CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. Đăng ký đất đai và bất động sản
1.2. Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất
1.2.1. Cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của VPĐK
1.2.1.1. Chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về cải cách hành chính Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ IX (tháng 4/2001) đã xác định mục tiêu xây dựng nền hành chính Nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hóa, chủ trương tiếp tục đẩy mạnh thực hiện cải cách
hành chính trong đó có giải pháp tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp “Đổi mới và hoàn thiện thể chế, thủ tục hành chính, kiên quyết chống tệ cửa quyền, sách nhiễu, “xin – cho” và sự tắc trách, vô kỷ luật trong công việc.
Thực hiện nghiêm những điều cấm đối với cán bộ, công chức đã quy định trong pháp luật”.
Nghị quyết 38/2004/NQ – CP ngày 04 tháng 05 năm 1994 của Chính phủ về cải cách một bước thủ tục hành chính trong giải quyết công việc của công dân và tổ chức.
Nghị quyết 30c/2011/NQ – CP ngày 08 tháng 11 năm 2011 của Chinh phủ về việc ban hành chương trình tổng thể cải cách hành chính Nhà nước giai đoạn 2011 – 2020 với mục tiêu trọng tâm trong 10 năm tới là “Cải cách thể chế; xây dựng, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, chú trọng cải cách chính sách tiền lương nhằm tạo động lực thực sự để cán bộ, công chức, viên chức thực thi công vụ có chất lượng và hiệu quả cao; nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính và chất lượng dịch vụ công”.
Quyết định 181/2003/QĐ/TTg ngày 04 tháng 9 năm 2003 của Thủ tướng Chính phủ ban hành quy chế thực hiện cơ chế “một cửa” tại các cơ quan hành chính tại địa phương.
1.2.1.2. Pháp luật đất đai a) Luật Đất đai 2013
- Luật Đất đai 2013 quy định: “Việc đăng ký quyền sử dụng đất được thực hiện tại Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trong các trường hợp: Người đang sử dụng đất chưa được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Người sử dụng đất thực hiện quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, nhận thừa kế, tặng cho, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất; Thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; Người sử dụng đất đã có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép đổi tên, chuyển mục đích sử dụng đất, thay đổi đường ranh giới thửa đất; Người được sử dụng đất theo bản án hoặc quyết định của Toà án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan thi hành án, quyết định giải quyết tranh chấp đất đai của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã được thi hành’’.
Văn phòng đăng ký đất đai là đơn vị sự nghiệp công trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập hoặc tổ chức lại trên cơ sở hợp nhất Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường và các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường hiện có ở địa phương; có tư cách pháp nhân, có trụ sở, con dấu riêng và được mở tài khoản để hoạt động theo quy định của pháp luật.
Văn phòng đăng ký đất đai có chức năng thực hiện đăng ký đất đai và tài sản khác gắn liền với đất; xây dựng, quản lý, cập nhật, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đất đai; thống kê, kiểm kê đất đai; cung cấp thông tin đất đai theo quy định cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu
b) Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai
- Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai: UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định thành lập Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất thuộc Sở TN&MT và thành lập các chi nhánh của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất tại các địa bàn cần thiết;
Như vậy, Nghị định đã quy định rất rõ sự phân cấp trong việc thành lập cơ quan thực hiện việc cải cách các thủ tục hành chính về đất đai, giảm bớt những ách tắc trong quản lý nhà nước về đất đai.
- Thông tư liên tịch số 15/2015/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày 04 tháng 4 năm 2015 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường. Trong đó quy định việc thành lập VPĐK khi chưa có đủ điều kiện về cơ sở vật chất, thiết bị, nhân lực;
hoạt động của tổ chức VPĐK gắn liền với công tác cải cách hành chính.
- Thông tư số 30/2005/TTLT-BTC-BTNMT ngày 18 tháng 4 năm 2005 của liên Bộ Tài chính và Bộ TN&MT hướng dẫn việc luân chuyển hồ sơ và trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong việc luân chuyển hồ sơ về nghĩa vụ tài chính, nhằm đáp ứng yêu cầu cải cách một bước thủ tục hành chính khi người sử dụng đất, thực hiện nghĩa vụ tài chính liên quan đến đất và nhà (nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế
chuyển quyền sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất lệ phí trước bạ và các khoản thu khác nếu có).
- Thông tư liên tịch số 20/2011/TTLT-BTP-BTNMT ngày 18 tháng 11 năm 2011 hướng dẫn việc đăng ký thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất.
Thông tư quy định phạm vi điều chỉnh, các trường hợp đăng ký thế chấp, bảo lãnh tại VPĐK; Các quy định liên quan đến thẩm quyền, nhiệm vụ quyền hạn và trách nhiệm của VPĐK, quy trình thực hiện thủ tục đăng ký thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất của người sử dụng đất.
