Chế độ pháp lý chung về đăng ký bất động sản được hình thành sau Cách mạng tư sản Pháp. Những nội dung chính của chế độ pháp lý này đã được đưa vào Bộ luật Dân sự 1804. Bộ luật này quy định nguyên tắc về tính không có hiệu lực của việc chuyển giao quyền sở hữu đối với người thứ ba khi giao dịch chưa được công bố, hay nói cách khác là giao dịch nếu chưa công bố thì chỉ là cơ sở để xác lập quyền và nghĩa vụ giữa các bên tham gia giao dịch mà thôi .
Luật ngày 28 tháng 3 năm 1895 là đạo luật đầu tiên quy định một cách có hệ thống việc đăng ký tất cả các quyền đối với bất động sản, kể cả những quyền không thể thế chấp (quyền sử dụng bất động sản liền kề, quyền sử dụng và quyền sử dụng
làm chỗ ở) và một số quyền đối nhân liên quan đến bất động sản (thuê dài hạn). Luật này cũng quy định cơ chế công bố công khai tất cả các hợp đồng, giao dịch giữa những người còn sống về việc chuyển nhượng quyền đối với bất động sản.
Cho dù là công bố công khai tại Văn phòng đăng ký đất đai hay đăng ký theo Địa bộ ở Vùng Alsace Moselle, đều phải tuân thủ bốn nguyên tắc chung:
- Hợp đồng, giao dịch phải do Công chứng viên lập
Đây là điều kiện tiên quyết. Điều kiện này không những đảm bảo thực hiện tốt các thủ tục đăng ký về sau mà còn đảm bảo sự kiểm tra của một viên chức công quyền đối với tính xác thực và hợp pháp của hợp đồng, giao dịch. Nhờ những đặc tính riêng của văn bản công chứng (ngày tháng hiệu lực chắc chắn và giá trị chứng cứ), điều kiện này còn đem lại sự an toàn pháp lý cần thiết để sở hữu chủ có thể thực hiện quyền sở hữu của mình mà không bị bất kỳ sự tranh chấp nào.
- Tuân thủ dây chuyền chuyển nhượng
Đây chính là nguyên tắc đảm bảo tính tiếp nối trong việc đăng ký : mọi hợp đồng, giao dịch đều không được phép đăng ký nếu như giấy tờ xác nhận quyền của sở hữu chủ trước đó chưa được đăng ký. Sở dĩ phải đặt ra nguyên tắc này là vì để thông tin đầy đủ cho người thứ ba thì nhất thiết phải đảm bảo khả năng tái lập một cách dễ dàng thứ tự của các lần chuyển nhượng quyền sở hữu trước đó. Nguyên tắc này có phạm vi áp dụng chung, vì vậy, nếu chủ thể quyền đối với một bất động sản nào đó quên đăng ký quyền của mình thì mọi hành vi định đoạt hoặc xác lập quyền về sau này đối với bất động sản đó sẽ không được phép đăng ký để có thể phát sinh hiệu đối với người thứ ba.
- Thông tin về chủ thể
Các hệ thống công bố công khai thông tin về đất đai đều dành một vị trí quan trọng cho mục thông tin về sở hữu chủ. Do vậy cần xác định một cách chính xác và cụ thể các bên liên quan trong hợp đồng, giao dịch. Mọi hợp đồng, văn bản đem đăng ký đều phải ghi rõ họ, tên, địa chỉ nơi cư trú, ngày tháng năm sinh, nơi sinh, họ tên của vợ hoặc chồng, chế độ tài sản trong hôn nhân của các cá nhân tham
gia vào hợp đồng, giao dịch, cho dù họ trực tiếp có mặt hay tham gia thông qua người đại diện. Mọi hợp đồng, văn bản liên quan đến một pháp nhân đều phải ghi rõ tên gọi, hình thức pháp lý, địa chỉ trụ sở, thông tin đăng ký kinh doanh của pháp nhân đó, kèm theo họ, tên và địa chỉ nơi cư trú của người đại diện của pháp nhân đó. Đối với pháp nhân cũng như cá nhân thì ở phần cuối của hợp đồng, văn bản đều phải có lời chứng thực của công chứng viên.
- Thông tin về bất động sản
Kể từ cuộc cải cách năm 1955, mọi tài liệu đem đăng ký đều phải có đầy đủ
thông tin cụ thể về bất động sản. Trường hợp có nhiều giao dịch tiếp nối nhau đối với cùng một bất động sản thì những thông tin đó phải luôn giống nhau. Đối với mọi bất động sản được đem chuyển nhượng, xác lập quyền sở hữu hoặc thừa kế, cho tặng, di tặng, thông tin về bất động sản đó phải hoàn toàn phù hợp với thông tin trích lục từ hồ sơ địa chính.
