1.4.2.1. Quá trình khai thác quỹ đất trong cơ chế giao đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở Việt Nam
Trước năm 1993, trong những quy định của Luật Đất đai 1988, Nhà nước nghiêm cấm việc mua bán đất đai và không thừa nhận các giao dịch
chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn giá trị quyền sử dụng đất trên thị trường. Đất đai không có giá và Nhà nước tiến hành giao, cấp đất cho các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân không thu tiền sử dụng. Trong giai đoạn này, giá đất không được đề cập đến, Nhà nước quản lý đất đai theo diện tích, loại, hạng đất mà không quản lý bằng giá trị đất.
Luật Đất đai 1993 ra đời với những quy định mới cho phép người sử dụng đất được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn, thế chấp giá trị quyền sử dụng đất đã tạo ra cơ sở pháp lý và đặt nền móng cho sự hình thành và phát triển thị trường bất động sản chính thức ở nước ta.
Luật Đất đai 1993 đã có bước chuyển biến tích cực, không chỉ giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất mà còn giải quyết mối quan hệ giữa những người sử dụng đất với nhau (mối quan hệ dân sự, kinh tế về đất đai) như: mở rộng quyền cho người sử dụng đất, cho phép họ được chuyển quyền sử dụng đất, thừa nhận sự tồn tại của thị trường bất động sản, thừa nhận đất có giá và Nhà nước xác định giá đất để quản lý, từ đó Nhà nước không chỉ quản lý đất đai theo diện tích, loại, hạng đất mà còn quản lý theo giá trị đất (giao đất có thu tiền sử dụng). Như vậy, bên cạnh hình thức giao đất không thu tiền (đối với một số trường hợp phục vụ lợi ích công cộng), Nhà nước tiến hành giao đất, cho thuê đất có thu tiền sử dụng. Theo quy định Luật Đất đai 1993, Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng trong các trường hợp:
- Giao đất để làm nhà ở cho hộ gia đình, cá nhân.
- Giao đất cho các tổ chức kinh tế để đầu tư xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê.
- Giao đất cho các tổ chức kinh tế đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê quyền sử dụng đất gắn liền kết cấu hạ tầng đó.
- Giao đất cho một số trường hợp để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng theo dự án do Chính phủ Quyết định.
Với chủ trương “Đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” của Chính phủ, nhiều tỉnh, thành phố đã chủ động tiến hành giao đất có thu tiền sử dụng nhằm huy động nguồn vốn đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng địa phương. Thực chất quá trình tạo vốn từ quỹ đất để xây dựng cơ sở hạ tầng tại các địa phương được tiến hành.
Chính sách giao đất để tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đã mang lại hiệu quả kinh tế, xã hội to lớn. Song cùng với những biến động về giá cả đất đai trên thị trường bất động sản, giá chuyển nhượng thực tế cao gấp nhiều lần so với giá đất do Nhà nước quy định, chính sách giao đất để tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đã bộc lộ những hạn chế, nhược điểm nhất định, cụ thể: khung giá đất do Nhà nước ban hành theo Nghị định 87/1994/NĐ-CP của Chính phủ là căn cứ để thực hiện chính sách tài chính trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Khi tiến hành giao đất tạo vốn đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc TW cũng chủ động điều chỉnh kịp thời bảng giá đất cho phù hợp với tình hình thực tiễn địa phương song nhìn chung giá đất do Nhà nước đặt ra là rất thấp so với thực tế, nhất là ở các đô thị, các khu công nghiệp, du lịch, dịch vụ. Chính sự chênh lệch về giá đất do Nhà nước quy định với giá đất chuyển nhượng thực tế trên thị trường mà trong thực tế, một số giao dịch đất đai làm phát sinh ra những khoản địa tô mà nhà nước không kiểm soát được dẫn đến thất thoát một nguồn thu lớn. Một số doanh nghiệp sau khi nhận đất đã tiến hành bán hoặc cho thuê nhà lại dựa trên giá cả thị trường thu lời làm thất thoát một nguồn thu lớn cho ngân sách.
