5. Kết cấu của đề tài
3.5.2. Hạn chế và nguyên nhân dẫn đến hạn chế
3.5.2.1. Hạn chế
Bên cạnh những thành công đạt đƣợc trong việc sử dụng ODA trong việc xóa đói giảm nghèo thì vẫn còn tồn tại một số hạn chế cần đƣợc khắc phục:
- Lƣợng ODA đầu tƣ và tỉnh Quảng Ninh vẫn chƣa thực sự tƣơng xứng với tiềm năng thu hút vốn của tỉnh. Lƣợng ODA lại có xu hƣớng giảm trong các năm gần đây.
- Các lĩnh vực đầu tƣ ODA vẫn chƣa thực sự phong phú, mới chỉ tập trung chủ yếu ở xây dựng cơ sở hạ tầng. Lƣợng ODA đầu tƣ và ngành nông,
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
lâm, thủy sản của tỉnh chƣa dáp ứng đƣợc nhu cầu xóa đói giảm nghèo cho các hộ trong lĩnh vực này.
- Với lƣợng đầu tƣ ODA vào tỉnh trong thời gianb qua vẫn chƣa phát huy đƣợc hết khả năng của các đồng vốn viện trợ
- Lƣợng ODA viện trợ không hoàn lại chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ trong toàn bộ vốn ODA, tức là gánh nặng của ODA về thời hạn và lãi suất tính cho tƣơng lai sau này vẫn là một vấn đề cần đƣợc cân nhắc cụ thể.
3.5.2.2. Nguyên nhân * Khách quan
Thứ nhất, ODA là nguồn vốn từ nƣớc ngoài nên khi vào Việt Nam sẽ gặp phải những khó khăn do khác biệt về nhiều mặt nhƣ: ngôn ngữ, tập quán, thói quen làm việc, các quy định về thủ tục, giấy tờ, quy trình … làm mất nhiều thời gian để giải quyết công việc.
Thứ hai, quá trình phê duyệt qua nhiều bƣớc, hồ sơ bị lƣu giữ lâu tại văn phòng các nhà tài trợ ở Việt Nam nói chung và Quảng Ninh nói riêng (do văn phòng đại diện có ít thẩm quyền thƣờng phải xin ý kiến cơ quan cấp trên ở nƣớc ngoài). Thêm vào đó, tƣ vấn nƣớc ngoài chậm trễ trong việc hoàn thành công tác thiết kế dự án, đánh giá kế hoạch và kết quả đấu thầu, thậm chí một số trƣờng hợp chuyên gia do tƣ vấn đề cử có năng lực kém, thiếu tinh thần hợp tác xây dựng hoặc không đủ ngƣời nhƣ đã cam kết ban đầu và thƣờng xuyên thay đổi nhân sự chủ chốt làm ảnh hƣởng đến tiến độ triển khai dự án và tiến độ giải ngân.
* Chủ quan
Thứ nhất, Chƣa nhận thức đúng đắn và đầy đủ về bản chất của ODA: Thời gian qua, có nơi có lúc coi ODA là nguồn vốn nƣớc ngoài cho không, nếu là vốn vay thì Chính phủ có trách nhiệm trả nợ, dẫn tới một số dự án ODA kém hiệu quả.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Thứ hai, chậm cụ thể hoá chủ trƣơng, chính sách và định hƣớng thu hút và sử dụng vốn ODA và phối hợp vốn ODA với các nguồn vốn, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA.
Thứ ba, Quy trình và thủ tục thu hút và sử dụng vốn ODA chƣa rõ ràng và còn thiếu minh bạch. Việc thi hành các văn bản pháp quy liên quan đến quản lý và sử dụng vốn ODA chƣa nghiêm túc và quy trình thủ tục quản lý vốn ODA của Tỉnh và nhà tài trợ chƣa hài hoà, gây chậm trễ trong quá trình thực hiện các chƣơng trình, dự án, làm giảm hiệu quả đầu tƣ và tăng chi phí giao dịch. Thủ tục hành chính, pháp lý còn nhiều bất cập. Các văn bản pháp lý còn thiếu và chƣa đồng bộ. Ví dụ nhƣ trong khâu phê duyệt thiết kế chi tiết, dự toán, nội dung đấu thầu còn nhiều thủ tục rƣờm rà làm cho thời gian kéo dài, dẫn đến việc khi dự án đi vào thực hiện có nhiều khác biệt so với ban đầu, do đó phải bổ sung và điều chỉnh dự án nhiều lần.
Thứ tư, Cơ cấu tổ chức và phân cấp trong công tác quản lý và sử dụng vốn ODA chƣa đáp ứng đƣợc những yêu cầu của quá trình đổi mới quản lý nguồn lực công. Năng lực một số cán bộ tham gia quản lý và thực hiện các chƣơng trình và dự án vốn ODA còn yếu kỹ năng hợp tác quốc tế và ngoại ngữ, thiếu chuyên nghiệp trong quản lý vốn ODA.
Thứ năm, Mô hình tổ chức triển khai dự án nơi thì rƣờm rà, qua nhiều cấp trung gian, phân công trách nhiệm không rõ ràng, nơi thì lại độc quyền và lạm quyền quyết định từ khi bắt đầu dự án đến khi kết thúc, làm chậm giải ngân vốn, tiến độ thực hiện dự án và thất thoát vốn đầu tƣ. Công tác theo dõi và đánh giá các chƣơng trình, dự án vốn ODA, hoạt động của các Ban quản lý dự án chƣa đƣợc quan tâm đúng mức; chế độ báo cáo, thanh quyết toán tài chính chƣa đƣợc thực hiện nghiêm túc và thiếu chế tài cần thiết.
Thứ sáu, Chƣa có sự phối hợp tốt giữa các bộ, ngành, ban quản lý dự án, chính quyền địa phƣơng … để giải quyết các vấn đề vƣớng mắc trong quá trình triển khai dự án.
Thứ bảy, Về con ngƣời: Trình độ, năng lực quản lý và giám sát của các ban quản lý dự án còn hạn chế, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu công việc, thiếu
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
kiến thức về quản lý, tài chính … đó là chƣa kể đến thói quen làm việc thụ động, thiếu kế hoạch ….
Thứ tám, Vấn đề tài chính: Việc bố trí vốn đối ứng còn thiếu hoặc chƣa kịp thời và tâm lý dựa vào vốn đối ứng của ngân sách vẫn còn nặng. Thời hạn xử lý các phiếu thanh toán của các nhà thầu kéo dài do kho bạc đòi hỏi rất nhiều thủ tục, từ đó giải ngân bị chậm. Chậm trễ trong quá trình giải ngân, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA và giảm lòng tin của nhà tài trợ.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Chƣơng 4
MỘT SỐ GIẢI PHÁP PHÁT HUY TÁC ĐỘNG TÍCH CỰC CỦA NGUỒN VỐN ODA NHẰM GIẢM NGHÈO TẠI
TỈNH QUẢNG NINH GIAI ĐOẠN 2011-2020 4.1. Mục tiêu giảm nghèo tỉnh Quảng Ninh
4.1.1 Mục tiêu chung
Giảm nghèo bền vững là một nhiệm vụ trọng tâm của Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội 2011-2020, nhằm cải thiện và từng bƣớc nâng cao điều kiện sống của ngƣời nghèo, trƣớc hết là tạo cơ hội phát triển để ngƣời nghèo, hộ nghèo ổn định cuộc sống và vƣơn lên thoát nghèo, tăng cƣờng và nâng cao chất lƣợng cơ sở hạ tầng thiết yếu phục vụ phát triển kinh tế - xã hội đối với các xã, cải thiện cơ bản điều kiện sống của ngƣời nghèo; tạo cơ hội để ngƣời nghèo, hộ nghèo ổn định và đa dạng hóa việc làm, tăng thu nhập; tăng cƣờng khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản cho ngƣời nghèo.
Giảm tỷ lệ hộ nghèo (theo chuẩn quốc gia mới): 1,1%/năm
4.1.2. Mục tiêu cụ thể
Định hƣớng và tạo cơ hội phát triển để ngƣời nghèo, hộ nghèo ổn định và đa dạng hóa sinh kế, tăng thu nhập, vƣợt qua nghèo đói, vƣơn lên khá giả và thoát nghèo bền vững; tăng cƣờng và nâng cao chất lƣợng cơ sở hạ tầng thiết yếu phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cải thiện chất lƣợng cuộc sống ngƣời dân ở các vùng nghèo; giảm thiểu tình trạng gia tăng bất bình đẳng về thu nhập và mức sống giữa các vùng miền và các nhóm dân cƣ.
Tiếp tục bảo đảm các điều kiện thiết yếu về nhà ở, nƣớc sinh hoạt, tiếp cận các dịch vụ y tế, chăm sóc sức khoẻ, giáo dục, dạy nghề, đời sống văn hoá, tinh thần, tiếp cận dịch vụ trợ giúp pháp lý miễn phí cho các hộ nghèo, đặc biệt hộ nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số ở các huyện nghèo, xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn bằng những chỉ tiêu cụ thể:
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Chỉ tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo các xã miền núi xuống dƣới 10%, các xã đồng bằng dƣới 6% vào năm 2020; giảm tỷ lệ hộ nghèo chung toàn tỉnh xuống dƣới 3% vào năm 2020;
100% số hộ nghèo đƣợc vay vốn tín dụng ƣu đãi từ Ngân hàng Chính sách xã hội;
100 % ngƣời nghèo, ngƣời thuộc hộ cận nghèo đƣợc cấp thẻ bảo hiểm y tế, khám chữa bệnh miễn phí theo Luật Bảo hiểm y tế quy định;
100% học sinh là con hộ nghèo đƣợc miễn, giảm học phí và các khoản đóng góp xây dựng trƣờng theo quy định;
100% cán bộ làm công tác XĐGN cấp tỉnh - huyện - xã- thôn/bản đƣợc tập huấn nâng cao năng lực
4.2. Quan điểm sử dụng hiệu nguồn vốn ODA cho xóa đói giảm nghèo tỉnh Quảng Ninh tỉnh Quảng Ninh
Để có thể hình dung những định hƣớng và giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý vốn ODA, cần thống nhất một số quan điểm cơ bản sau:
- Nguồn vốn ODA là không chắc chắn. Vì vậy, quốc gia, địa phƣơng tiếp nhận vốn ODA không nên quá kì vọng vào nguồn vốn này.
- Vốn ODA phải đƣợc nhìn nhận là một bộ phận của Ngân sách Nhà nƣớc. Các cấp quyết định, cơ quan chủ quản và chủ đầu tƣ các dự án ODA phải chịu trách nhiệm trƣớc toàn dân - không chỉ với thế hệ hôm nay mà cả mai sau - về hiệu quả sử dụng nguồn vốn này.
- Hiệu quả quản lý vốn ODA phải đƣợc đảm bảo từ 2 phía: nhà tài trợ và quốc gia tiếp nhận tài trợ.
- Mọi thông tin của quá trình quản lý vốn ODA phải rõ ràng và minh bạch, cần đƣợc cập nhật và công bố công khai một cách thƣờng xuyên.
- Từ cơ sở quan điểm đã nêu, để nâng cao hiệu quả quản lý vốn ODA cần chú ý:
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Thứ nhất, Chính phủ, chính quyền địa phƣơng, cơ quan chủ quản và chủ đầu tƣ các dự án ODA phải thống nhất nhận thức: nguồn vốn ODA là một bộ phận NSNN, là một phần nguồn lực tài chính quốc gia và tạo gánh nặng nợ nần cho ngƣời dân, không chỉ thế hệ hôm nay mà cả mai sau. Quản lý lãng phí và không hiệu quả nguồn vốn này là có tội đối với dân tộc.
Thứ hai, Chính phủ cũng nhƣ từng chính quyền địa phƣơng phải hoạch định chiến lƣợc vận động và sử dụng vốn ODA phù hợp với chiến lƣợc phát triển kinh tế xã hội. Do phụ thuộc khá nhiều vào các yếu tố bất định nên khó có thể dự kiến chuẩn xác (trong dài hạn) vốn ODA vận động đƣợc. Vì vậy, các chƣơng trình, dự án dự định sẽ đầu tƣ bằng vốn ODA phải đƣợc sắp xếp thứ tự ƣu tiên theo một số phƣơng án với các khả năng khác nhau. Các chƣơng trình dự án có mức ƣu tiên cao cần bố trí nguồn vốn thay thế nếu không vận động đƣợc vốn ODA.
Thứ ba, cần quán triệt nguyên tắc quản lý vốn ODA phải căn cứ vào kết quả và hiệu quả. Xây dựng và thực hiện qui trình kỹ thuật dự án theo hƣớng chuyên nghiệp hóa: từ khi xác định DA, chuẩn bị DA, đánh giá DA, phê duyệt DA, đàm phán, kí kết, đấu thầu, thi công, giám định, đánh giá sau DA và kiểm toán, cố gắng mỗi khâu phải đƣợc đảm nhiệm bởi cơ quan chuyên trách. Ban hành hệ thống các hƣớng dẫn chi tiết trong từng khâu, từ đó phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cấp liên quan. Đặc biệt, cần có những hƣớng dẫn cụ thể thực hiện quá trình đánh giá dự án sau hoàn thành. Các thông tin về quá trình quản lý vốn ODA phải rõ ràng minh bạch, đƣợc thông báo đầy đủ cho nhân dân và các nhà tài trợ.