Để phân biệt bất động sản đó với các bất động sản khác thì những thông tin sau đây được coi là không thể thiếu: tên xã nơi có bất động sản, số thửa trên bản đồ địa chính, số bản đồ địa chính. Bên cạnh các thông tin này, trong thực tiễn người ta còn ghi thêm: tính chất của bất động sản, nội dung địa chính và tên thường gọi (ví dụ: nhà gốc đa, quán cây sồi v.v…).
Pháp luật còn đưa ra một số quy định đặc biệt đối với các phần có thể phân chia của nhà chung cư, cũng như đối với các phần của bất động sản đã phân chia giữa nhiều chủ sở hữu, nhằm mục đích xác định rõ các phần đó. Trong hợp đồng, giao dịch cần phải ghi rõ số lô của tài sản được giao dịch, bằng cách mô tả tình trạng phân chia của bất động sản chung nếu là nhà chung cư hoặc kèm theo hồ sơ chia lô (nếu là đất chia lô) (Tổng cục Quản lí đất đai,2009) [12].
1.5. Thực trạng hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất ở nƣớc ta
1.5.1. Tình hình thành lập
Theo báo cáo của Cục Đăng ký thống kê - Tổng cục Quản lý đất đai tính đến tháng 12 năm 2009 cả nước đã có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
thành lập VPĐK cấp tỉnh (chi tiết xem Bảng 2.1). Trong đó Hậu Giang là tỉnh thành lập sớm nhất 06/9/2004, Điện Biên là tỉnh chậm nhất 28/03/2007. Có 39 tỉnh thành lập đúng thời hạn quy định tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP (trước 01/7/2005).
Bảng 1.1. Tình hình thành lập VPĐK các cấp
Chia theo vùng STN&MT
VPĐK cấp tỉnh VPĐK cấp huyện 2006 2009 2006 2009 2006 2009 Cả nƣớc 64 63 48 63 119 537
Miền Núi Phía Bắc 15 15 8 15 1 90
Đồng Bằng Bắc Bộ 11 10 7 10 1 112 Bắc Trung Bộ 6 6 5 6 18 51 Nam Trung Bộ 8 8 7 8 19 67 Tây Nguyên 5 5 5 5 6 47 Đông Nam Bộ 6 6 5 6 44 50 Tây Nam Bộ 13 13 11 13 30 120
(Nguồn: Cục Đăng ký và thông kê đất đai, 2009)
Ở cấp huyện có 02 tỉnh chưa thành lập VPĐK cấp huyện là: Phú Thọ và Ninh Thuận do khối lượng giao dịch về đất đai ở địa phương chưa nhiều và khó khăn về kinh phí để duy trì bộ máy của VPĐK; sự lý giải này thể hiện sự nhận thức của Chính quyền địa phương về mục đích, vai trò và nhiệm vụ của việc thành lập VPĐK còn hạn chế.
Trong số các tỉnh đã thành lập VPĐK cấp huyện có 5 tỉnh đã thành lập xong VPĐK cho tất cả các huyện gồm Đà Nẵng, Đồng Nai, Bà Rịa Vũng Tàu, Thành phố Hồ Chí Minh và Tiền Giang. Có 7 tỉnh mới chỉ thành lập 1 văn phòng đăng ký tại đô thị gồm Cao Bằng, Thái Nguyên, Hải Dương, Ninh Thuận, Đắk Lắc, Đắk Nông và Lâm Đồng.
Một số VPĐK không trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường theo quy định mà trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện như huyện Tiền Hải tỉnh Thái Bình, thành phố Vinh tỉnh Nghệ An, Thành phố Đà Lạt tỉnh Lâm Đồng, đã dẫn đến sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức, chỉ đạo cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sự phân tán trong quản lý hồ sơ địa chính; làm cho thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thêm phức tạp, kéo dài do thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan này.
1.5.2. Cơ cấu tổ chức của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
Theo báo cáo của các địa phương VPĐK thuộc Sở đều tổ chức thành nhiều đơn vị trực thuộc, phổ biến là các Phòng, một số nơi tổ chức thành bộ phận hoặc tổ (dưới đây gọi chung là Phòng); mỗi VPĐK thuộc Sở trung bình có từ 3 đến 4 phòng.