Trong thời gian qua, nhiều địa phương đã thực hiện chủ trương “Đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” của Chính phủ dưới hình thức giao đất có thu tiền sử dụng và thu được những kết quả nhất định. Song bên cạnh những địa phương thực hiện tốt công tác này, tiến hành giao đất công khai, khách quan, trung thực,
đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, sử dụng nguồn thu đúng mục đích, đúng cơ chế tài chính thì tại một số địa phương vẫn xảy ra tình trạng lãnh đạo lạm dụng quyền hạn câu kết với chủ đầu tư, chủ dự án tiến hành giao đất thiếu công khai, thiếu trung thực với mục đích trục lợi cá nhân gây thất thoát nguồn thu cho ngân sách, làm giảm lòng tin ở dân. Tại một số tỉnh, tình trạng trầm trọng dẫn đến khiếu nại, tố cáo kéo dài (Thái Bình, Nam Định) tạo nên tính hình phức tạp, mất ổn định, xã hội địa phương, gây tác động xấu đối với sự phát triển của nền kinh tế [34, 38].
1.4.2.2. Chủ trương đấu giá đất được hình thành
Giao đất có thu tiền sử dụng với mục đích nhằm khai thác quỹ đất, tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng mặc dù đã phát huy hiệu quả, mang lại nhiều giá trị kinh tế, xã hội to lớn trong thời gian qua. Song cùng với sự phát triển của nền kinh tế, xã hội, sự biến động giá cả đất đai trên thị trường bất động sản, cơ chế giao đất có thu tiền sử dụng đã bộc lộ những nhược điểm, hạn chế nhất định.
Cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng được áp dụng thí điểm tại một số địa phương đã mang lại nhiều kết quả tốt, khắc phục được những nhược điểm, hạn chế của cơ chế giao đất có thu tiền sử dụng. Ngày 18/12/2003, Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 22/2003/QĐ- BTC về cơ chế tài chính trong việc sử dụng quỹ đất tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, trong đó quy định rõ cơ chế tài chính áp dụng cho các dự án sử dụng quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng là phải thực hiện đấu thầu công trình xây dựng cơ sở hạ tầng hoặc đấu giá đất đối với quỹ đất dùng để tạo vốn.
Đấu giá quyền sử dụng đất được coi là một giải pháp hữu hiệu đáp ứng được yêu cầu của công tác quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn hiện nay, đảm bảo cho các dự án sử dụng quỹ đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng mang lại hiệu quả kinh tế cao nhất [29] [2] [28].
1.4.2.3. Quy định về đấu giá đất theo Luật đất đai 2003
Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội Khoá XI đã thông qua Luật Đất đai mới - Luật Đất đai năm 2003 thay thế Luật đất đai năm 1993 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2004. Tại Luật này Quản lý tài chính về đất đai và thị trường bất động sản đã được quy định cụ thể tại Mục 6 và Mục 7 của Chương II, các quy định đó đã được sửa đổi theo hướng:
- Giá đất bảo đảm sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; khi có chênh lệch lớn so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường thì phải điều chỉnh cho phù hợp.
- Giá đất do Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định được công bố vào ngày 01 tháng 01 hàng năm.
- Luật Đất đai năm 2003 quy định cho phép doanh nghiệp có khả năng chuyên môn làm dịch vụ tư vấn về giá đất để thuận lợi trong giao dịch quyền sử dụng đất.
- Bổ sung quy định về đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án trong đó có quyền sử dụng đất. Quy định này là nhằm tạo điều kiện cho quan hệ đất đai được vận hành theo cơ chế thị trường, có sự quản lý của Nhà nước, khắc phục tình trạng bao cấp về giá đất và cơ chế xin - cho; huy động đúng và đủ nguồn thu từ quỹ đất vào ngân sách.
- Bổ sung các biện pháp để Nhà nước quản lý đất đai trong thị trường bất động sản.
Căn cứ Luật Đất đai 2003 được Quốc hội khoá XI kỳ họp thứ IV thông qua, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 181/2004/NĐ-CP Về hướng dẫn thi hành Luật đất đai. Tại Điều 61, 62 Nghị định đã quy định các trường hợp đất được tham gia thị trường bất động sản, các hoạt động được pháp luật thừa nhận của thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản và giải
quyết một số vấn đề cụ thể về đấu giá quyền sử dụng đất.