CHƯƠNG 2. CƠ SỞ PHÁP LÝ CỦA AN NINH LƯƠNG THỰC THẾ GIỚI VÀ
2.1. Cơ sở pháp lý của an ninh lương thực thế giới
2.1.2. Pháp luật an ninh lương thực
Về cơ bản, luật pháp và chính sách đều ảnh hưởng sâu sắc đến an ninh lương thực. Vì thế một đạo luật được đề ra là “The Right to Food” hay còn gọi là “Quyền thực phẩm”. Đạo luật “The Right to Food” được trích trong Khoản 1 Điều 11 “Right to an adequate standard of living” (Quyền được hưởng một mức sống phù hợp) của Công ước Quốc tế về các Quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights)7 được Đại Hội đồng Liên Hiệp Quốc thông qua ngày 16 tháng 12 năm 1966, có hiệu lực từ ngày 03 tháng 01 năm 1976 .8 Tính đến tháng 01 năm 2020 có 170 quốc gia thành viên chấp nhận đạo luật này . Đạo luật giúp bảo vệ quyền lợi của con người9 như không bị bỏ đói dẫn đến mất an ninh lương thực. Nhưng giới hạn của luật này là Chính phủ của các quốc gia không có nghĩa vụ phải cung cấp miễn phí lương thực cho tất cả mọi người, và chỉ giúp đỡ những người có hoàn cảnh khó khăn khi không được tiếp cận với nguồn lương thực vì lý do ngoài tầm với của họ. Cụ thể là những người đang bị giam giữ, mắc kẹt trong chiến tranh, địa phương có xảy ra thảm họa tự nhiên.
Tại Hội nghị thượng đỉnh về lương thực thế giới năm 1996, các Chính phủ đã tái khẳng định “The Right to Food” đồng thời cam kết giảm một nửa số người đói và suy dinh dưỡng từ 840 triệu xuống còn 420 triệu vào năm 2015. Điều đáng buồn là con số này đã tăng lên trong những năm qua, chạm ngưỡng hơn 1 tỉ người thiếu dinh dưỡng trên toàn thế giới vào năm 2009. Hơn nữa, số10
7 “Công ước Quốc tế về các Quyền Kinh tế, Xã hội và Văn hóa (1966)”, https://www.webcitation.org/query?
url=http://kkfyc.org/vn/index.php%3Foption%3Dcom_content%26task%3Dview%26id%3D21&date=ng
%C3%A0y , truy cập ngày 22/04/2020.
8 “No. 14531 – Multilateral: International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Adopted by the General Assembly of the United Nations on 16 December 1966”,
https://www.refworld.org/docid/3ae6b36c0.html , truy cập ngày 20/04/2020.
9 “Policy Support and Governance: Right to Food”, http://www.fao.org/policy-support/policy-themes/right- to-food/en/ , truy cập ngày 20/04/2020.
10 “What is the State of Hunger in the World Today?”, https://www.webcitation.org/68CmSsT1C , truy cập ngày 20/04/2020.
22
người mắc phải nạn đói vì sự thiếu hụt chất dinh dưỡng có thể gây ra các bệnh còi xương suy dinh dưỡng và cả suy giảm trí tuệ ở trẻ em - lên tới hơn 2 tỉ trên toàn thế giới.
2.1.2.1. Các yếu tố chính của “The Right to Food”.
Tính sẵn có: Thực phẩm phải có sẵn từ nguồn tài nguyên thiên nhiên, quá trình tự sản xuất (ví dụ: Thông qua sản xuất bằng trồng trọt, chăn nuôi, đánh bắt, săn bắn, hái lượm,...) hoặc có sẵn để mua.
Khả năng tiếp cận: Mọi người đều có quyền tiếp cận nguồn thực phẩm. Người dân đều có thể mua thực phẩm đầy đủ mà không phải lo về các vấn đề khó khăn trong đời sống như học phí, thuốc men hoặc tiền thuê nhà,... Tất cả mọi người đều có thể tiếp cận với nguồn thực phẩm, bao gồm cả những người bị hạn chế về thể chất như trẻ em, người bệnh, người khuyết tật và người già.
Tính đầy đủ: Nguồn thực phẩm phải đáp ứng nhu cầu liên quan đến điều kiện sống, sức khỏe, nghề nghiệp, giới tính,… Thực phẩm bị xem là không đầy đủ khi nó không cung cấp các chất dinh dưỡng cần thiết cho sự phát triển thể chất và tinh thần. Thực phẩm phải đảm bảo an toàn cho người dân như không mang các chất độc hại, chất gây ô nhiễm. Ngoài ra thực phẩm phải được chấp nhận tùy vào từng nền văn hóa (Phật giáo, Hindu,…).
Tóm lại, “The Right to Food” đòi hỏi mỗi người phải có quyền tiếp cận các nguồn tài nguyên cần thiết để sản xuất, mua thực phẩm một cách đầy đủ. Không chỉ ngăn chặn cơn đói, mà còn đảm bảo sức khỏe.
2.1.2.2. Nghĩa vụ của Nhà nước đối với “The Right to Food” là gì?
Những quốc gia đã đồng ý với đạo luật bắt buộc phải cung cấp một môi trường thuận lợi để mọi người có thể sử dụng toàn bộ điều kiện của mình trong việc sản xuất hoặc mua thực phẩm đầy đủ cho bản thân và gia đình. Phải tuyệt đối tôn trọng, bảo vệ và thực hiện nghĩa vụ với “The Right to Food”, cụ thể là:
23
Các quốc gia phải tuyệt đối tôn trọng “The Right to Food”
bằng cách không hạn chế quyền tiếp cận tài nguyên, không gây ra tình trạng khó khăn trong khả năng tiếp cận nguồn lương thực thực phẩm;
Các quốc gia phải bảo vệ “The Right to Food” bằng cách thực hiện các bước để đảm bảo rằng hành động của các doanh nghiệp tư nhân không ảnh hưởng tiêu cực đến việc tiếp cận tài nguyên (đây là nguyên nhân làm giảm khả năng tiếp cận nguồn lương thực thực phẩm);
Các quốc gia được yêu cầu thực hiện các bước nhằm đảm bảo quyền sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên. Điều này bao gồm quyền tiếp cận hiện có thông qua cải thiện việc bảo vệ (hợp đồng thuê hoặc quyền sở hữu) quyền tài nguyên thiên nhiên hoặc tăng khả năng tiếp cận nguồn tài nguyên thiên nhiên thông qua việc bồi thường, phân phối lại hoặc các chương trình khác;11
Luôn có hai khía cạnh không thể chia cắt quyền con người với thực phẩm là không để bị bỏ đói và được cung cấp thực phẩm đầy đủ. Rõ ràng nhà nước sẽ dễ dàng kiểm soát không để người dân của mình bị bỏ đói, nhưng việc cung cấp thực phẩm đầy đủ mang đến nhiều vướng mắc. Cung cấp đầy đủ lương thực thực phẩm khá phức tạp vì không nhu cầu nào là giống nhau cả. Trên thực tế muốn thực hiện tốt khía cạnh này nhà nước cần áp dụng các biện pháp pháp lý, hành chính, tài chính, xã hội và các biện pháp khác ở cấp quốc gia và quốc tế. Đây là hành động tôn trọng, bảo vệ và thực hiện đúng “The Right to Food”.
2.1.2.3. Nguyên tắc cốt lõi đảm bảo an ninh lương thực.
Các nguyên tắc cốt lõi đảm bảo an ninh lương thực.
Sự tham gia của các cộng đồng bị ảnh hưởng. Đây là nhóm bị ảnh hưởng bởi các chính sách đảm bảo an ninh lương thực, sự tham gia của họ cho những nhà chức trách biết để điều chỉnh các chính sách hợp lý nhất. Cụ thể nhóm người này phải nói lên nhu
11 “The Right to Food and Access to Natural Resources”, http://www.fao.org/3/a-k8093e.pdf , truy cập ngày 20/04/2020.
24
cầu về lương thực thực phẩm của họ là gì, những ai đang gặp khó khăn trong quá trình tiếp cận với nguồn lương thực,… Đa số những nhóm người này đều là người dân tộc thiểu số, người vô gia cư, người tị nạn,… Đây đều là những người rất dễ bị tổn thương do mất an ninh lương thực và đang rất cần sự quan tâm của Chính phủ các nước;
Không phân biệt đối xử và chú ý đến các đối tượng dễ bị tổn thương. Những người thuộc trường hợp này thường không thể tiếp cận nguồn tài nguyên một cách công bằng, đồng thời họ cũng thiếu sự hiểu biết để đòi quyền lợi cho bản thân. Điều này yêu cầu Chính phủ cần thực hiện những chương trình xác định, ưu tiên nhóm đối tượng đặc biệt này, giúp họ vượt qua rào cản của bản thân đồng thời dẫn dắt họ đến những quyền lợi đáng ra đã được hưởng về quyền bình đẳng;
Giúp đỡ nhóm người mắc căn bệnh thế kỷ HIV/AIDS. Đây cũng là một vấn đề gây mất an ninh lương thực. Chính định kiến xã hội, sự kỳ thị, nghèo khó khiến cho những người bị HIV/AIDS có nguy cơ mất an ninh lương thực rất cao. Do đặc tính của căn bệnh mà những người này có nhu cầu dinh dưỡng rất cao. Chính cơ thể của họ không có khả năng hấp thụ chất dinh dưỡng và cơ thể người nhiễm cần nhiều năng lượng hơn để đối phó với nhiễm trùng. Do đó cần quan tâm cải thiện nhu cầu dinh dưỡng cũng như tinh thần nhằm kéo dài tuổi thọ của người bệnh giúp đảm bảo an ninh lương thực;
Những người dân bản địa. Những cuộc chiến tranh khiến cho đất đai, nơi sinh sống của họ bị cướp mất bởi một nhà nước nào đó. Bắt buộc nhóm người này phải di dời đến những vùng đất ít màu mỡ, tệ hơn là những vùng có điều kiện tự nhiên cực kỳ xấu (những nơi này rất khó trồng trọt, chăn nuôi). Theo lối sống bản năng của họ là kiểm soát những vùng đất, nhưng theo thể chế của nhà nước thì đất đai không thuộc sở hữu của riêng ai mà thuộc về nhà nước. Cũng chính tính chất tôn thờ truyền thống, những bản sắc văn hóa đặc trưng đã đẩy nhóm người này vào tình trạng mất
25
an ninh lương thực do các sinh kế truyền thống như săn bắn, hái lượm, đánh bắt, canh tác nương rẫy không còn thực hiện được.
Mặc dù quốc tế có luật bảo vệ những người bản địa nhưng các quốc gia nơi họ đang sống thường không công nhận chúng (do việc họ chiếm hữu đất đai để sử dụng);
Người nghèo và những hộ nông dân phụ thuộc vào nền nông nghiệp quy mô nhỏ. Những người nghèo thường gặp vấn đề lớn về kinh tế, họ thường dùng toàn bộ số tiền mình có chỉ để mua lương thực thực phẩm sống qua ngày. Họ rất dễ bị tổn thương trước việc giá thực phẩm tăng quá khả năng chi trả, gây ra nguy cơ mất an ninh lương thực. Một nhóm khác là những hộ nông dân phụ thuộc vào nền nông nghiệp quy mô nhỏ, vấn đề của họ là ngày càng phải cạnh tranh để tiếp cận những mô hình sản xuất nông nghiệp với các đơn vị sản xuất lớn hơn và kết quả dễ đoán là thất bại. Vì vậy họ thường phải canh tác trên các mảnh đất nhỏ không đủ tiêu chuẩn sản xuất. Chính vì thế mà những cây trồng của họ phải bán với giá quá thấp do không cạnh tranh lại các đơn vị sản xuất quy mô lớn. Đáng buồn là do điều kiện kinh tế thấp nên họ thường phải mua thực phẩm do chính mình làm ra với giá cao.
Trên đây là các nguyên tắc cốt lõi về tình trạng mất an ninh lương thực của những nhóm người khác nhau trong xã hội đang cần sự bảo vệ và giúp đỡ của những chính sách, đường lối đúng đắn của những người đứng đầu hệ thống luật pháp trên thế giới.
Trách nhiệm của nhà nước.
Trong khuôn khổ quyền con người, đòi hỏi Nhà nước phải chịu trách nhiệm về việc thực hiện nghĩa vụ nhân quyền bằng cách nâng cao tinh thần trách nhiệm đối với những nhóm người đang gặp khó khăn nêu trên. Cụ thể là những chương trình đảm bảo an ninh lương thực phải ngay lập tức được triển khai:
Thứ nhất là tiến hành tuyên truyền thông tin hình ảnh về cách tiếp cận nguồn thực phẩm sao cho phù hợp với nhận thức và tầm hiểu biết của những nhóm người này. Cụ thể là những người đứng
26
đầu tại địa phương phải thông báo cho công chúng về tất cả các quyền mà họ được hưởng (cụ thể là khả năng tiếp cận nguồn thực phẩm);
Thứ hai là cần có quy định cụ thể về việc xác định các nhóm đối tượng đang cần sự giúp đỡ để nhanh chóng hỗ trợ về lương thực cho họ một cách tốt nhất cũng như thu nhận các ý kiến đóng góp từ những nhóm người này để điều chỉnh sao cho phù hợp những mong muốn của họ. Đây chính là điều mà an ninh lương thực mong muốn.
Hệ thống pháp luật an ninh lương thực.
Nhận thức đúng về “The Right to Food”.
FAO Council, Voluntary guidelines to support the progressive realization of the right to adequate food in the context of national food security (adopted November 2004 by 127 Session of theth FAO Council);
FAO, Right to food, making it happen: progress and lessons learned through implementation (2011).
Thực hiện “The Right to Food” (thẩm định, pháp chế).
FAO, Right to food assessment checklist: Assessing The Right to Food in The National;
Development context at 7 (2009);
FAO, Right to food curriculum outline (2009);
FAO, Guide to legislating The Right to Food (2009);
FAO, Guide to conducting a right to food assessment (2009);
World Food Programme, Participatory techniques and tools: A WFP guide (2001).
Hiện thực hóa “The Right to Food” (quản lý đất đai):
Kirsten Ewers Andersen, Communal tenure and the governance of common property resources in Asia (FAO, Land Tenure Working Paper 20, 2011);
27
Luisa Cruz, Responsible Governance of Land Tenure: An essential factor for the realization of The Right to Food (FAO, Land Tenure Working Paper 15, 2010);
Elizabeth Daley & Clara Mi-Young Park, governing land for women and men (FAO, Land Tenure Working Paper 19, 2011);
FAO Council, Voluntary guidelines on the responsible governance of tenure of land, fisheries and forests in the context of national food security (2012) (endorsed May 2012 by Committee on World Food Security);
UNGA, Interim report of the un special rapporteur on The Right to Food, U.N. Doc. A/65/2813 (11 August 2010).
Thực hiện “The Right to Food” (nghiên cứu quốc gia và khu vực).
Christophe Golay, The Right to Food and access to justice:
Examples at the national, regional and international levels (FAO, Right to Food Studies 2009).
Thực hiện “The Right to Food” (phụ nữ và các nhóm người dễ bị tổn thương):
FAO, Women – Key to food security (2011);
Lidija Knuth, The right to adequate food and indigenous peoples: How can The Right to Food benefit indigenous peoples?
(FAO, Right to Food Studies, 2009);
USAID, WFP, AED, Food assistance programming in the context of HIV (2007).