Do có ít cán bộ nên đa số các VPĐK cấp huyện được tổ chức thành các tổ, nhóm để triển khai thực hiện nhiệm vụ theo yêu cầu công việc của từng thời kỳ; nhiều VPĐK thực hiện việc phân công cán bộ quản lý theo địa bàn (mỗi cán bộ chịu trách nhiệm theo dõi, thực hiện một số xã) nên lực lượng bị phân tán. Các VPĐK cấp huyện có nhiều cán bộ đã được tổ chức thành các tổ chuyên môn khác nhau; phổ biến là: Tổ Đăng ký đất đai (hoặc Thẩm định hồ sơ); Tổ Lưu trữ hồ sơ và cung cấp thông tin; một số VPĐK do yêu cầu công việc còn có Tổ Đăng ký giao dịch bảo đảm; đây là các tổ chuyên môn tối thiểu cần được thành lập và duy trì ổn định ở các địa phương (Tổng cục QLĐĐ, 2009) [13].
1.5.3. Nguồn nhân lực của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
- Theo báo cáo Tổng cục Quản lý đất đai, số lượng lao động của các VPĐK cấp tỉnh hiện còn hạn chế: tổng số cán bộ của 63 VPĐK cấp tỉnh tính đến tháng 12 năm 2009 là 1.733 người, trung bình mỗi VPĐK cấp tỉnh có 27 người (chi tiết xem Bảng 2.2).
Trong tổng số lao động hiện có của các VPĐK cấp tỉnh có 824 người trong biên chế nhà nước (chiếm 47,62%) và có 909 người hợp đồng dài hạn (chiếm 52,38 %).
Bảng 1.2. Nguồn nhân lực của VPĐKQSD đất của cả nƣớc
Chia theo vùng VPĐK cấp tỉnh VPĐK cấp huyện Tổng số Biên chế Hợp đồng Tổng số Biên chế Hợp đồng Số ngƣời TB/VP Cả nƣớc 1733 824 909 5566 2348 3218 10,4
Miền Núi Phía Bắc 230 132 98 343 228 115 3,8 Đồng Bằng Bắc Bộ 299 139 160 583 267 316 5,2 Bắc Trung Bộ 164 67 97 356 208 148 7,0 Nam Trung Bộ 163 67 96 727 337 390 10,9 Tây Nguyên 68 37 31 475 144 331 10,1 Đông Nam Bộ 269 125 144 1311 493 818 26,2 Tây Nam Bộ 540 257 283 1771 671 1100 14,8
- Tổng số lao động của 537 VPĐK cấp huyện tính đến tháng 12 năm 2009 có 5.566 người, trung bình mỗi VPĐK có 10 người.
Về trình độ chuyên môn của đội ngũ lao động tại các VPĐK cấp huyện hầu hết đều đã được đào tạo chuyên môn ở trình độ từ trung cấp trở lên; tuy nhiên chỉ có một phần nhỏ (khoảng 20%) lao động đã làm việc tại Phòng Tài nguyên và Môi trường; đại đa số (khoảng 80%) lao động mới được tuyển dụng chưa có kinh nghiệm công tác. Đây là khó khăn rất lớn ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng công việc chuyên môn của VPĐK.
1.5.4. Chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
Theo Quyết định thành lập thì hầu hết các VPĐK hiện nay đều có đầy đủ chức năng, nhiệm vụ theo hướng dẫn tại Thông tư số 38/2004/TTLT/BNV- BTNMT; tuy nhiên trên thực tế, chức năng, nhiệm vụ của các VPĐK ở địa phương vẫn còn nhiều bất cập:
* Phần lớn các VPĐK các cấp sau khi thành lập đều đã đi vào hoạt động nhưng còn lúng túng, chưa triển khai thực hiện hết các nhiệm vụ được giao; chủ yếu mới thực hiện việc tiếp nhận và giải quyết thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng thuộc thẩm quyền và thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai; * Nhiều địa phương VPĐK cấp tỉnh còn có sự chồng chéo hoặc chưa phân định rõ chức năng, nhiệm vụ với các đơn vị khác của Sở gây nên khó khăn, lúng túng, chậm trễ và những bất cập trong triển khai thực hiện như:
- Chồng chéo với Trung tâm thông tin Tài nguyên và Môi trường trong việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính;
- Chồng chéo chức năng với các phòng chuyên môn của Sở trong việc tiếp nhận, giải quyết thủ tục hành chính về đất đai;
Một số tỉnh còn giao cho VPĐK một số nhiệm vụ khác như: Định giá đất khi thi hành án, tham gia thực hiện bồi thường giải phóng mặt bằng, lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất, dịch vụ tư vấn (như Nam Định, Tiền Giang, Hậu Giang, Kiên Giang).
