Chương 3. ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG
3.2. Nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất
Từ kết quả nghiên cứu về hoạt động của VPĐK thành phố Hải Dương cho thấy hiệu quả hoạt động của VPĐK còn hạn chế do một số nguyên nhân sau:
3.2.1. Chính sách pháp luật đất đai
- Trên thực tế hiện nay có quá nhiều văn bản pháp luật trong lĩnh vực đất đai, hơn nữa những văn bản này luôn thay đổi và chồng chéo gây khó khăn cho công tác chuyên môn, mặt khác lại có những nội dung đổi mới của luật đất đai 2013. Do vậy, khi người dân có nhu cầu thực hiện các thủ tục hành chính về đất đai thường không nắm vững và chuẩn bị đầy đủ các giấy tờ cần thiết, do đó phải đi lại nhiều lần.
Công tác phổ biến, tuyên truyền pháp luật đất đai nói chung và các quy định của pháp luật về tổ chức đăng kí quyền sử dụng đất các cấp nói chung và ở địa phương nói riêng chưa được coi trọng. Cụ thể một số vướng mắc, bất cập trong quá trình tổ chức thực hiện các Nghị định, Thông tư quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai năm 2003 và luật đất đai năm 2013.
Đối với Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai
Khi thực hiện Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai, tỉnh Hải Dương và một số các địa phương khác trong nước đều gặp phải vướng mắc của việc xác định diện tích đất ở khi cấp Giấy chứng nhận, chuyển mục đích sử dụng đất vườn, ao thành đất ở hoặc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất cho hộ gia đình, cá nhân đối với trường hợp thửa đất có vườn, ao gắn liền với nhà ở thuộc khu dân cư, được hình thành trước ngày 18/12/1980 (đất ông cha để lại từ lâu đời) đã sử dụng ổn định,
không lấn chiếm, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất ở, người sử dụng đất không có một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại khoản 1, 2 và 5 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003. Khi thực hiện Chỉ thị 299-TTg ngày 10/11/1980 của Thủ tướng Chính phủ do địa phương chỉ tổ chức đo đạc lập bản đồ, lập sổ mục kê, chưa tổ chức kê khai, xét duyệt để cấp Giấy chứng nhận, hoặc có nơi đã đo đạc lập bản đồ, lập sổ mục kê sau đó sổ mục kê bị thất lạc, thậm chí có nơi chưa được đo đạc lập bản đồ, vì thế các trường hợp nêu trên không có một trong các giấy tờ theo quy định của Luật Đất đai.
Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014. Theo quy định tại Điều 100, Khoản 2 Điều 103 Luật Đất đai và Điều 18, Khoản 3, Điểm b Khoản 5 Điều 24 Nghị định 43/2014/NĐ-CP thì tiếp tục lại có sự vướng mắc, bất cập như sau:
- Theo Khoản 2 Điều 103 Luật Đất đai năm 2013 có quy định đối với trường hợp thửa đất ở có vườn, ao được hình thành trước ngày 18/12/1980 và người đang sử dụng có một trong các loại giấy tờ quyền sử dụng đất quy định ở Khoản 1, 2 và 3 Điều 100 của Luật Đất đai thì diện tích đất ở được xác định theo giấy tờ đó. Trường hợp các loại giấy tờ trên chưa ghi rõ diện tích đất ở thì diện tích đất ở được công nhận không phải nộp tiền sử dụng đất được xác định bằng không quá 05 lần hạn mức giao đất ở của tỉnh.
Trong khi đó Khoản 2 Điều 87 Luật Đất đai năm 2003 và Khoản 2 Điều 45 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP có quy định trường hợp đất ở có vườn, ao trong cùng thửa đất có nhà ở được hình thành trước ngày 18/12/1980 mà trong hồ sơ địa chính hoặc các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại các Khoản 1,2 và 3 Điều 50 Luật Đất đai năm 2003 có ghi rõ ranh giới thửa đất ở (hoặc thổ cư) thì toàn bộ thửa đất được xác định là đất ở. Trường hợp ranh giới thửa đất chưa được xác định trong hồ sơ địa chính hoặc trên giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định tại các Khoản 1,2 và 3 Điều 50 Luật Đất đai thì diện tích đất ở được xác định không quá 05 lần hạn mức giao đất ở của tỉnh.
Như vậy Luật Đất đai năm 2013 có sự bất cập ngay trong nội dung Khoản 2 Điều 103, ví dụ: như đối với địa bàn thành phố Hải Dương các hộ gia đình, cá nhân được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tạm thời đến tận năm 1998 (cấp lần đầu cũng như cấp đổi, cấp lại sau khi có biến động) từ năm 1999 mới chuyển sang cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (theo mẫu quy định), khi cấp Giấy chứng nhận quyến sử dụng đất tạm thời, đất ở được xác định theo hạn mức giao đất ở của tỉnh. Nếu áp dụng Khoản 2 Điều 103 Luật Đất đai năm 2013 để xác định đất ở đối với thửa đất có vườn, ao hình thành trước ngày 18/12/1980 mà có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tạm thời nêu trên thì diện tích đất ở chỉ xác định được bằng hạn mức giao đất ở của tỉnh tại thời kỳ cấp giấy chứng nhận tạm thời. Trong khi đó đối với trường hợp có giấy tờ về quyền sử dụng đất nhưng chưa ghi rõ diện tích đất ở thì diện tích đất ở được công nhận không phải nộp tiền sử dụng đất được xác định bằng không quá 05 lần hạn mức giao đất ở của tỉnh. Mặt khác Khoản 2 Điều 103 Luật Đất đai năm 2013 không có sự kế thừa của Khoản 2 Điều 87 Luật Đất đai năm 2003 và Khoản 2 Điều 45 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP dẫn đến sự bất cập, như những trường hợp được thực hiện trước theo Luật Đất đai năm 2003 có lợi hơn trường hợp được thực hiện sau theo Luật Đất đai năm 2013, từ đó tạo ra sự bất công bằng khó khăn cho quá trình tổ chức thực hiện của các cơ quan Nhà nước.
- Theo nội dung quy định tại Điều 100, Khoản 2 Điều 103 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 18, Khoản 3, Điểm b Khoản 5 Điều 24 Nghị định 43/2014/NĐ-CP thì tiếp tục có sự vướng mắc, bất cập như khi thực hiện Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định số 181/2004/NĐ-CP đối với trường hợp phải xác định diện tích đất ở của thửa đất có vườn, ao gắn liền với nhà ở được hình thành trước ngày 18/12/1980 nhưng không có một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định ở Khoản 1, 2 và 3 Điều 100 của Luật Đất đai và Điều 18 Nghị định 43/2014/NĐ-CP như đã nêu ở trên
Hiện nay thành phố Hải Dương đang thực hiện công tác cấp mới (cấp lần đầu), cấp đổi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở của 04 phường: Tứ Minh, Việt Hòa, Thạch Khôi, ái Quốc và 04 xã: Tân
Hưng, Nam Đồng, An Châu, Thượng Đạt và cấp mới Giấy chứng nhận cho các thửa đất còn tồn đọng của 13 phường còn lại để thực hiện dự án xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính thành phố Hải Dương. Với nhiệm vụ trên ước tính phải xác định diện tích đất ở khi cấp mới, cấp đổi Giấy chứng nhận cho khoảng 20.000 (chiếm 80% thửa đất phải cấp giấy) thửa đất có vườn, ao gắn liền với nhà ở được hình thành trước ngày 18/12/1980 nhưng không có một trong các loại giấy tờ về quyền sử dụng đất quy định ở Khoản 1, 2 và 3 Điều 100 của Luật Đất đai và Điều 18 Nghị định 43/2014/NĐ-CP. Do có vướng mắc, bất cập nêu trên đến nay thành phố Hải Dương vẫn chưa tổ chức thực hiện nhiệm vụ cấp mới, cấp đổi Giấy chứng nhận cho các hộ gia đình, cá nhân được, vì hầu hết nhân dân không đồng tình ủng hộ đối với việc cấp mới, cấp đổi Giấy chứng nhận cho các trường hợp có vướng mắc nêu trên theo Luật Đất đai và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai mới
Khoản 1 Điều 22 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định các trường hợp sử dụng đất lấn, chiếm chưa được cụ thể và rõ ràng, từ đó dẫn đến những khó khăn, vướng mắc khi xử lý để cấp Giấy chứng nhận, xác định thu tiền sử dụng đất cũng như bồi thường thiệt hại về đất khi Nhà nước thu hồi đất cho những trường hợp sử dụng đất lấn, chiếm, mặt khác điều khoản này có phạm vi áp dụng rộng, liên quan nhiều đến quyền lợi của nhiều hộ gia đình, cá nhân, vì vậy đề nghị cần sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tế để dễ hiểu và dễ thực hiện
Điều 23 có quy định trường hợp đất được giao không đúng thẩm quyền đã được sử dụng ổn định trước ngày 15/10/1993, hoặc từ ngày 15/10/1993 đến trước ngày 01/7/2014, không có tranh chấp, phù hợp với quy hoạch thì người đang sử dụng đất được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định tại Khoản 1 Điều 20 hoặc Khoản 2 Điều 20 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP. Trong khi đó tại Khoản 1 và Khoản 2 Điều 20 lại quy định" hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất có nhà ở" thì mới được công nhận diện tích đất ở khi cấp Giấy chứng nhận, như vậy bất cập so với Điều 16 Nghị định số 84/2007/NĐ-CP đã được thực hiện đến trước ngày Nghị định số 43/2014/NĐ-CP có hiệu lực thi hành, không quy định đất đang sử dụng phải có nhà ở mà chỉ quy
định "đất đã sử dụng ổn định" hoặc "diện tích đất được giao làm đất ở" khi cấp Giấy chứng nhận được xác định diện tích đất ở, quy định như vậy là phù hợp với thực tế, bởi vì người sử dụng đất đã được giao đất để làm nhà ở đã nộp tiền cho cơ quan, tổ chức để được sử dụng đất, hàng năm nộp thuế đất ở đầy đủ. Mặt khác theo quy định tại Điều 23 thì rất vướng mắc cho việc cấp Giấy chứng nhận của những thửa đất được giao trái thẩm quyền để làm nhà ở đã nộp tiền cho cơ quan, tổ chức để được sử dụng đất, hàng năm nộp thuế đất ở đầy đủ, không biết cấp Giấy chứng nhận như thế nào, loại đất gì? Ngày 27/01/2015 Bộ Tài nguyên và Môi trường có ban hành Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ, tại Khoản 2 Điều 18 của Thông tư này có nội dung "trường hợp giao đất làm nhà ở thì chỉ cấp Giấy chứng nhận đối với hộ gia đình, cá nhân không có đất ở, nhà ở nào khác trong địa bàn xã, phường, thị trấn nơi có đất được giao không đúng thẩm quyền" được sửa đổi thay cho nội dung "trường hợp được giao đất làm nhà ở thì việc cấp Giấy chứng nhận chỉ được thực hiện đối với hộ gia đình, cá nhân đã làm nhà ở và không có chỗ ở nào khác" quy định tại Khoản 5 Điều 24 của Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT. Như vậy có thể hiểu là theo Khoản 2 Điều 18 Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT thì những trường hợp đất được giao trái thẩm quyền để làm nhà ở trong khoảng thời gian từ ngày 01/7/2004 đến trước ngày 01/7/2014 khi được cấp Giấy chứng nhận không cần thửa đất đã làm nhà ở cũng được công nhận diện tích đất ở. Với những vướng mắc, bất cập nêu trên đề nghị sửa đổi Khoản 2 và Khoản 3 Điều 23 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP cho phù hợp.
3.2.2. Chức năng, nhiệm vụ
- Theo quy định của pháp luật, khi đã thành lập VPĐK, các thủ tục tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả về đăng ký quyền sử dụng đất đang làm theo cơ chế “Một cửa”
quy định tại Quyết định 181/2003/QĐ-TTg được chuyển giao cho VPĐK thực hiện.
Vì vậy, từ sau thời điểm được thành lập, tổ chức đăng ký quyền sử dụng đất ở địa phương phải “khoác một chiếc áo quá rộng” và tình trạng công việc quá tải so với số lượng biên chế của VPĐK là hiện tượng phổ biến.
- Do tổ chức hai cấp (hiện nay tỉnh Hải Dương vẫn chưa thành lập VPĐK một cấp) và có sáu mảng chức năng nên hoạt động của VPĐK rất phức tạp, trong khi tổ chức và con người lại thiếu, chưa được trang bị kỹ năng xử lý. Chưa có biện pháp tích cực để khắc phục hiện tượng chồng chéo, trùng lặp trong công việc, thậm chí nhiều công đoạn không đúng quy định. Các tồn tại của quá khứ để lại còn quá lớn chưa thể giải quyết trong một thời gian ngắn. Đồng thời, do tồn tại những quan hệ ràng buộc, phụ thuộc vào một số hoạt động của các đơn vị khác có liên quan nên VPĐK không chủ động giải quyết dứt điểm các công việc do mình đảm trách theo mô hình một cửa.
