e) Yếu tố vốn đầu tư
4.4.2.1 Nguyên nhân biến động giá đất trên thị trường BĐS
Thứ nhất, khung giá đất quy định tại Nghị định số 188/2004/NĐ-CP và Nghị định số 123/2007/NĐ-CP có biên độ giữa giá tối đa và giá tối thiểu quá rộng, không có tác dụng trong việc điều tiết giá đất của địa phương. Khung giá đất do Chính phủ ban hành trên thực tế đã không phản ánh kịp sự biến
động của giá đất trên thị trường, không những không phát huy được vai trò điều tiết đối với giá đất thị trường ở tầm vĩ mô mà còn hạn chế tính linh hoạt, chủ động của các địa phương trong việc cập nhật, điều chỉnh kịp thời giá đất thị trường trong công tác giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất thu hồi đất, xác định giá đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp. Việc Nhà nước can thiệp quá sâu vào việc “xác định giá” và áp giá đó vào công tác quản lý đất đai đặc biệt việc “bồi thường” khi thu hồi đất đã dẫn đến nhiều bức xúc trong dư luận xã hội.
Thứ hai, thời hạn sử dụng giá đất do Nhà nước quy định quá ngắn. Luật Đất đai 2003 quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành giá đất cụ thể tại địa phương và phải công bố công khai vào ngày 01/01 hàng năm đã gây khó khăn, lãng phí cho công tác xây dựng giá đất và ảnh hưởng đến công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng, nhất là đối với các dự án mà Nhà nước thu hồi đất vào thời điểm cuối năm.
Thứ ba, việc phân cấp trách nhiệm trong việc xác định giá đất giữa Chính phủ và Bộ chuyên ngành, địa phương chưa triệt để. Điều này thể hiện trong việc phân cấp thẩm quyền của Chính phủ quy định phương pháp xác định giá đất, khung giá các loại đất không những không phát huy được khả năng và tính linh hoạt trong công tác xây dựng giá đất của Bộ chuyên ngành mà còn đặt Chính phủ vào tình thế ôm đồm, không thể linh hoạt trong việc điều chỉnh khung giá đất khi trên thị trường có biến động lớn về giá đất. Trên thực tế việc lập dự án xây dựng giá đất chỉ phù hợp với các tỉnh, thành phố lớn, có điều kiện về kinh phí và mức độ biến động về xây dựng cơ sở hạ tầng cao. Đối với các tỉnh miền núi thì không nhất thiết phải lập dự án xây dựng giá đất mà chỉ cần cập nhật, bổ sung bảng giá đất là phù hợp.
Thứ tư, thể chế về việc xác định giá đất còn chưa phù hợp với quy luật của nền kinh tế thị trường. Theo khoản 4, Điều 55 Luật Đất đai 2005 quy định
giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định được công bố công khai vào ngày 01/01 hàng năm được sử dụng làm căn cứ để tính thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất, tính tiền sử dụng đất và tiền thuê đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất tính giá trị quyền sử dụng đất khi giao đất không thu tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tính tiền bồi thường đối với người có hành vi vi phạm pháp luật đất đai mà gây thiệt hại cho Nhà nước. Việc quy định phạm vi áp dụng khung giá do Nhà nước để xác định giá BĐS với phạm vi rộng trong đó có các quan hệ mang bản chất của quan hệ dân sự như quan hệ giao, cho thuê đất, đã ảnh hưởng lớn đến quyền và lợi ích của các chủ thể khi giá do nhà nước xác định thấp hơn giá thị trường, đặc biệt khi nhà nước thu hồi đất. Đây là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng khiếu kiện, tham nhũng trong lĩnh vực đất đai trong thời gian vừa qua.
Thứ năm, việc quy định giá đất ban hành hàng năm sát giá thị trường là không thực tiễn vì giá cả luôn biến động. Quy định giá đất ban hành hàng năm để thực hiện các quyền bồi thường, thu thuế là không phù hợp. Trên thực tế vẫn còn tồn tại song song 2 loại giá đất: Giá đất theo quy định của cơ quan nhà nước và giá đất theo thị trường. Hai loại giá đất này có biên độ dao động rất lớn, giá đất do Nhà nước xác định thường thấp hơn giá đất theo thị trường và lạc hậu hơn so với giá đất trên thị trường. Điều này gây rất nhiều khó khăn cho quản lý nhà nước về đất đai dưới khía cạnh kinh tế, đặc biệt trong việc áp dụng giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Bảng sau thể hiện sự chênh lệch giá đất do Nhà nước ban hành và giá đất được hình thành trên thực tế :
Thứ sáu, thiếu nhất quán trong việc xác định giá đất trong Luật Đất đai 2003. Theo quy định tại Điều 25 Luật Đất đai 2003 thì giá đất được hình thành trong 3 trường hợp: do UBND cấp tỉnh quy định do đấu giá đất và do
người sử dụng đất thỏa thuận về giá đất với người có liên quan, nhưng theo quy định tại điểm a Khoản 1 Điều 56 của Luật Đất đai 2003 giá đất do Nhà nước quy định chỉ cần sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường. Như vậy, giá đất do Nhà nước quy định chưa bao hàm đầy đủ các yếu tố của thị trường và do đó chưa phản ánh đầy đủ, khách quan giá đất thị trường. Hơn nữa, khung giá đất quy định tại Nghị định số 188/2004/NĐ-CP và Nghị định số 123/2007/NĐ-CP có biên độ giữa giá tối đa và giá tối thiểu quá rộng, không có tác dụng trong việc điều tiết giá đất của địa phương.
Thứ bảy, việc phân định về thẩm quyền trong việc xác định giá đất còn phân tán chưa tập trung vào một cơ quan. Theo đó, việc xác định giá đất hàng năm do ngành tài nguyên và môi trường chủ trì, còn việc xác định giá đất cụ thể của từng thửa đất lại do ngành tài chính chủ trì là bất hợp lý, dẫn đến công việc chồng chéo. Nên quy định một ngành chủ trì thống nhất xác định giá đất hàng năm và giá đất cụ thể của từng thửa đất.Việc quy định giá đất nông nghiệp xác định theo vị trí là không phù hợp.
Thứ tám, còn thiếu quy định hướng dẫn Luật Đất đai 2003 trong việc xác định giá đất. Quy định tại Điều 5 Luật đất đai năm 2003 về việc Nhà nước điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại chưa có những quy định hướng dẫn cụ thể, đồng bộ nên không đi vào cuộc sống. Do Nhà nước không giải quyết tốt sự chênh lệch về địa tô được tạo ra từ đất do chuyển đổi mục đích sử dụng đất hoặc do sự đầu tư của xã hội mang lại đã làm cho một nhóm tầng lớp dân cư giàu lên nhanh chóng và gia tăng khoảng cách giàu nghèo trong xã hội …
4.4.2.2Một số giải pháp đảm bảo việc xác định giá đất theo cơ chế thị trường
Luật đất đai có ý nghĩa quan trọng chỉ sau Hiến pháp. Đất đai có nguồn gốc tự nhiên nhưng đất đai cũng là kết quả vô giá của bao đời cha ông ta tạo lập và bảo vệ bằng mồ hôi, trí tuệ và xương máu của mình.