* Nhiều VPĐK cấp huyện được thành lập nhưng chưa phân định rõ hoặc còn chồng chéo chức năng, nhiệm vụ với Phòng Tài nguyên và Môi trường. Nhiều địa phương Lãnh đạo Phòng TN&MT coi VPĐK như bộ máy giúp việc của Phòng để thực hiện tất cả các công việc quản lý nhà nước về đất đai;
* Một số VPĐK các cấp chưa thực hiện đúng chức năng xác nhận, chỉnh lý biến động trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: có địa phương VPĐK cấp tỉnh làm thủ tục để Lãnh đạo Sở ký xác nhận; có địa phương VPĐK cấp tỉnh hoặc cấp huyện xác nhận cả những trường hợp thuộc thẩm quyền xác nhận của Sở hoặc Phòng TN&MT (trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất); nguyên nhân có sự lẫn lộn này một phần do quy định phân cấp chính lý Giấy chứng nhận tại Điều 57 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP hiện nay chưa hợp lý.
1.5.5. Tình hình triển khai thực hiện các nhiệm vụ của VPĐK
1.5.5.1. Cấp tỉnh
Kết quả báo cáo của các địa phương cho thấy VPĐK cấp tỉnh hiện nay đều đã và đang tập trung triển khai thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các tổ chức; thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm; thống kê và kiểm kê đất đai. Nhiều địa phương VPĐK triển khai thực hiện việc hoàn thiện hồ sơ địa chính, chỉnh lý biến động cho một số xã đã cấp Giấy chứng nhận; tiếp nhận và quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính. Một số VPĐK các cấp tỉnh đã tham gia hỗ trợ cho các cấp huyện, xã tổ chức việc đăng ký cấp, cấp đổi Giấy chứng nhận ở một số xã theo hình thức đồng loạt (Hà Tĩnh, Quảng Bình). Tuy nhiên tình hình hoạt động của VPĐK cấp tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế sau:
- Việc cấp Giấy chứng nhận cho các tổ chức ở một số địa phương thực hiện còn chậm do không làm theo hình thức tập trung đồng loạt mà chỉ thực hiện riêng lẻ cho tổ chức có nhu cầu;
- Việc lập, chỉnh lý hồ sơ địa chính là nhiệm vụ chủ yếu của VPĐK cấp tỉnh; tuy nhiên công việc này hầu như mới thực hiện được ở một số xã đang tổ chức cấp mới hoặc cấp đổi đồng loạt Giấy chứng nhận;
- Việc kiểm tra, hướng dẫn VPĐK cấp huyện trong việc cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính chưa được các VPĐK cấp tỉnh quan tâm thực hiện;
- Việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính ở nhiều địa phương vẫn chưa được VPĐK cấp tỉnh triển khai thực hiện do trụ sở làm việc hiện chưa ổn định hoặc quá chật hẹp.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do các VPĐK chưa có đủ năng lực thực hiện hết các nhiệm vụ được giao (còn rất thiếu nhân lực, thiết bị và các điều kiện làm việc cần thiết); không được đầu tư đủ kinh phí để triển khai thực hiện; song bên cạnh đó còn do nguyên nhân chủ quan của VPĐK còn thiếu kinh nghiệm, chưa nhận thức đầy đủ về yêu cầu nhiệm vụ nên còn lúng túng về phương pháp, cách thức triển khai.
1.5.5.2. Cấp huyện
- Tương tự như VPĐK cấp tỉnh, các VPĐK cấp huyện đã thành lập đều mới tập trung triển khai thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân; thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm; thống kê và kiểm kê đất đai.
- Việc cập nhật, chỉnh lý biến động, hoàn thiện hồ sơ địa chính đang quản lý ở hầu hết các VPĐK cấp huyện chưa được quan tâm thực hiện, hoặc thực hiện không đầy đủ, nhiều VPĐK chưa thực hiện việc gửi thông báo cập nhật chỉnh lý hồ sơ địa chính theo quy định; việc kiểm tra, hướng dẫn cấp xã trong việc cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính chưa được các VPĐK cấp huyện quan tâm thực hiện.
- Việc tổ chức cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình cá nhân còn bị động giải quyết riêng lẻ theo yêu cầu của một số trường hợp mà chưa chủ động tổ chức làm đồng loạt cho từng xã nên tiến độ cấp Giấy chứng nhận còn