5. Kết cấu của đề tài
3.3.2.Hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1. Hạn chế
a) Về Quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN.
Thứ nhất: Việc kiểm soát chi vốn đầu tƣ cho các dự án đầu tƣ XDCB từ NSNN qua KBNN huyện Phú Lƣơng đƣợc thực hiện theo các quy định tại các Quy trình khác nhau là: Quy trình kiểm soát chi vốn đầu tƣ trong nƣớc số 282/QĐ-KBNN ngày 18/8/2009 và Quy trình kiểm soát chi vốn ngoài nƣớc số 25/QĐ-KBNN ngày 14/1/2007, trong khi đó việc kiểm soát chi vốn trong nƣớc và ngoài nƣớc có nhiều điểm tƣơng đồng, vì vậy gây khó khăn trong việc tra cứu, đối chiếu trong quá trình kiểm soát chi đầu tƣ tại KBNN, cũng nhƣ cho các chủ đầu tƣ khi thực hiện dự án đầu tƣ.
Thứ hai: Quy trình kiểm soát chi đầu tƣ XDCB đã quy định các bƣớc kiểm soát đối với từng loại vốn, từng hình thức đấu thầu hay chỉ định thầu, nhƣng nội dung kiểm soát trong từng trƣờng hợp chƣa cụ thể, chƣa rõ ý, chƣa phản ánh rõ phạm vi của việc kiểm soát vốn đầu tƣ.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Thứ ba: Theo quy định của Quy trình thì trong hồ sơ chủ đầu tƣ gửi KBNN để thanh toán khối lƣợng hoàn thành phải có “Bảng xác định khối lƣợng công việc hoàn thành theo phụ lục số 03 hoặc phụ lục số 04 đƣợc ban hành kèm theo Thông tƣ 86/2011/TT-BTC” để đảm bảo giá trị khối lƣợng hoàn thành đƣợc thanh toán theo hợp đồng kinh tế đƣợc ký kết và dự toán đƣợc duyệt, tuy nhiên việc thực hiện còn chƣa đồng bộ giữa các cấp ngân sách, mẫu biểu giữa cấp ngân sách cấp xã và ngân sách cấp tỉnh , huyện và trung ƣơng còn có những hƣớng dẫn riêng và cụ thể cho từng trƣờng hợp.
Thứ tư: Một số quy định trong Quy trình còn chƣa phù hợp với thực tế nhƣ: quy định về kiểm soát chi cho các dự án trong thời gian chuyển tiếp thực hiện các thay đổi; Quy định về quản lý vốn đầu tƣ, do cơ chế quản lý vốn đầu tƣ XDCB trong những năm gần đây không ổn định, luôn có sự thay đổi; Trong khi việc hƣớng dẫn của Bộ chức năng vẫn chậm và không đồng bộ khiến việc ban hành Quy trình cũng chậm chễ, do vậy trong cùng một thời gian phải áp dụng cả các quy trình về quản lý, kiểm soát chi vốn đầu tƣ theo các văn bản pháp quy trƣớc đây, vừa phải áp dụng các quy định mới, điều đó đã ảnh hƣởng lớn tới việc thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi đầu tƣ XDCB của KBNN.
Thứ năm: Quy trình chƣa quy định cụ thể một số trƣờng hợp thanh toán đặc thù nhƣ thanh toán chênh lệch tỷ giá, thanh toán tạm ứng các loại vật tƣ dự trữ theo mùa, kiểm soát chi khối lƣợng phát sinh, kiểm soát chi đối với các dự án do xã làm chủ đầu tƣ, kiểm soát chi đối với các loại công việc ký kết với các cá nhân hoặc nhóm ngƣời không có tƣ cách pháp nhân…mà chỉ quy định ở các loại công văn nhỏ, lẻ, điều này đã gây khó khăn trong việc kiểm soát chi của các KBNN cũng nhƣ gây khó khăn cho các chủ đầu tƣ.
Thứ sáu: về chấp hành quy định theo Quy trình kiểm soát chi vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN ở một số cá nhân còn chƣa nghiêm, mặc dù KBNN đã ban hành Quy trình kiểm soát chi đầu tƣ trong nƣớc, Quy trình kiểm soát chi
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
đầu tƣ ngoài nƣớc, cẩm nang kiểm soát chi vốn đầu tƣ và hàng loạt văn bản hƣớng dẫn kiểm soát chi vốn đầu tƣ. Tuy nhiên, một số cá nhân đôi khi còn yêu cầu chủ đầu tƣ xuất trình những hồ sơ, tài liệu không đúng quy định, thực hiện việc kiểm tra, kiểm soát không đúng quy trình, một số cán bộ còn giải quyết công việc theo chủ nghĩa kinh nghiệm, chƣa nắm bắt cơ chế, chế độ mới, giải quyết công việc còn chậm về thời gian theo quy định.
b) Về thực hiện kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN.