Thứ tƣ, để khắc phục tình trạng một dự án phải có hai thủ tục nhƣ đã nêu; Chính phủ cần chấp nhận dự án nhà tài trợ nào đƣợc phép áp dụng thủ tục và hƣớng dẫn của nhà tài trợ đó. Mặc dầu đã có những nỗ lực nhất định từ phía các nhà tài trợ trong vấn đề thống nhất thủ tục, nhƣng khó có thể hình thành một hệ thống thủ tục chung của các nhà tài trợ trên phạm vi toàn cầu.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Do vậy, đối với các DA ODA, Chính phủ nên hình thành qui định hệ thống thủ tục trong nƣớc theo kiểu “khung”, các vấn đề chi tiết cho phép áp dụng thủ tục và hƣớng dẫn của nhà tài trợ.
Thứ năm, Chính phủ cần xây dựng hệ thống tiêu chí hợp lý, phân cấp quản lý vốn ODA. Để xây dựng đƣợc hệ thống tiêu chí này cần đánh giá lại một cách toàn diện và thống kê đầy đủ các DA ODA đã và đang đƣợc triển khai thực hiện nhằm xác định mối quan hệ giữa mức độ hiệu quả đạt đƣợc của DA với các tiêu chí: qui mô, trách nhiệm trả nợ, năng lực quản lý vốn ODA của địa phƣơng, lĩnh vực đầu tƣ của DA, nhà tài trợ v.v…
Thứ sáu, các bộ ngành trong Chính phủ và chính quyền các địa phƣơng cần có kế hoạch đào tạo, bồi dƣỡng nâng cao năng lực của cán bộ làm công tác quản lý vốn ODA theo hƣớng chuyên môn hóa.
4.3. Giải pháp phát huy tác động tích cực của nguồn vốn ODA cho giảm nghèo tỉnh Quảng Ninh nghèo tỉnh Quảng Ninh
4.3.1. Hoàn thiện quy trình vận động thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA cho giảm nghèo giảm nghèo
Xây dựng thứ tự ƣu tiên đầu tƣ ODA cho từng lĩnh vực cụ thể trong lĩnh vực giảm nghèo, phát triển kinh tế đối với từng đối tác phù hợp, đáp ứng những ƣu tiên cho từng ngành, từng lĩnh vực của địa phƣơng.
Quy trình vận động, thu hút cần tập trung theo vùng lãnh thổ, quy định cụ thể tỷ lệ đầu tƣ theo từng khu vực, đặc biệt là các khu vực huyện đảo của tỉnh.
Xây dựng khung logic trong đó xác định mối liên hệ giữa một bên là các mục tiêu/mục đích với một bên là các chƣơng trình ƣu tiên phân bổ nguồn vốn, xác định các cơ chế thực hiện và các chỉ số đánh giá.
Cụ thể hóa các bƣớc cần thực hiện để đạt đƣợc các mục tiêu đề ra trên cơ sở xây dựng cơ chế phối hợp giữa các ban ngành trong quá trình thực hiện trao đổi thông tin hai chiều giữa địa phƣơng và nhà tài trợ, xây dựng kế hoạch trên cơ sở nghiên cứu và xuất phát từ nhu cầu nội tại của từng địa phƣơng.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Cụ thể, trong thời gian tới cần làm những việc sau:
Thứ nhất, phải tiến hành xây dựng chính sách tổng thể về quản lý, giám sát vay và trả nợ nƣớc ngoài trong mối tƣơng quan chặt chẽ với các chính sách và mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô và vi mô.
Thứ hai, phải nhanh chóng hoàn chỉnh các chính sách, chế độ về vay và quản lý vay nợ nƣớc ngoài nói chung và nguồn vốn ODA nói riêng.
Thứ ba, rà soát lại các định mức, xoá bỏ các định mức lạc hậu, xây dựng các định mức đảm bảo tiên tiến, khoa học phù hợp với thực tiễn và xem xét lại quy trình đấu thầu, xét thầu, giao thầu để giảm sự khác biệt giữa trong và ngoài nƣớc và phù hợp với điều kiện của Việt Nam.
Thứ tƣ, quản lý vay nợ cần xác định rõ trách nhiệm của ngƣời vay và ngƣời sử dụng vốn vay, chống ỷ lại vào nhà nƣớc. Đồng thời phải quản lý chất lƣợng các khoản vay ODA đặc biệt là khâu xây dựng dự án.
4.3.2. Nâng cao hiệu quả trong quan hệ với các nhà tài trợ
Một mặt chúng ta phải chủ động tranh thủ các nhà tài trợ, mặt khác phải tích cực trong việc đàm phán để làm hài hòa các thủ tục tiếp nhận, quản lý và giải ngân giữa hai phía, làm giảm sự phức tạp, rƣờm rà về thủ tục của các nhà tài trợ và kiến nghị các nhà tài trợ tăng cƣờng quyền hạn cho các văn phòng đại diện tại Việt Nam. Mặc dầu đã có những nỗ lực nhất định từ phía