CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. Đăng ký đất đai và bất động sản
1.4. Thực trạng hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất ở nước ta
1.4.1. Tình hình thành lập
Theo báo cáo của Cục Đăng ký thống kê - Tổng cục Quản lý đất đai tính đến 31 tháng 12 năm 2014 cả nước đã có 63/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập VPĐK cấp tỉnh (chi tiết xem Bảng 1.1). Trong đó Hậu Giang là tỉnh thành lập sớm nhất 06/9/2004, Điện Biên là tỉnh chậm nhất 28/03/2007. Có 39 tỉnh thành lập đúng thời hạn quy định tại Nghị định 181/2004/NĐ-CP (trước 01/7/2005).
Bảng 1.1. Tình hình thành lập VPĐK các cấp Chia theo vùng
STNMT VPĐK cấp tỉnh VPĐK cấp huyện 2006 2014 2006 2014 2006 2014
Cả nước 64 63 48 63 119 675
Miền Núi Phía Bắc 15 15 8 15 1 146
Đồng Bằng Bắc Bộ 11 10 7 10 1 111
Bắc Trung Bộ 6 6 5 6 18 77
Nam Trung Bộ 8 8 7 8 19 83
Tây Nguyên 5 5 5 5 6 60
Đông Nam Bộ 6 6 5 6 44 68
Tây Nam Bộ 13 13 11 13 30 130
Nguồn: Cục Đăng ký và thông kê đất đai 2014
Về mục đích, vai trò và nhiệm vụ của việc thành lập VPĐK còn hạn chế.
Trong số các tỉnh đã thành lập VPĐK cấp huyện có 7 tỉnh đã thành lập xong VPĐK cho tất cả các huyện gồm Đà Nẵng, Đồng Nai, Bà Rịa Vũng Tàu, Thành phố Hồ Chí Minh, Hưng Yên, Hải Dương và Tiền Giang. Có 6 tỉnh mới chỉ thành lập 1 văn phòng đăng ký tại đô thị gồm Cao Bằng, Thái Nguyên, Ninh Thuận, Đắk Lắc, Đắk Nông và Lâm Đồng. Còn lại các tỉnh khác đã thành lập gần như đầy đủ văn phòng cấp huyện.
Một số VPĐK không trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường theo quy định mà trực thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện như huyện Tiền Hải tỉnh Thái Bình, thành phố Vinh tỉnh Nghệ An, Thành phố Đà Lạt tỉnh Lâm Đồng, đã dẫn đến sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ trong tổ chức, chỉ đạo cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, sự phân tán trong quản lý hồ sơ địa chính; làm cho thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thêm phức tạp, kéo dài do thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan này.
1.4.2. Cơ cấu tổ chức của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
Theo báo cáo của các địa phương VPĐK thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường đều tổ chức thành nhiều đơn vị trực thuộc, phổ biến là các Phòng, một số nơi tổ chức thành bộ phận hoặc tổ (dưới đây gọi chung là bộ phận); mỗi VPĐK thuộc Sở trung bình có từ 3 đến 4 bộ phận.
Do có ít cán bộ nên đa số các VPĐK cấp huyện được tổ chức thành các tổ, nhóm để triển khai thực hiện nhiệm vụ theo yêu cầu công việc của từng thời kỳ;
nhiều VPĐK thực hiện việc phân công cán bộ quản lý theo địa bàn (mỗi cán bộ chịu trách nhiệm theo dõi, thực hiện một số xã) nên lực lượng bị phân tán. Các VPĐK cấp huyện có nhiều cán bộ đã được tổ chức thành các tổ chuyên môn khác nhau;
phổ biến là: Tổ Đăng ký đất đai (hoặc Thẩm định hồ sơ); Tổ Lưu trữ hồ sơ và cung cấp thông tin; một số VPĐK do yêu cầu công việc còn có Tổ Đăng ký giao dịch bảo đảm; đây là các tổ chuyên môn tối thiểu cần được thành lập và duy trì ổn định ở các địa phương.
1.4.3. Nguồn nhân lực của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
- Theo báo cáo Tổng cục Quản lý đất đai, số lượng lao động của các VPĐK cấp tỉnh hiện còn hạn chế: tổng số cán bộ của 63 VPĐK cấp tỉnh, tính đến tháng 12 năm 2014 là 2123 người, trung bình mỗi VPĐK cấp tỉnh có 33 người (chi tiết xem Bảng 1.2).
Trong tổng số lao động hiện có của các VPĐK cấp tỉnh có 1022 người trong biên chế nhà nước (chiếm 48,13%) và có 1101 người hợp đồng dài hạn (chiếm 51,87 %).
Tuy nhiên kinh nghiệm chuyên môn của đội ngũ nhân viên VPĐK cấp tỉnh rất hạn chế; phần lớn (62,6%) mới được tuyển dụng khi thành lập VPĐK hoặc chỉ có từ 1-5 năm làm việc tại các đơn vị chuyên môn khác (chủ yếu là Trung tâm kỹ thuật Tài nguyên và Môi trường) chuyển sang.
Bảng 1.2. Nguồn nhân lực của VPĐK của cả nước
Chia theo vùng
VPĐK cấp tỉnh VPĐK cấp huyện
Chênh so với
2013
Tổng
số Biên
chế Hợp đồng
Chênh so với
2013
Tổng
số Biên
chế Hợp đồng
Số người TB/V
P Cả nước 138 2123 1022 1101 642 8448 3317 5131 12,5 Miền núi phía bắc 20 359 198 153 5 997 617 380 6,8 Đồng bằng Bắc bộ -60 238 155 162 -52 737 338 399 6,6
Bắc Trung Bộ 45 234 77 157 146 873 313 560 11,3
Nam Trung Bộ 54 246 97 221 80 1108 369 739 13,3
Tây Nguyên 1 81 47 34 1 566 197 369 9,4
Đông Nam Bộ -20 293 154 136 474 2253 733 1520 33,1
Tây Nam Bộ -2 572 294 238 -12 1914 750 1164 14,7
Nguồn: Cục Đăng ký và Thống kê, 2014 - Tổng số lao động của 675 VPĐK cấp huyện tính đến tháng 12 năm 2014 có 8448 người, trung bình mỗi VPĐK có 12 người.
Về trình độ chuyên môn của đội ngũ lao động tại các VPĐK cấp huyện hầu hết đều đã được đào tạo chuyên môn ở trình độ từ trung cấp trở lên; tuy nhiên chỉ có một phần nhỏ (khoảng 20%) lao động đã làm việc tại Phòng Tài nguyên và Môi trường; đại đa số (khoảng 80%) lao động mới được tuyển dụng chưa có kinh nghiệm công tác. Đây là khó khăn rất lớn ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng công việc chuyên môn của VPĐK.
1.4.4. Chức năng, nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
Theo Quyết định thành lập thì hầu hết các VPĐK hiện nay đều có đầy đủ chức năng, nhiệm vụ theo hướng dẫn tại Thông tư số 15/2015/TTLT/BNV-BTNMT- BTC(thay thế Thông tư số 38/2004/TTLT/BNV-BTNMT).
1.4.4.1. Chức năng
- Văn phòng đăng ký đất đai là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, có chức năng thực hiện đăng ký đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; xây dựng, quản lý, cập nhật, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa
chính và cơ sở dữ liệu đất đai; thống kê, kiểm kê đất đai và cung cấp thông tin đất đai cho tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật.
- Văn phòng đăng ký đất đai có tư cách pháp nhân, có con dấu riêng; được Nhà nước bố trí văn phòng, trang thiết bị làm việc và mở tài khoản theo quy định của pháp luật.
