiếp nhận và sử dụng nguồn ODA.
Các chính sách cha mang tính ổn định cao, thờng xuyên thay đổi dẫn đến các dự án thờng xuyên phải điều chỉnh. Các cán bộ thực hiện dự án khơng cập
nhật kịp thời về chính sách gây chậm trễ trong quá trình triển khai. Điều này cũng đã gây những thắc mắc cho các nhà tài trợ.
Hiện nay vẫn cha cĩ Luật, mà chỉ mới cĩ Nghị định của Chính phủ điều chỉnh việc quản lý ODA. Bên cạnh đĩ Nghị định 17/CP mới quy định về cơ chế ”quản lý Nhà nớc về ODA”, cịn cơ chế ”quản lý tài chính” với các dự án vay nợ, viện trợ nớc ngồi, bao gồm cả ODA lại đợc quy định tại Quy chế Quản lý vay và trả nợ nớc ngồi kèm theo Nghị định số 9058/CP ngày 7/11/1998. Nh vậy quản lý ODA đợc điều chỉnh bởi cả hai Quy chế ban hành kèm theo các Nghị định nĩi trên.
Về cơ chế quản lý và sử dụng ODA, trong các văn bản pháp quy hiện hành vẫn cịn thiếu các quy định về thể chế để đảm bảo quản lý và sử dụng ODA cĩ hiệu quả.
Hệ thống chính sách cha cĩ sự thống nhất và đồng bộ với nhau, vẫn tồn tại những mâu thuẫn gây ách tắc trong xử lý. Thủ tục thực hiện cha tập trung và đơn giản hố, phải qua nhiều khâu, nhiều cửa gây lãng phí thời gian.
Để cĩ thể nhìn nhận rõ một cách cĩ hệ thống về các ảnh hởng của cơ chế, chính sách đến quy trình quản lý, tiếp nhận và sử dụng nguồn ODA, chúng ta sẽ tiếp cận và phân tích những mặt yếu của hệ thống chính sách cĩ liên quan.
1. Chính sách quản lý và sử dụng ODA - Nghị định 17/2001/NĐ-CP: Vào ngày 4/5/2001 Chính phủ đã cĩ quyết định ban hành Nghị định số 17/2001/NĐ-CP để thay thế cho Nghị định 87/1997/NĐ-CP. Nghị định 17/CP về quản lý và sử dụng ODA đã cĩ một bớc phát triển tích cực nhằm tạo ra một khuơn khổ pháp lý khá hồn chỉnh và tơng đối đồng bộ cho cơng tác quản lý Nhà nớc đối với nguồn lực quan trọng này. Tuy nhiên, bên cạnh những thay đổi mới, Nghị định 17/CP vẫn cịn một vài tồn tại cha khắc phục đợc.
Quy trình vận động và sử dụng ODA cĩ xu hớng ”đi ngợc” nên các đơn vị sử dụng vốn ODA thờng cĩ suy nghĩ ”khơng sử dụng vốn nớc ngồi cho thì mất”. Nghị định 17/CP quy định khi đa dự án vào danh mục đề xuất nớc ngồi thì cơ quan chủ quản chỉ nộp đề cơng. Nhiều khi đề cơng này chỉ đợc các đơn vị, cơ quan chủ quản lập khá sơ sài, thậm chí khơng cĩ tài liệu chứng tỏ đây là một dự án khả thi. Sau khi đợc phía nớc ngồi chấp nhận, các chủ dự án mới lập dự án tiền khả thi và khả thi. Tuy nhiên, do suy nghĩ đã đợc nhà tài trợ chấp nhận nên các chủ dự án thờng cố gắng tơ hồng dẫn đến việc ngay cả khi dự án khơng cĩ khả năng thực thi đứng về mặt kinh tế-tài chính (khơng cĩ nguồn trả nợ, thiếu nguyên liệu đầu vào hoặc khơng cĩ thị trờng đầu ra cho
sản phẩm) chủ dự án vẫn cố gắng thực hiện dự án. (Do đĩ giải pháp đặt ra là F/S phải đợc phê duyệt trớc khi chính thức đề xuất dự án).
Việc phân định chức năng của các cơ quan quản lý ODA cịn mang tính dàn trải, cha tập trung vào một đầu mối. Điển hình là việc ký kết các Hiệp định vay đợc giao cho hai cơ quan quản lý là Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nớc, nhng sau đĩ tồn bộ việc quản lý Hiệp định lại do Bộ Tài chính quản lý. Thêm vào đĩ việc ký kết các Hiệp định ODA hiện vẫn tồn tại hai nấc: Hiệp định khung do Bộ Kế hoạch và Đầu t chủ trì và ký kết, Hiệp định ODA vay cụ thể cho từng dự án do Bộ Tài chính chủ trì và ký kết. Trong một số trờng hợp, ODA cần thiết tồn tại hai nấc nh vậy khi mà Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ đĩng vai trị ”ngời vay” là đủ.