1.2.1.3. Bộ Luật Dân sự (2005)
Liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất khi thực hiện đăng ký quyền sử dụng đất tại VPĐK, quyền sở hữu được Bộ Luật Dân sự 2005 quy định cụ thể bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật (Điều 164); Việc đăng ký quyền sở hữu tài sản (Điều 167); Thời điểm chuyển quyền sở hữu đối với tài sản (Điều 168); Các quyền của người không phải là chủ sở hữu đối với tài sản (Điều 173). Trên cơ sở đó, pháp nhân, thể nhân tự xác định quyền và nghĩa vụ của mình về bất động sản hợp pháp (trong đó có quyền sử dụng đất) đối với Nhà nước và cơ quan có thẩm quyền.
1.2.1.4. Luật bổ sung sửa đổi một số điều của Luật đầu tư xây dựng cơ bản (2009)
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của các luật liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản có hiệu lực thi hành từ 01/8/2009, đối với lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai. Luật này tập chung cho một số vấn đề trong công tác cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất nhằm bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người có quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, quyền sở hữu tài sản khác gắn liền với đất.
Phân định rõ ràng cụ thể trình tự, thủ tục điều kiện được uỷ quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
- Nghị định 88/2009/NĐ-CP về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho người sử dụng đất cũng như xác lập quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, nhằm đảm bảo thống nhất trong công tác quản lý giữa các bộ, ngành nâng cao vai trò trong công tác quản lý đất đai từ trung ương đến địa phương. Nghị định 88/2009/NĐ-CP quy định cụ thể việc cấp giấy chứng nhận đơn thuần chỉ là quyền sử dụng đất mà nó bao gồm cả tài sản khác gắn liền với đất và được nhắc đến “ giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
Nếu như vậy thì vai trò của văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện phải đảm nhiệm thêm một nhiệm vụ mới, đó là phải xác định được công trình nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất và tất nhiên phải có sự thay đổi phương pháp làm việc, mẫu giấy chứng nhận, mẫu văn bản có liên quan để bổ sung các yếu tố như nhà ở,công trình xây dựng, cây lâu năm và rừng sản xuất là rừng trồng, đồng thời cũng quy định các văn bản pháp lý có liên quan để xác định quyền hợp pháp của người đăng ký chủ sở hữu tài sản đó (Điều 8-10).
Người sử dụng đất, sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất có quyền lựa chọn các hình thức trình tự cấp giấy chứng nhận đối với các trường hợp nhà ở, công trình xây dựng và các tài sản khác gắn liền với đất nhưng không đồng thời là chủ sử dụng đất (Điều 20)
Một điểm nữa nghị định 88/2009/NĐ-CP quy định trình tự, thủ tục cấp giấy chứng nhận, nơi nộp và trao giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nhằm đảm bảo đơn giản hoá thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian thực hiện công việc và hiệu quả của cán bộ trực tiếp thực thi nhiệm vụ(điều 11,12). Tại Thông tư số 16/2011/TT- BTNMT ngày 20/5/2011 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định sử đổi, bổ sung một số nội dung liên quan đến thủ tục hành chính về lĩnh vực đất đai. Như vậy trong khoảng thời gian ngắn với sự phát triển kinh tế của đất nước, để pháp luật có thể đáp ứng được mọi nhu cầu của đối tượng sử dụng đất và đối tượng quản lý nhà nước về đất đai.
Tại thông tư này còn quy định sửa đổi, bổ sung một số nội dung liên quan đến thủ tục hành chính và rút ngắn thời gian từ 50 ngày đối với cấp giấy chứng nhận lần đầu theo Nghị định số 88/2009/NĐ-CP; còn 43 ngày đối với Thông tư số 16/2011/TT-BTNMT ngày 20/5/2011, đồng thời điều chỉnh bổ sung một số nội dung đơn xin giao đất làm nhà ở của thông tư 09/2007/TT-BTNMT và một số mẫu đơn xin chuyển mục đích sử dụng đất bằng mẫu đơn xin đăng ký biến động (Mẫu 03) của thông tư 17/2009/TT-BTNMT…
- Thông tư 23/2014/TT-BTNMT hướng đẫn về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
Thông tư 23/2014/TT-BTNMT quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, gồm có 5 chương và 25 điều. Được quy định cụ thể và thống nhất trên toàn quốc việc sử dụng giấy chứng nhận một mẫu chung cho tất cả các loại đất và nhà cũng như tài sản khác gắn liền trên đất, việc thể hiện các thông tin về người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, hình thức sử dụng đất và tài sản, loại đất theo mục đích sử dụng, nguồn gốc sử dụng đất.