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2011- 2020 được thông qua tại Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam XI (tháng 01/2011) tạo cơ sở quan trọng trong việc định hướng hoàn thiện thể chế thúc đẩy sự phát triển của thị trường BĐS. Chiến lược khẳng định chủ trương “hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trọng tâm là tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng và cải cách hành chính”, “phát triển lành mạnh, bền vững thị trường BĐS, ngăn chặn tình trạng đầu cơ, hoàn thiện cơ chế vận hành sàn giao dịch BĐS.”1
Như vậy, khi thừa nhận nền kinh tế thị trường thì các quan hệ chịu sự chi phối của hàng loạt các quy luật như quy luật cung cầu, quy luật giá cả, quy luật cạnh tranh2 nên các quy định trong việc xác định giá đất cũng phải phản ánh đúng các quy luật của nền kinh tế thị trường. Điều này được Nghị quyết Hội nghị lần thứ sáu, Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X chỉ rõ: “Tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa phù hợp với những nguyên tắc cơ bản của kinh tế thị trường nhằm thúc đẩy nền kinh tế phát triển nhanh, hiệu quả, bền vững”3.
Trong khi đó giá đất do nhà nước quy định vẫn thấp hơn so với giá thị trường, đặc biệt khi giá đất trên thị trường gia tăng nhanh như hiện nay thì sự chênh lệch này là rất lớn. Trong nền kinh tế thị trường, giá đất là một yếu tố thường xuyên biến động trong khi các quy định về giá đất áp dụng cho một
1 Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI – Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020.
2
TS. Doãn Thị Hồng Nhung (chủ biên), Pháp luật về tạo dựng đẳng cấp và thương hiệu môi giới bất
động sản ở Việt Nam (Hà Nội: Nxb Lao động và Xã hội, 2010) tr. 39.
năm và chưa theo kịp với sự biến động của giá đất trên thị trường. Sự chênh lệch giữa giá do Nhà nước quy định với giá đất trên thị trường là điều kiện làm nảy sinh các hành vi chuyển nhượng mua bán, đầu cơ đất đai kiếm lời, tham nhũng….. Để đảm bảo giá BĐS phản ánh đúng giá trị của nó thì Nhà nước trả cần lại chức năng định giá đất cho thị trường. Trước mắt giá đất cần thể hiện đúng thước đo giá trị của tài sản và thể hiện như một công cụ vĩ mô trong phân phối nguồn lực tài chính giữa Nhà nước với người sử dụng đất.
Trên cơ sở đó, chúng tôi đề xuất một số giải pháp sau để đảm bảo nguyên tắc thị trường trong việc xác định giá đất, cụ thể sau :
Thứ nhất : Phải có cơ quan định giá độc lập : giá đất thế nào là phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường là một câu hỏi khó cho các cơ quan nhà nước trong việc xác định giá đất, tính bồi thường cũng như đảm bảo quyền lợi cho người có đất bị thu hồi. Chính quyền dựa vào đâu để nói với người dân là giá bồi thường đã được tính đúng, tính đủ? Người dân căn cứ vào đâu để thấy rằng quyền lợi của mình đã được đảm bảo? Đối với nơi không có các giao dịch thì căn cứ vào đâu để tính? Tôi đề nghị các văn bản luật cần thể hiện rõ vai trò của các tổ chức tư vấn định giá đất, đồng thời Nhà nước cũng cần có cơ quan theo dõi diễn biến thị trường và công bố giá đất định kỳ để làm cơ sở tham chiếu trong xác định giá đất.
Thứ hai, phải trả chức năng định giá cho thị trường thông qua dịch vụ định giá đất. Suy cho cùng giá trị của bất kỳ quyền sử dụng đất nào cũng do một chủ thể đưa ra. Tuy nhiên, do các bên trong quan hệ giao dịch đều có xu hướng đưa ra một giá có lợi hơn cho phía mình làm cho giá đưa ra không phản ánh đúng giá trị của nó. Để đảm bảo tính khách quan, cần có một chủ thể thứ ba được xác định để đưa ra giá cho các bên và chủ thể đó chính là các tổ chức dịch vụ định giá đất.
Thứ ba, cần mở rộng áp dụng biện pháp đấu giá, đấu thầu quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng đất. rong quá trình đấu giá, đại diện người dân được tham gia, giám sát hội đồng đấu giá. Minh bạch như vậy sẽ giảm bớt tình trạng khiếu nại, tố cáo, đền bù giải phóng mặt bằng mà phần lớn do chưa hài lòng về giá đền bù. Nếu theo cơ chế thị trường thì thông thường người bán phải là người có quyền quyết định giá bán, tuy nhiên trong thực tế không phải như vậy. Không thể để cho người bị thu hồi đất bị xem là người đứng ngoài cuộc.