1.4.4.2. Nhiệm vụ
- Thực hiện việc đăng ký đất được Nhà nước giao quản lý, đăng ký quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
- Thực hiện việc cấp lần đầu, cấp đổi, cấp lại Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi là Giấy chứng nhận).
- Thực hiện việc đăng ký biến động đối với đất được Nhà nước giao quản lý, quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.
- Lập, chỉnh lý, cập nhật, lưu trữ và quản lý hồ sơ địa chính; tiếp nhận, quản lý việc sử dụng phôi Giấy chứng nhận theo quy định của pháp luật.
- Cập nhật, chỉnh lý, đồng bộ hóa, khai thác dữ liệu đất đai; xây dựng, quản lý hệ thống thông tin đất đai theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện việc thống kê, kiểm kê đất đai và lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất; chỉnh lý bản đồ địa chính; trích lục bản đồ địa chính.
- Kiểm tra bản trích đo địa chính thửa đất; kiểm tra, xác nhận sơ đồ nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất do tổ chức, cá nhân cung cấp phục vụ đăng ký, cấp Giấy chứng nhận.
- Thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm bằng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật.
- Cung cấp hồ sơ, bản đồ, thông tin, số liệu đất đai, nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện việc thu phí, lệ phí theo quy định của pháp luật.
- Thực hiện các dịch vụ trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ phù hợp với năng lực theo quy định của pháp luật.
- Quản lý viên chức, người lao động, tài chính và tài sản thuộc Văn phòng đăng ký đất đai theo quy định của pháp luật; thực hiện chế độ báo cáo theo quy định hiện hành và tình hình thực hiện nhiệm vụ về các lĩnh vực công tác được giao.
Tuy nhiên trên thực tế, chức năng, nhiệm vụ của các VPĐK ở địa phương vẫn còn nhiều bất cập:
(1) Phần lớn các VPĐK các cấp sau khi thành lập đều đã đi vào hoạt động nhưng còn lúng túng, chưa triển khai thực hiện hết các nhiệm vụ được giao; chủ yếu mới thực hiện việc tiếp nhận và giải quyết thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng thuộc thẩm quyền và thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai;
(2) Nhiều địa phương VPĐK cấp tỉnh còn có sự chồng chéo hoặc chưa phân định rõ chức năng, nhiệm vụ với các đơn vị khác của Sở gây nên khó khăn, lúng túng, chậm trễ và những bất cập trong triển khai thực hiện như:
- Chồng chéo với Trung tâm thông tin Tài nguyên và Môi trường trong việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính, cung cấp thông tin địa chính;
Một số tỉnh còn giao cho VPĐK một số nhiệm vụ khác như: Định giá đất khi thi hành án, tham gia thực hiện bồi thường giải phóng mặt bằng, lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất, dịch vụ tư vấn (như Nam Định, Tiền Giang, Hậu Giang, Kiên Giang, Hưng Yên, Hải Dương).
(3) Nhiều VPĐK cấp huyện được thành lập nhưng chưa phân định rõ hoặc còn chồng chéo chức năng, nhiệm vụ với Phòng Tài nguyên và Môi trường. Nhiều địa phương Lãnh đạo Phòng TN&MT coi VPĐK như bộ máy giúp việc của Phòng để thực hiện tất cả các công việc quản lý nhà nước về đất đai;
(4) Một số VPĐK các cấp chưa thực hiện đúng chức năng xác nhận, chỉnh lý biến động trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: có địa phương VPĐK cấp tỉnh làm thủ tục để Lãnh đạo Sở ký xác nhận; có địa phương VPĐK cấp tỉnh hoặc cấp huyện xác nhận cả những trường hợp thuộc thẩm quyền xác nhận của Sở hoặc
Phòng TN&MT (trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất); nguyên nhân có sự lẫn lộn này một phần do quy định phân cấp chính lý Giấy chứng nhận tại Điều 57 của Nghị định số 181/2004/NĐ-CP hiện nay chưa hợp lý.