Thể hiện thông tin về nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; nhìn chung các thông tin quy định để người thực hiện chức năng thể hiện các nội dung liên quan đến giấy chứng nhận tại các điều 6-8 quy định cụ thể và chi tiết cách thể hiện loại tài sản như nhà ở công trình xây dựng, mục đích nguồn gốc thời điểm hình thành các loại tài sản là nhà ở, công trình xây dựng và các loại tài sản klhác gắn liền với đất, và một số nội dung liên quan đến việc thực hiện thủ tục hành chính trong thể hiện các nội dung liên quan đến cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất.
1.2.1.5. Nhận xét chung về cơ sở pháp lý về tổ chức và hoạt động của VPĐK
Về tổng thể thì việc Nhà nước ban hành các quy định liên quan đến VPĐK trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành tuy không nhiều nhưng được xem là tương đối đầy đủ. Đây là căn cứ pháp lý ban đầu để thành lập và đưa các VPĐK đi vào hoạt động. Tuy nhiên, các văn bản pháp quy liên quan đến VPĐK còn những hạn chế như:
- Thiếu các quy định hướng dẫn tổ chức hoạt động của VPĐK và việc phổ biến, tổ chức tập huấn cho công tác này chưa được tiến hành đồng bộ.
- Chính quyền các cấp chưa nhận thức đầy đủ vai trò, vị trí và tác dụng của tổ chức này đối với nhiệm vụ quản lý Nhà nước về đất đai.
Tình hình trên cho thấy việc hoàn thiện cơ chế, chính sách đưa VPĐK đi vào hoạt động hiệu quả là nhiệm vụ bức thiết nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý, sử dụng đất phục vụ phát triển kinh tế đất nước thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá và hội nhập.
1.2.2. Chức năng, nhiệm vụ, vai trò của Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất.
1.2.2.1. Chức năng của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
Văn phòng đăng ký đất đai là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, có chức năng thực hiện đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; xây dựng, quản lý, cập nhật, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đất đai; thống kê, kiểm kê đất đai và cung cấp thông tin đất đai cho tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật.
Văn phòng đăng ký đất đai có tư cách pháp nhân, có con dấu riêng; được Nhà nước bố trí văn phòng, trang thiết bị làm việc và mở tài khoản theo quy định của pháp luật
1.2.2.2. Nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
- Thực hiện việc đăng ký đất được Nhà nước giao quản lý, đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
- Thực hiện việc cấp lần đầu, cấp đổi, cấp lại Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi là Giấy chứng nhận).
- Thực hiện việc đăng ký biến động đối với đất được Nhà nước giao quản lý, quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
- Lập, chỉnh lý, cập nhật, lưu trữ và quản lý hồ sơ địa chính; tiếp nhận, quản lý việc sử dụng phôi Giấy chứng nhận theo quy định của pháp luật.
- Cập nhật, chỉnh lý, đồng bộ hóa, khai thác dữ liệu đất đai; xây dựng, quản lý hệ thống thông tin đất đai theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện việc thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất; chỉnh lý bản đồ địa chính; trích lục bản đồ địa chính.
- Kiểm tra bản trích đo địa chính thửa đất; kiểm tra, xác nhận sơ đồ nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất do tổ chức, cá nhân cung cấp phục vụ đăng ký, cấp Giấy chứng nhận.
- Thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật.
- Cung cấp hồ sơ, bản đồ, thông tin, số liệu đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện việc thu phí, lệ phí theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện các dịch vụ trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ phù hợp với năng lực theo quy định của pháp luật.
- Quản lý viên chức, người lao động, tài chính và tài sản thuộc Văn phòng đăng ký đất đai theo quy định của pháp luật; thực hiện chế độ báo cáo theo quy định hiện hành và tình hình thực hiện nhiệm vụ về các lĩnh vực công tác được giao.
Như vậy, về chức năng nhiệm vụ, hoạt động của VPĐK có 3 chức năng chính là: Quản lý HSĐC gốc; chỉnh lý thống nhất HSĐC; phục vụ người sử dụng đất thực hiện các quyền và nghĩa vụ.
Với tư cách là tổ chức dịch vụ công trong lĩnh vực đất đai, vai trò của VPĐK trong cơ cấu tổ chức của cơ quan quản lý đất đai ở địa phương là rất quan trọng vì những lý do sau đây:
Thứ nhất: hoạt động của VPĐK đã cơ bản tách bạch giữa hoạt động quản lý nhà nước với hoạt động của đơn vị sự nghiệp, trong đó trực tiếp, cụ thể là cơ quan chuyên môn trực thuộc. Khác với các quy định trước đây, cơ quan Nhà nước ở địa phương (UBND cấp có thẩm quyền) chỉ thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai ở địa phương thông qua việc ký các quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất. Còn lại, việc đăng ký quyền sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được giao cho cơ quan chuyên môn trực tiếp thực hiện.