2. Quản lý đầu t và xây dựng - Nghị định 52/1999/NĐ-CP:
Quá trình phê duyệt dự án đầu t theo quy định của Nghị định chiếm rất nhiều thời gian, thơng thờng từ 2-3 năm cho một dự án loại A. Một dự án loại A mặc dù đợc Chính phủ phê duyệt tổng thể, vẫn phải trình Thủ tớng Chính phủ để phê duyệt các giai đoạn của dự án trong trờng hợp dự án đợc phân kỳ là nguyên nhân gây ra sự chậm trễ của việc thực hiện dự án (Điều 22).
Quy định phải tuân theo một cách cứng nhắc những quyết định trong quá trình thiết kế ban đầu dẫn đến việc thiếu linh hoạt cần thiết để xử lý những dự tốn về chi phí trong F/S đợc lập ở giai đoạn hoạch định là khơng chính xác do đã đợc lập trớc đĩ 1 đến 2 năm. Do đĩ, khi nhu cầu thực tế phát sinh, các chủ dự án thờng lúng túng về vốn do khơng cĩ đủ vốn đối ứng.
Việc trình duyệt lại (hoặc bổ sung) thiết kế kỹ thuật và dự tốn ngân sách để cĩ thêm vốn địi hỏi quá nhiều thời gian do thủ tục điều chỉnh dự án phức tạp: thay đổi thiết kế kỹ thuật, thay đổi tổng mức đầu t do các nguyên nhân khác quan nh thay đổi về tỷ giá, các chi phí về đền bù và giải toả mặt bằng... rất nhỏ cũng phải trình duyệt lại theo quy trình từ đầu tạo nên sự đình trệ của cơng trình (dự án thốt nớc Huế).
Việc lập kế hoạch phân bổ vốn hàng năm phân chia phần vốn đầu t XDCB do Bộ Kế hoạch và Đầu t chủ trì trong khi phần vốn HCSN do Bộ Tài chính chủ trì. Nh vậy nếu dự án cĩ hai hạng mục chi vừa đầu t XDCB vừa HCSN thì phải làm việc đồng thời với hai cơ quan (Điều 17). Vấn đề đặt ra là đối với các dự án hỗn hợp gồm hai loại hình đầu t nêu trên thì cần xác định một cơ quan chủ trì để lập kế hoạch vốn với chủ dự án.
Sự phân định cha rõ ràng về nguồn ngân sách thực hiện cũng là một vấn đề nổi cộm. Trên thực tế, một số dự án thuộc diện vay lại vốn ODA từ ngân sách
trung ơng nhng lại là đối tợng đợc ngân sách địa phơng cấp phát vốn. Trong đĩ ngân sách địa phơng và ngân sách trung ơng là thơng nhau do đĩ thực chất vẫn là ngân sách trung ơng cấp phát vốn.
Việc cứng nhắc trong thực hiện vốn đối ứng là một nguyên nhân gây nên sự chậm trễ của dự án. Cùng trong năm kế hoạch, cĩ dự án đợc phân bổ nhiều vốn đối ứng khơng sử dụng hết, trong khi một số dự án khác lại khơng đủ vốn để hoạt động. Theo cơ chế hiện nay, các Bộ chủ quản khơng thể chủ động điều tiết vốn trong năm kế hoạch do quy định cứng nhắc về thực hiện vốn phân bổ.
3. Chính sách đấu thầu - Nghị định 88/1999/NĐ-CP:
Quy chế đấu thầu chỉ quy định giới hạn trị giá trần, khơng giới hạn trị giá sàn cho từng loại dự án, đặc biệt là các dự án nhĩm A, dẫn đến việc một dự án đợc chia thành nhiều gĩi thầu quá nhỏ khơng cần thiết, ảnh hởng trực tiếp tới tiến độ thi cơng và chất lợng cơng trình tổng thể do tính khơng đồng nhất về thời gian cũng nh chất lợng thi cơng của từng nhà thầu do nhà thầu bỏ giá quá thấp buộc phải giảm chất lợng cơng trình. Một số quy định trong Nghị định này cũng khơng cịn phù hợp khi áp dụng cho các dự án ODA, ví dụ các dự án của ADB, WB... phải tuân thủ các quy chế đấu thầu của các tổ chức này, nhng các quy định của ta và nhà tài trợ mâu thuẫn nhau.
4. Chính sách thuế đối với các ch ơng trình/dự án ODA:
Hiện nay, chính sách thuế đối với các chơng trình/dự án sử dụng nguồn ODA là vấn đề nổi cộm, ảnh hởng rất nhiều tới tiến độ thực hiện dự án, cụ thể nh sau: (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Các dự án ODA là các dự án đợc Nhà nớc u tiên đầu t, nhng tính trên cùng một mặt bằng vốn ODA cho các dự án u tiên đầu t, thì các dự án viện trợ khơng hồn lại đợc miễn các loại thuế (thuế nhập khẩu, tiêu thụ đặc biệt và giá trị gia tăng bằng 0%) trong khi các dự án ODA vay lại thì khơng đợc miễn thuế. Nh vậy đã cĩ sự phân biệt về chính sách đối với các dự án ODA.
- Chính sách thuế áp dụng đối với các dự án ODA vay khơng u đãi bằng chính sách thuế áp dụng đối với FDI.
- Chính sách thuế cha cĩ sự thống nhất do một số tài trợ yêu cầu miễn thuế nên các dự án sử dụng nguồn vốn này đợc miễn thuế (các dự án thuộc các Nghị định th Việt- Pháp) trong khi các dự án khác vẫn chịu các loại thuế.
- Cha cĩ một văn bản hớng dẫn chi tiết và đồng bộ về chính sách thuế áp dụng cho các dự án ODA do đĩ khi làm thủ tục về thuế, các đơn vị phải tham chiếu quá nhiều văn bản. Các thủ tục hồn thuế cịn phức tạp, nhất là đối với
các nhà thầu phụ. Việc xử lý thuế thờng kéo dài khiến dự án bị chậm trễ do các nhà thầu phụ bị ngừng thanh tốn dẫn tới thi cơng bị đình trệ.
- Chính sách thuế VAT hiện nay khơng khuyến khích dùng tiền ODA mua hàng hố trong nớc do thủ tục hồn thuế mất nhiều thời gian trong khi mua của nớc ngồi đợc miễn ngay từ khi nhập khẩu, nên các dự án thờng lựa chọn phơng thức mua của nớc ngồi.
- Chủ dự án khơng bố trí đủ vốn đối ứng để nộp thuế nhập khẩu và VAT ở khâu đầu vào do đĩ vật t thiết bị nhập khẩu cho dự án bị giữ tại kho ngoại quan dẫn tới việc thi cơng chậm. Một số trờng hợp điển hình vớng mắc trong chính sách thuế cĩ thể đợc dẫn ra ở đây:
• Trờng hợp thứ nhất Chính phủ đã cĩ quyết định cho các dự án sử dụng vốn ODA của Pháp đợc miễn thuế nhập khẩu theo yêu cầu của Chính phủ Pháp. Tuy nhiên, trong thời điểm đĩ cha ban hành thuế VAT, do đĩ các dự án khơng bố trí nguồn vốn đối ứng để nộp thuế VAT. Hiện nay, hàng hố nhập khẩu phải nộp thêm thuế VAT nên chủ dự án bị động về nguồn đối ứng để nộp thuế, làm cho tiến độ các dự án của Pháp bị chậm.
• Trờng hợp tiếp theo là việc phân định loại thiết bị đánh thuế khơng rõ ràng hoặc cha cụ thể nên dẫn tới khĩ khăn trong khâu xác định dự án đợc miễn thuế hay phải nộp thuế. Tổng cục Thuế quy định dây chuyền thiết bị đồng bộ nhập khẩu khơng phải chịu thuế VAT. Tuy nhiên các dự án thờng mắc ở chỗ các thiết bị của dự án đợc coi là ”thiết bị tồn bộ” và đề nghị đợc miễn thuế VAT. Trong khi Hải quan lại phân định từng hạng mục riêng biệt và đánh thuế VAT đối với một số hạng mục mà đã sản xuất đợc trong nớc.
- Đối với các dự án cấp phát, mặc dù đã đợc NSNN cấp phát vốn đối ứng để đĩng thuế nhng vẫn xảy ra các trờng hợp NSNN cấp vốn chậm hoặc khơng cấp đủ trong năm kế hoạch dẫn đến tiến độ thực hiện dự án bị chậm so với kế hoạch, thiết bị nhập khẩu cho dự án bị lu giữ tại kho Hải quan khơng đợc giải toả vì đĩng thuế chậm.
- Theo chế độ thì trong trờng hợp NSNN khơng cấp đủ vốn đối ứng để đĩng thuế thì NSNN cĩ thể thực hiện ghi thu ghi chi (GTGC) cho dự án. Tuy nhiên, theo yêu cầu của NSNN việc GTGC phải nằm trong kế hoạch, trong khi đĩ trên thực tế các khoản phải GTGC đều là các khoản đột xuất, nằm ngồi kế hoạch của năm, do đĩ việc GTGC cũng rất chậm trễ, khĩ thực hiện vì phải tiến hành các thủ tục hành chính liên quan (dự án xe tải và máy phát điện sử dụng vốn Pháp phải trình Thủ tớng Chính phủ giải quyết).
- Về nguyên tắc, các dự án thuộc diện NSNN cho vay lại phải tự bố trí vốn đối ứng để nộp thuế. Tuy nhiên, hiện nay cĩ tình trạng các dự án thuộc diện này cĩ khĩ khăn trong việc bố trí vốn đối ứng nên đã đề nghị NSNN cấp hoặc GTGC thuế (các dự án cấp nớc các tỉnh), Bộ Tài chính đã phải giải quyết từng trờng hợp. Vừa qua, Bộ Tài chính đã trình Thủ tớng Chính phủ cho thực hiện