1.4.5. Tình hình triển khai thực hiện các nhiệm vụ của VPĐK 1.4.5.1. Cấp tỉnh
Kết quả báo cáo của các địa phương cho thấy VPĐK cấp tỉnh hiện nay đều đã và đang tập trung triển khai thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các tổ chức; thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm; thống kê và kiểm kê đất đai.
Nhiều địa phương VPĐK triển khai thực hiện việc hoàn thiện hồ sơ địa chính, chỉnh lý biến động cho một số xã đã cấp Giấy chứng nhận; tiếp nhận và quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính. Một số VPĐK cấp tỉnh đã tham gia hỗ trợ cho cấp huyện, xã tổ chức việc đăng ký cấp, cấp đổi Giấy chứng nhận ở một số xã theo hình thức đồng loạt (Hải Dương). Tuy nhiên tình hình hoạt động của VPĐK cấp tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế sau:
- Việc cấp Giấy chứng nhận cho các tổ chức ở một số địa phương thực hiện còn chậm do không làm theo hình thức tập trung đồng loạt mà chỉ thực hiện riêng lẻ cho tổ chức có nhu cầu;
- Việc lập, chỉnh lý hồ sơ địa chính là nhiệm vụ chủ yếu của VPĐK cấp tỉnh;
tuy nhiên công việc này hầu như mới thực hiện được ở một số xã đang tổ chức cấp mới hoặc cấp đổi đồng loạt Giấy chứng nhận;
- Việc kiểm tra, hướng dẫn VPĐK cấp huyện trong việc cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính chưa được các VPĐK cấp tỉnh quan tâm thực hiện;
- Việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính ở nhiều địa phương vẫn chưa được VPĐK cấp tỉnh triển khai thực hiện do trụ sở làm việc hiện chưa ổn định hoặc quá chật hẹp.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do các VPĐK chưa có đủ năng lực thực hiện hết các nhiệm vụ được giao. Phương pháp chỉ đạo, lãnh đạo các cấp chưa đồng nhất hoặc hiểu và thực hiện nhiệm vụ của VPĐK cấp tỉnh còn mơ hồ, không thực hiện theo quy định của pháp luật, ngoài ra còn rất thiếu nhân lực có trình độ, thiết bị và các điều kiện làm việc cần thiết; không được đầu tư đủ kinh phí để triển
khai thực hiện; song bên cạnh đó còn do nguyên nhân chủ quan của VPĐK còn thiếu kinh nghiệm, chưa nhận thức đầy đủ về yêu cầu nhiệm vụ nên còn lúng túng về phương pháp, cách thức triển khai.
1.4.5.2. Cấp huyện
- Tương tự như VPĐK cấp tỉnh, các VPĐK cấp huyện đã thành lập đều mới tập trung triển khai thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân; thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm; thống kê và kiểm kê đất đai.
- Việc cập nhật, chỉnh lý biến động, hoàn thiện hồ sơ địa chính đang quản lý ở hầu hết các VPĐK cấp huyện chưa được quan tâm thực hiện, hoặc thực hiện không đầy đủ, nhiều VPĐK chưa thực hiện việc gửi thông báo cập nhật chỉnh lý hồ sơ địa chính theo quy định; việc kiểm tra, hướng dẫn cấp xã trong việc cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính chưa được các VPĐK cấp huyện quan tâm thực hiện.
- Việc tổ chức cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình cá nhân còn bị động giải quyết riêng lẻ theo yêu cầu của một số trường hợp mà chưa chủ động tổ chức làm đồng loạt cho từng xã nên tiến độ cấp Giấy chứng nhận còn chậm so với yêu cầu phải hoàn thành.
Việc thực hiện thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và đăng ký biến động còn nhiều điểm chưa đúng quy định: hồ sơ vẫn được tiếp nhận thông qua bộ phận “một cửa”, kể cả trường hợp do UBND cấp xã tiếp nhận và chuyển lên nên không được kiểm tra khi tiếp nhận và có rất nhiều trường hợp chưa bảo đảm yêu cầu làm cho thủ tục kéo dài, thông tin cấp Giấy chứng nhận không đầy đủ.
Việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính nhiều VPĐK chưa thực hiện hoặc thực hiện chưa bảo đảm yêu cầu, hồ sơ địa chính và các hồ sơ thủ tục hành chính về đất đai còn quản lý phân tán (thậm chí nhiều địa phương vẫn do cấp xã quản lý, có địa phương chưa có kho lưu trữ phải gửi tại xã; hầu hết các địa phương chưa thực hiện việc phân loại và lưu trữ hồ sơ địa chính theo quy định.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do năng lực thực hiện của hầu hết các VPĐK cấp huyện còn rất yếu (còn rất thiếu nhân lực, thiết bị, nhà làm việc và lưu trữ hồ sơ); không được đầu tư đủ kinh phí để thực hiện nhiệm vụ; ngoài ra còn
do nguyên nhân chủ quan của VPĐK còn thiếu kinh nghiệm, chưa nhận thức đầy đủ về yêu cầu nhiệm vụ, không xây dựng kế hoạch hoạt động hàng năm và lập dự toán kinh phí trình UBND cấp huyện duyệt cấp.
1.4.6. Đánh giá chung về tình hình hoạt động của VPĐK 1.4.6.1. Kết quả đạt được
Hệ thống VPĐK các cấp tỉnh, huyện mặc dù mới thành lập và hoạt động, còn rất nhiều khó khăn về điều kiện làm việc, kinh nghiệm hoạt động chưa nhiều nhưng kết quả hoạt động của hệ thống các VPĐK đã tạo ra sự chuyển biến mạnh mẽ trong tiến độ và kết quả thực hiện cấp Giấy chứng nhận trong 3 năm qua so với kết quả 15 năm trước (đất sản xuất nông nghiệp cấp được 1.491.440 giấy (tăng 12,2%); đất lâm nghiệp cấp được 346.853 giấy (tăng 45,3%); đất ở đô thị cấp được 864.258 giấy (tăng 43,8 %); đất ở nông thôn cấp được 3.499.786 giấy (tăng 42,6%); đất chuyên dùng cấp được 33.052 giấy (tăng 85,1%). Kết quả đó đã là minh chứng đầy đủ nhất về sự đúng đắn của việc thành lập hệ thống VPĐK.
Đạt được kết quả này trước hết là do việc thành lập các VPĐK, lực lượng chuyên môn về đăng ký, cấp Giấy chứng nhận đã được gia tăng hơn nhiều lần so với trước đây và đã trở thành một lực lượng chuyên nghiệp, mang tính chuyên môn sâu, ít bị chi phối bởi các công việc mang tính sự vụ khác về quản lý đất đai của cơ quan Tài nguyên và Môi trường từng cấp; hơn nữa đã phân biệt các rõ công việc mang tính sự nghiệp với công việc quản lý nhà nước trong hoạt động đăng ký, cấp Giấy chứng nhận; trên cơ sở đó phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan có thẩm quyền trong việc giải quyết thủ tục cấp Giấy chứng nhận và các thủ tục hành chính về đất đai và đã cải cách thủ tục theo hướng đơn giản, rút ngắn thời gian thực hiện cấp Giấy chứng nhận hơn rất nhiều so với trước Luật Đất đai 2013.
Việc hình thành hệ thống VPĐK cũng góp phần hỗ trợ rất tích cực cho cấp xã, nhất là các xã miền núi, trung du do sự thiếu hụt về nhân lực và hạn chế về năng lực chuyên môn trong việc triển khai thực hiện cấp Giấy chứng nhận và quản lý biến động đất đai ở địa phương
1.4.6.2. Các hạn chế
Việc thành lập hệ thống VPĐK các cấp ở các địa phương còn rất chậm so với