Thứ nhất: Về mô hình tổ chức phân cấp thực hiện nhiệm vụ.
Những năm qua KBNN huyện Phú Lƣơng đã thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi đầu tƣ XDCB nhƣng KBNN huyện Phú Lƣơng chƣa có đánh giá tổng kết về mô hình tổ chức và việc phân cấp nhiệm vụ kiểm soát chi vốn đầu tƣ để từ đó tìm ra mô hình hiệu quả nhất và định biên số lƣợng cán bộ phù hợp. Vấn đề đặt ra là, việc phân cấp thực hiện nhiệm vụ nên căn cứ theo những tiêu chí nào, phân cấp quản lý vốn đầu tƣ cho quận, huyện theo mức vốn hay theo nguồn vốn, mặt khác theo quy định tại Quyết định số 30/2005/QĐ-BTC ngày 26/5/2005 thì đối với các dự án đầu tƣ, Ban quản lý dự án (chủ đầu tƣ) mở tài khoản cấp phát vốn tại địa bàn nơi thực hiện dự án hoặc nơi Ban quản lý dự án đóng trụ sở chính. Tuy nhiên KBNN chƣa có quy định cụ thể về phân công thực hiện nhiệm vụ quản lý chi đầu tƣ giữa các đơn vị KBNN, giữa các cấp KBNN nhƣ: Sở giao dịch KBNN thì thực hiện kiểm soát chi đối với những đối tƣợng dự án nào? Điều này dẫn đến hiện tƣợng nhiều KBNN đƣợc phân cấp không đủ khả năng để kiểm soát chi các dự án tƣơng đối phức tạp, khiến cho chất lƣợng công tác kiểm soát chi không đảm bảo.
Thứ hai: Về phối hợp, đôn đốc các đơn vị chủ đầu tƣ.
Thực tế hiện nay vẫn còn tình trạng triển khai thực hiện một số dự án trong những tháng đầu năm còn chậm, nhƣng một số KBNN coi việc này là trách nhiệm của chủ đầu tƣ, chƣa bám sát tình hình triển khai thực hiện của dự án, chƣa có biện pháp phối hợp, đôn đốc của chủ đầu tƣ đẩy nhanh tiến độ
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
thực hiện cũng nhƣ tham mƣu cho cơ quan chức năng các biện pháp nhằm tháo gỡ khó khăn cho các chủ đầu tƣ, nhằm đẩy nhanh tiến độ thực hiện dự án. Dẫn tới việc cuối năm các dự án mới có khối lƣợng, các chủ đầu tƣ dồn đến KBNN làm thủ tục thanh toán gây quá tải cho cán bộ làm nhiệm vụ thanh toán, ảnh hƣởng tới chất lƣợng và thời gian kiểm soát chi đầu tƣ. Bân cạnh đó, vẫn còn hiện tƣợng một số dự án, công trình chƣa tuân thủ đúng, đủ các quy định về quản lý đầu tƣ xây dựng, nhƣng với vai trò là cơ quan kiểm soát chi đầu tƣ, KBNN đôi khi chƣa làm tốt công tác tham mƣu với chủ đầu tƣ để hạn chế các hiện tƣợng trên.
c) Hạn chế trong việc chậm triển khai Quy trình kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN.
Mặc dù Bộ Tài chính đã nghiên cứu ban hành Thông tƣ 113/2008/TT- BTC ngày 27/11/2008 hƣớng dẫn quản lý, kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN, có hiệu lực áp dụng và thi hành đồng bộ với dự án hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS), dự kiến bắt đầu triển khai từ năm 2009. Nhƣng cho đến nay KBNN mới bắt tay vào thực hiện ở giai đoan ban đầu do vậy chƣa có những văn bản cụ thể tại từng quy trình, nhằm phân chia trách nhiệm xử lý cá nhân cũng nhƣ thời gian thi hành cụ thể, gắn chặt chẽ với chức năng quản lý và hạch toán cam kết chi trong hệ thống TABMIS là chƣa rõ ràng gây lúng tung trong quá trình triển khai thực hiện.