Theo quy định hiện hành tại Quyết định số 216/2005/QĐ-TTg ngày 31 tháng 8 năm 2005 của Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế bán đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất, cho thuê đất thì phạm vi còn rất hẹp và chưa tạo sự bình đẳng giữa các chủ thể trong việc tiếp cận sử dụng đất. Thực tiễn nghiên cứu kinh nghiệm các nước cho thấy việc sự dụng hình thức đấu thầu, đấu giá không chỉ đảm bảo giá của BĐS do thị trường quyết định mà còn là giải pháp để giảm thiểu tham nhũng “cơ chế xin cho” khi thẩm quyền quyết định hành chính thuộc về một người, cũng như sự “nhũng nhiễu” của đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về thủ tục hành chính.
Thứ tư, cần trao quyền cho người bị thu hồi đất có quyền yêu cầu cơ quan định giá đất xác định giá đất và giá do cơ quan định giá đất đưa ra là giá để tính đền bù. Theo quy định hiện hành, hiện đang tồn tại cơ chế 2 giá đất: Gía đất do Nhà nước quy định áp dụng tính bồi thường trong trường hợp Nhà nước ra quyết định thu hồi đất và giá đất do doanh nghiệp tự thỏa thuận với người sử dụng đất thông qua hình thức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất để tạo quỹ đất. Việc song song tồn tại 2 loại giá đất là một trong những nguyên nhân gây khiếu nại về giá đất trong bồi thường, giải phóng mặt bằng, đặc biệt đối với các dự án sử dụng đất bằng hình thức Nhà nước thu hồi đất. Do người bị thu hồi đất không đồng thuận với phương án bồi thường của Nhà nước đã phát sinh khiếu kiện kéo
dài làm cho dự án không triển khai đúng tiến độ và làm lỡ cơ hội đầu tư, kinh doanh của các doanh nghiệp. Để khắc phục hạn chế này, giải pháp hoàn thiện chính sách về giá đất được đưa ra là : (i) Giá đất được xác định phải dựa trên sự thỏa thuận với người sử dụng đất; (ii) Trường hợp không thỏa thuận được về giá thì người bị thu hồi đất có quyền yêu cầu cơ quan thẩm định giá xác định giá, giá BĐS xác định theo giá của cơ quan thẩm định giá đưa ra. Trường hợp một bên không đồng ý với giá của cơ quan thẩm định giá đưa ra có quyền yêu cầu tổ chức khác thẩm định lại giá, giá của cơ quan tổ chức đưa ra là giá để tính đền bù. Để đảm bảo giá của cơ quan thẩm định giá đưa ra là khách quan, độc lập Nhà nước cần nghiên cứu thành lập cơ quan định giá chuyên nghiệp, độc lập với địa vị pháp lý rõ ràng và chịu trách nhiệm trước pháp luật về hoạt động định giá.
Thứ năm, cần thu hẹp phạm vi áp dụng khung giá đất do Nhà nước ban hành. Bởi giá đất trong các quan hệ phải do các bên tự quyết định, Nhà nước không can thiệp vào việc xác định giá của các bên. Khung giá đất Nhà nước đưa ra chỉ mang có ý nghĩa tham khảo đối với các bên và chỉ có giá trị trong việc xác định nghĩa vụ tài chính người sử dụng đất phải thanh toán cho Nhà nước như thuế, lệ phí.
Thứ sáu, cần bổ sung quy định cụ thể về việc điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất đai không do đầu tư của người sử dụng đất mang lại góp phần tăng thu cho ngân sách nhà nước và phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.(14)
Trên đây là một số đề xuất nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về xác định giá theo định hướng phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần.