1. Khái niệm văn bản quản lý hành chính nhà nước
Văn bản hiểu theo nghĩa chung nhất là phương tiện ghi tin của ngôn ngữ trên một loại chất liệu nhất định.
Văn bản được sử dụng để truyền đạt thông tin trong hoạt động quản lý được gọi là văn bản quản lý.
Văn bản quản ỉỷ hành chính nhà nước được hiểu là những quvết định và thông tin quản lý thành văn do các chủ thể có thẩm quyển ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức nhất định nhằm điều chỉnh các moi quan hệ quản lý hành chỉnh nhà nước giữa các cơ quan nhà nước với nhau, giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức và công dân.
2. Phân loại văn bản quản lý hành chính nhà nưóc
Khoa học hành chính có nhiều tiêu chí để phân loại văn bản như: Phân loại theo tác giả ban hành; phân loại theo tên loại; phân loại theo nội dung; theo mục đích
biên soạn; theo hiệu lực pháp lý và loại hình quăn lý chuyên môn.
Theo cơ sở pháp lý, thẩm quyền và loại hình quản lý chuyên môn, văn bản quản lý hành chính nhà nước bao gồm các loại sau:
2.1. Văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy pham pháp luật năm 2008 hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện đểđiều chinh các quan hệ xã hội.
Các loại văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành của các cơ quan hành chính nhà nước, gồm:
- Nghịđịnh của Chính phủ;
- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; - Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước;
- Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội;
- Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tổi cao; giữa các Bộ trường, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ;
- Nghị quyết của HĐND và Ọuyết định, Chỉ thị của UBND.
2.2. Văn bản hành chính
a. Văn bán hành chính cả biệt (văn bân áp dụng pháp luật)
Là những quyết định quản lý được các cơ quan có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước ban hành trên cơ sở những quy định chung và quyết định quy phạm của cơ quan nhà nước cấp trên, hoặc của cơ quan mình nhằm giải quvết các công việc cụ thể.
Một số văn bản hành chính cá biệt thường gặp: Ọuyết định nâng lương; Quyết định bổ nhiệm, khen thường, kỷ luật cán bộ; Quyết định miễn nhiệm cán bộ...
b. Văn ban hành chính thông thường
Lả loại văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm thực thi văn bán pháp quy hoặc dùng để giải quyết các tác nghiệp cự thể như: phản ánh tình hình, giao dịch, trao dổi, ghi chép công việc của cơ quan hành chính Nhà nước.
Văn bản hành chính thông thường bao gồm các loại: Thông cáo, thông báo, hướng dẫn, chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên ban, tờ trình, hợp đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thoả thuận, giấy chứng nhận, giấy uỷ quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghĩ phép, giấy đi đường, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thư công....
Một sổ hinh thức văn bản hành chính thông thường:
- Công văn hành chính: Đây là loại hình văn bản dùng để giao dịch chính thức giữa các cơ quan như: mời họp, đề xuất, chất vấn, kiến nghị, trả lời, đôn đốc
nhắc nhở thực hiện công việc...
- Thông báo: Dùng để phản ánh tinh hình trên các lĩnh vực hoạt động theo chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức.
- Thông cáo: Dùng để công bổ với nhân dân một quyết định hoặc một sự kiện quan trọng về đối nội và đối ngoại của Chính phủ.
- Báo cáo: Là văn bàn trình bày những kết quả đã đạt được trong hoạt động của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội nhằm giúp cho việc đảnh giá tình hình thực tế quản lý, lãnh đạo, là căn cứ đổ cấp trên ra quyết định quản lý phù hợp.
- Tờ trình: Là văn bản đề xuất với cấp trên một số vấn đề, xin cấp trên phê duyệt. Đó có thể là một chủ trương, một phương án công tác, một chính sách, một chế độ, một tiêu chuẩn, một định mức hoặc một đề nghị bổ sung, bãi bỏ một văn bản, quy định không còn phù hợp hoặc những vấn đề thông thường trong quàn lý ở các cơ quan...
- Biên bản: Là văn bản hành chính dùng đế ghi chép lại những sự việc đã xảy ra họăc đang xảy ra trong hoạt động của các cơ quan, tô chức do những người chứng kiến ghi lại.
Biên bản có nhiều loại như: Biên bản hội nghị, cuộc họp, biên bản sự việc xảy ra; biên bản xử lý vi phạm; biên bàn bàn giao, nghiệm thu....
- Kế hoạch: Là bản dự kiến các hoạt động với mục tiêu, trình tự, thời hạn tiến hành, phân công trách nhiệm đê triển khai thực hiện chương trình hay thực hiện các công việc mang tính sự vụ thông thường trong hành chính.
2.3. Văn bản chuyên ngành
Là loại hình văn bản hình thành trong hoạt động ngành, lĩnh vực như: văn bản chuyên ngành trong lĩnh vực thuế, tài chính, tư pháp, đất đai...
3. Quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quản lý hành chính nhà nước nước
Quy trình ban hành văn bản là trình tự các bước được sắp xếp khoa học, yêu cầu các chủ thể quản lý phải thực hiện trong hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản.
Để xác định trình tự các bước soạn thảo và ban hành văn bản, phải căn cứ vào tính chất, nội dung cùa từng loại hình văn bản cụ thê. Theo quy định chung, quy trình soạn thảo, ban hành văn bản gồm 6 bước:
3.1. Bước 1: Đề xuất, soạn thảo văn bản
a. Đề xuất việc soạn thảo và ban hành văn bản
Khi xuất hiện một nội dung vấn đề trong hoạt động quản lý, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm đề xuất chủ thể có thẩm quyên ban hành văn bản để giải quyết nội dung vấn đề đó. Đó là loại hình văn bản gì? phạm vi điều chỉnh đến đâu? tác động tới những đối tượng nào? mục đích của việc ban hành văn bản là gì?... Để đề xuất soạn thảo và ban hành được những văn bản có tính khà thi trong thực tiễn, cẩn phải:
- Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và phạm vi hoạt động của chủ thể ban hành văn bản;
- Căn cứ vào tính chất, nội dung cùa vẩn đề cần văn bản hoá (nội dung thể hiện trong văn bản);
- Căn cứ vào sự ủy quyền (nếu có).
Mỗi loại hình văn bản chỉ chứa đựng những nội dung nhất định và gắn liền với thẩm quyền của chủ thể ban hành. Do đó, việc đề xuất lựa chọn loại hình văn bản là công việc tất yếu phải tiến hành trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản.
b. Soạn thảo văn bản
- Căn cứ vào tính chất, nội dung của văn bản cần soạn thảo, chủ thể có thẩm quyền giao cho cơ quan, tổ chức, cá nhân soạn thảo hoặc chủ trì soạn thảo văn bản.
- Cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm soạn thảo văn bản, phải:
+ Thu thập thông tin (thông tin pháp lý và thông tin thực tiễn), xử lý thông tin, lựa chọn nhừng thông tin có giá trị làm cơ sở để thiết lập các yếu tố thể thức và nội dung của văn bản chuẩn bị soạn thảo;
+ Xây dựng đề cương dự tháo văn bản. Đề cương văn bản phải được xây dựng theo một kết cấu hợp lý, trong đó các ý, các đề mục, các vấn đề được sắp xếp phù hợp với từng loại hình văn bản cụ thể(được trình bày cụ thể tại phần II)
+ Viết dự thảo văn bản. Tùy theo tính chất, đặc điểm của từng loại hình văn bản, người soạn thảo văn bản lựa chọn hệ thống từ và câu (đảm bảo các yêu cầu của ngôn ngữ hành chính công vụ) để viết bản dự thảo văn bản. Có văn bản thể hiện dưới hình thức “văn điều khoản”, có văn bản thể hiện dưới hình thức “văn nghị luận” (được trình bày cụ thể tại phần II)
+ Trao đổi, tham khảo ý kiến của Thủ trưởng, cán bộ, công chức trong cơ quan về bản dự thảo văn bản;
+ Chỉnh lý bản dự thảo văn bản.
3.2. Bưóc 2: Lấy ý kiến đóng góp dự thảo văn bản
- Việc lấy ý kiến đóng góp dự thảo văn bản được thực hiện qua hình thức: + Tổ chức hội nghị (cuộc họp) đóng góp ý kiến cho dự thảo văn bản;
+ Gửi Công văn yêu cầu tham gia đóng góp ý kiến dự thảo văn bản (các cơ quan, tổ chức, cá nhân được yêu cầu đóng góp ý kiến phải có trách nhiệm trả lời bằng văn bản);
- Làm bản tổng hợp ý kiến đóng góp và nghiên cứu để chỉnh lý bản dự thảo theo ý kiến nhận được.
Tuy nhiên, tùy vào tính chất, nội dung của dự thảo văn bản để xác định lấy ý kiến đóng góp của những cơ quan, tổ chức, cá nhân nào? Trong trường hợp văn bản của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân chuẩn bị ban hành có nội dung quy định về mức đóng góp, huy động vốn của dân cư địa phương; có nội dung liên quan đến vấn đề quản lý đất đai, quy hoạch, xây dựng các công trình công cộng quan trọng thuộc địa bàn quản lý, hoặc nội dung văn bản có ảnh hường lớn đến đời sống sinh hoạt của dân cư ở địa phương thì bắt buộc phải tổ chức lấy ý kiến cúa nhân dân tại các thôn, làng, ấp, bản, to dân phổ.
Thẩm định, kiểm tra là hoạt động xem xét, đánh giá dự thảo văn bản qua các nội dung:
- Sự cần thiết ban hành văn bản;
- Thẩm quyền ban hành văn bản (thẩm quyền về loại hình văn bản và thẩm quyền về nội dung được văn bản hóa);
- Tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ của nội dung văn bản với hệ thống pháp luật;
- Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; - Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản.
3.4. Bước 4: Thông qua văn bản
- Cơ quan, tổ chức, cá nhân soạn thảo văn bản lập hồ sơ trình ký gửi chủ thể có thẩm quyền để xem xét và thông qua. Hồ sơ trình ký gồm các giấy tờ sau:
+ Tờ trình hoặc phiếu trình dự thảo văn bản; + Bản dự thảo văn bản;
+ Văn bản thẩm định, kiểm tra;
+ Bản tổng hợp ý kiến đóng góp dự thảo văn bản; + Các văn bản, giấy tờ khác có liên quan (nếu có);
- Thông qua, ký và ban hành văn bản theo đúng thẩm quyền và thủ tục luật định:
+ Đối với văn bản thông qua chế độ tập thể và quyết định theo đa số: Văn bản phải được xem xét, thông qua tại cuộc họp tập thể (các thành viên dự họp biểu quyết thông qua);
+ Đối với văn bản thông qua theo chế độ thủ trưởng: trên cơ sở xem xét hồ sơ trình ký, chủ thể có thẩm quyền ký và ban hành văn bản;
- Trong trường hợp không được thông qua, cơ quan, tổ chức, cá nhân soạn thảo phải chỉnh lý và trình lại dự thảo văn bản trong thời hạn nhất định.
3.5. Bước 5: Công bố văn bản