Hiện nay nền tảng pháp lý cao nhất của cơ chế kiểm soát cam kết chi mới chỉ đƣợc quy định tại Thông tƣ 113/2008/TT-BTC ngày 27/11/2008 của Bộ Tài chính. Thời gian dự kiến bắt đầu triển khai khi hệ thống TABMIS đã đƣợc triển khai và vận hành trên toàn quốc. Bên cạnh đó, toàn bộ các đơn vị sử dụng ngân sách, các đơn vị có giao dịch với KBNN hiện vẫn chƣa có văn bản hƣớng dẫn cụ thể để triển khai và thực hiện cam kết chi NSNN qua KBNN. Hiện nay văn bản hƣớng dẫn đang đƣợc KBNN khẩn trƣơng hoàn thiện.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
Công tác dự thảo, hƣớng dẫn văn bản thực hiện thông tƣ 113/2008/TT- BTC đã đƣợc tiến hành, song chƣa đƣợc chính thức ban hành. Trong khi đó công văn hƣớng dẫn chế độ kế toán áp dụng cho TABMIS hƣớng dẫn thông tƣ 113/2008/TT-BTC, trong đó có nội dung hƣớng dẫn về quản lý nhà cung cấp. Nhƣ vậy, sự đồng bộ giữa các văn bản hƣớng dẫn vẫn chƣa đƣợc thực hiện. Vì vậy các điều kiện để áp dụng và thực hiện cam kết chi chƣa thực sự chín muồi.
Có thể thấy rằng cơ chế quản lý kiểm soát cam kết chi NSNN sẽ có ảnh hƣởng mạnh mẽ và sâu rộng đến toàn bộ các đơn vị KBNN trong hệ thống, cơ quan tài chính các cấp, các cơ quan, đơn vị của Nhà nƣớc có sử dụng kinh phí từ NSNN, và đặc biệt là các nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ cho lĩnh vực công cũng nhƣ các thành phần kinh tế khác. Với mức độ ảnh hƣởng sâu rộng và tác động to lớn đối với nền kinh tế, chế tài áp dụng mới chỉ ở mức độ Thông tƣ là chƣa đủ hiệu lực pháp lý.
Theo quy định hiện hành sau khi KBNN chấp thuận đủ các điều kiện để tiến hành cam kết chi thì tiến hành hạch toán cam kết chi vào hệ thống TABMIS, đồng thời thông báo cho đơn vị có quan hệ với ngân sách hoặc chủ đầu tƣ đƣợc biết, nhƣ vậy Quy trình kiểm soát cam kết chi đƣợc đƣa ra từ Thông tƣ 113 có một số hạn chế:
- Đối với các khoản đƣợc KBNN ghi nhận cam kết chi một lần, chƣa có hƣớng dẫn chi tiết về chứng từ hạch toán. Kết quả là kế toán viên KBNN hoặc phải hạch toán trực tiếp trên giấy đề nghị cam kết chi NSNN của đơn vị, hoặc phải lập một chứng từ riêng để hạch toán.
- Các hình thức thông báo khác đối với đơn vị nhƣ qua email không đƣợc hƣớng dẫn và quy định, dẫn tới thông tin tới chủ đầu tƣ không kịp thời, không thực hiện đƣợc cải cách hành chính.
- Toàn bộ hoạt động cam kết chi đều chƣa đƣợc hƣớng tới đối tƣợng là chủ thể nhận cam kết. Điều này dẫn hệ quả là nhà cung cấp, ngƣời “chủ nợ”
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
lại không đƣợc thông tin trực tiếp về quyền lợi của mình. Nhƣ thế, tính minh bạch và công khai thông tin cho các thành phần kinh tế chƣa đƣợc đảm bảo. Đây cũng là kẽ hở để tiêu cực, nhũng nhiễu phát sinh giữa chủ đầu tƣ, đơn vị có quan hệ với ngân sách và với các nhà cung cấp.
- Quy định về việc công khai các thông tin về nhà cung cấp và kết quả cam kết chi chƣa có hƣớng dẫn cụ thể. Do đó chƣa phát huy đƣợc vai trò kiểm tra, giám sát của xã hội đối với các hoạt động kinh tế, đặc biệt của các thành phần kinh tế có giao dịch với lĩnh vực công. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
- Một số chức năng hệ thống TABMIS cần đƣợc tiếp tục nghiên cứu hoàn thiên nhƣ: cửa sổ nhập liệu còn rƣờm rà, có nhiều thao tác và quy trình tƣơng đối phức tạp; nhiều mã dự án đầu tƣ chƣa đƣợc cấp; hƣớng dẫn còn chƣa đầy đủ đối với Quy trình nghiệp vụ đối với một số dự án thanh toán từ 2 nguồn vốn trở lên (gồm cả vốn trong nƣớc và vốn ngoài nƣớc) hoặc thuộc nhiều cấp ngân sách. Hệ thống báo cáo chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, chƣa đáp ứng đƣợc các yêu cầu quản lý, việc nhập dự án cho cấp xã quá phức tạp.
- Việc phối hợp giữa KBNN và cơ quan Tài chính trong quá trình nhập số liệu dự toán, trong đó có dự toán chi đầu tƣ còn chƣa đồng bộ, dẫn đến việc sai lệch trong nhập các đoạn mã giữa 2 cơ quan, hoặc nhập không kịp thời nên KBNN không có số liệu dự toán để thực hiện kiểm soát cam kết.
Kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN là một cơ chế quản lý rất mới, đƣợc đƣa vào áp dụng thực tế từ đầu năm 2009. Đây là một chính sách rất tiến bộ, phù hợp với thông lệ và chuẩn mực trên thế giới, là một nội dung chủ đạo trong quá trình tiến hành cải cách quản lý tài chính công của Việt Nam. Với mục tiêu nâng cao năng lực và chất lƣợng quản lý, kiểm tra, giám sát quá trình tổ chức thực hiện chi tiêu NSNN, giảm thiểu nợ đọng trong giao dịch kinh tế, thực hiện minh bạch hóa thông tin quản lý của Chính phủ Việt Nam, việc thực hiện kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN là một định hƣớng hoàn toàn đúng đắn. Tuy nhiên trong quá trình tổ chức triển khai thực
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
hiện cơ chế mới này đã bộc lộ một số hạn chế: Chƣa thực hiện quản lý nhà cung cấp, phạm vi quản lý còn rất lỏng lẻo, thiếu sự đồng bộ về quy trình và thủ tục hồ sơ giữa hai cơ chế quản lý, kiểm soát cam kết chi và kiểm soát chi NSNN qua KBNN…Những hạn chế trên đã làm giảm hiệu quả và vai trò của KBNN trong công tác quản lý kiểm soát cam kết chi NSNN trong hiện tại và tƣơng lai.
3.3.2.2. Nguyên nhân
a) Nguyên nhân khách quan
Một là: Hệ thống văn bản pháp luật về chính sách quản lý đầu tƣ xây dựng chƣa thật đồng bộ, tình trạng phê duyệt quy hoạch các dự án đầu tƣ xây dựng chƣa hợp lý, hiệu quả thấp hoặc phải di dời gây lãng phí vốn đầu tƣ. Điển hình là việc quy hoạch chi tiết chƣa phù hợp với quy hoạch tổng thể, chƣa dựa trên quy hoạch tổng thể của ngành, khu vực. Quy hoạch vẫn còn mang tính cục bộ của từng địa phƣơng nên không phát huy hết công suất thiết kế, dẫn tới lãng phí vốn đầu tƣ, không mang lại hiệu quả kinh tế-xã hội.
Hai là: Việc lập kế hoạch và bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB thuộc nguồn vốn NSNN cho các dự án đầu tƣ vẫn còn phân tán và dàn trải. Điều đó dẫn tới nhiều dự án nhóm B có thời gian quy định phải hoàn thành trong 5 năm, dự án nhóm C có thời gian quy định phải hoàn thành trong 3 năm mà không có đủ vốn để thực hiện dự án, làm cho dự án phải kéo dài thời gian thi công. Cá biệt một số dự án suốt từ những năm 2008 đến nay vẫn chỉ ở giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ. Cơ chế điều hành kế hoạch hóa đầu tƣ trong thời gian qua đã có nhiều thay đổi cùng với công tác cải cách hành chính Nhà nƣớc nhƣng vẫn bộc lộ nhiều nhƣợc điểm nhƣ bố trí danh mục kế hoạch các dự án đầu tƣ quá phân tán và dàn trải, bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ hàng năm vẫn mang tính chất bình quân, bao cấp, không đồng bộ.
Ba là: Hệ thống các văn bản pháp lý của cơ chế kiểm soát cam kết chi NSNN còn thiếu và hiệu lực pháp lý chƣa cao, việc xây dựng và ban hành các
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu http://www.lrc-tnu.edu.vn/
văn bản hƣớng dẫn còn chậm. Đồng thời, hệ thống các văn bản pháp quy khác nhƣ: hƣớng dẫn thực hiện Luật Đấu thầu, xây dựng Luật Đầu tƣ công, Luật Giao dịch điện tử, các Chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ về việc thực hiện thanh toán trả lƣơng qua tài khoản… cũng tồn tại những điểm chƣa tạo thuận lợi cho việc tổ chức triển khai kiểm soát cam kết chi cũng nhƣ quản lý nhà cung cấp, gây ảnh hƣởng không nhỏ tới quá trình tổ chức triển khai thực hiện quản lý, kiểm soát cam kết chi NSNN qua KBNN
b) Nguyên nhân chủ quan
Một là: Chất lƣợng công tác kiểm soát chi đầu tƣ XDCB chƣa đồng đều, trình độ đội ngũ cán bộ trong hệ thống KBNN còn nhiều bất cập, trình độ