- Theo quy định của pháp luật đất đai, việc đăng ký quyền sử dụng đất lần đầu được áp dụng thi hành từ khi có Luật Đất đai 1993 và Luật Đất đai 2003, hầu hết người sử dụng đất đã thực hiện nghĩa vụ đăng ký quyền sử dụng đất. Đặc biệt là đối với đất nông nghiệp được giao cơ bản đã ổn định và được cấp GCN nhưng theo Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật thì nội dung HSĐC (gồm bản đồ địa chính, sổ địa chính, sổ mục kê đất đai, sổ theo dõi biến động đất đai) có nhiều thay đổi về nội dung so với trước đây. Vì vậy, việc hoàn thiện HSĐC theo quy định mới hầu như không được địa phương thực hiện, HSĐC gốc chưa hoàn thiện, đó là chưa đề cập đến tình trạng HSĐC đã quá lạc hậu, công tác quản lý đất đai lỏng lẻo, các loại thuế và lệ phí cao, không có dự báo biến động đất đai.v.v...
là nguyên nhân làm cho kế hoạch cấp GCN trên địa bàn thành phố Hải Dương nói riêng và tỉnh Hưng Yên nói chung chưa hoàn thành, nhất là những nơi có tốc độ đô thị hóa cao.
- Hệ thống dữ liệu về đất đai đặc biệt là dữ liệu không gian còn chưa đầy đủ, có độ chính xác không cao và chưa được chuẩn hóa một cách trọn vẹn. Trình độ tin học của các cán bộ chuyên môn không đồng đều, năng lực phát triển phần mềm ch- ưa mạnh. Công nghệ số mặc dù được nhắc đến nhiều nhưng chưa được khẳng định trong hệ thống quản lý nhà nước ở nước ta. Do chưa được chuyên môn hóa, thiếu thông tin hoặc các thông tin biến động đất đai không được theo dõi, cập nhật thường xuyên hoặc có thông tin nhưng không đầy đủ nên còn nhiều hạn chế khi thực hiện chức năng cung cấp thông tin.
3.2.3. Tổ chức, cơ chế hoạt động
Do đội ngũ cán bộ chuyên môn từ cấp phường đến cấp thành phố còn mỏng trong khi phải thực hiện cùng một lúc khối lượng công việc nhiều. Hơn nữa cán bộ của VPĐK nói chung chưa có kinh nghiệm thực tế, chưa được tập huấn về chuyên môn nghiệp vụ nên thời gian đầu thực hiện nhiệm vụ còn gặp nhiều khó khăn. Số lao động hợp đồng thời hạn một năm hoặc theo thời vụ chiếm tỷ lệ lớn nên sự ràng buộc công việc không mang tính ổn định. Việc nhiều xã, phường trình độ cán bộ chuyên môn yếu, cấp trên không tin cấp dưới hồ sơ gần như phải kiểm tra lại từ đầu có phần hạn chế dẫn đến việc tồn đọng hồ sơ, kéo theo sự trì trệ về tiến độ giải quyết và hoàn toàn phụ thuộc vào Hội đồng đăng ký đất đai của phường, xã là nguyên nhân cơ bản ảnh hưởng đến tiến độ, hiệu quả hoạt động của VPĐK.
3.2.4. Đối tượng giải quyết
Người sử dụng đất là đối tượng chịu tác động trực tiếp của cải cách hành chính. Qua mô hình này, người dân nhận được sự hướng dẫn, giải thích tận tình.
Tuy nhiên do trình độ hiểu biết về pháp luật đất đai người dân không đều, một số bộ phận chủ sử dụng chưa nhiệt tình hợp tác với cán bộ chuyên môn trong việc hoàn thiện hồ sơ cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Hơn nữa công tác phổ biến, giáo dục pháp luật đất đai nói chung và các quy định của pháp luật về tổ chức đăng ký quyền sử dụng đất các cấp ở địa phương nói riêng chưa được coi trọng. Nhận thức của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật đất đai về tổ chức này chưa sâu. Dẫn đến tình trạng người dân thực hiện thủ tục hành chính tại VPĐK phải bổ sung thông tin nhiều lần, kéo dài thời hạn giải quyết thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật.