CHƯƠNG 2: PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XUẤT KHẨU LAO ĐỘNG CỦA VIỆT NAM
2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ XUẤT KHẨU LAO ĐỘNG CỦA VIỆT NAM THỜI GIAN QUA
2.2.2. Tình hình quản lý nhà nước về xuất khẩu lao động trong giai đoạn
Như đã đề cập ở trên, vào cuối những năm 80 và đầu những năm 90, tại các nước XHCN Đông Âu tiếp nhận lao động của nước ta đều xảy ra những biến động chính trị lớn, dẫn đến sự thay đổi thể chế chính trị và cơ chế kinh tế. Ở nhiều nước Châu Phi có chuyên gia Việt Nam làm việc cũng có khủng hoảng kinh tế chính trị, ở IRắc xảy ra chiến tranh. Vì vậy, phần lớn các nước này không còn nhu cầu tiếp nhận lao động, hoặc nếu có nhu cầu thì cũng không tiếp nhận lao động theo cơ chế trực tiếp Chính phủ - Chính phủ nữa. Đồng thời ở nước ta trong thời kỳ này tiếp tục công cuộc đổi mới theo tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI: Xoá bỏ cơ chế bao cấp, hạch toán kinh doanh theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước. Áp dụng chính sách kinh tế nhiều thành phần, sử dụng các công cụ vĩ mô điều tiết toàn bộ nền kinh tế, thực hiện chính sách mở cửa và hội nhập nền kinh tế.
Thực tế khách quan và chủ quan đặt ra yêu cầu bức bách là phải đổi mới cơ chế XKLĐ cho phù hợp với tình hình trong nước và quốc tế. Với việc chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế và HNKTQT, XKLĐ cũng được mở rộng, phát triển theo hướng phát huy tính tự chủ của các doanh nghiệp và tổ chức hoạt động XKLĐ.
2.2.2.1. Thực trạng xây dựng và ban hành hệ thống luật pháp về xuất khẩu lao động
Sau những năm 1990 của thế kỷ trước, trong công cuộc đổi mới nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng XHCN cũng như tiến hành đẩy mạnh hội nhập với nền kinh tế thế giới, quan điểm của Đảng và Nhà nước về XKLĐ đã chỉ rõ XKLĐ là một hoạt động kinh tế đối ngoại, tuân theo nguyên tắc thị trường, theo các quy luật kinh tế như quy luật cung cầu, quy luật giá cả giá - trị, quy luật cạnh tranh...
Phương hướng phát triển XKLĐ trong cơ chế thị trường được chỉ rõ: “XKLĐ và chuyên gia phải được mở rộng và đa dạng hóa hình thức, thị trường XKLĐ, phù hợp
với cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, đáp ứng nhu cầu của nước ngoài về số lượng, trình độ và ngành nghề... ” [1]. Đến tháng 4 năm 2001, tại Đại hội Đảng lần thứ IX đã tiếp tục khẳng định: “Đẩy mạnh XKLĐ, xây dựng và thực hiện đồng bộ, chặt chẽ cơ chế, chính sách về đào tạo nguồn lao động, đưa lao động ra nước ngoài, bảo vệ quyền lợi và tăng uy tín của NLĐ Việt Nam ở nước ngoài... ” [5]. Như vậy, trước yêu cầu đổi mới và HNKTQT đã đặt ra phải xây dựng và hoàn thiện thể chế, cơ chế hoạt động mới của thị trường XKLĐ. Tuy nhiên, trong bối cảnh chuyển đổi cơ chế, các yếu tố của thị trường mới dần hình thành, chưa hoàn chỉnh. Do vậy, thể chế XKLĐ cũng chỉ có thể được hoàn thiện từng bước phù hợp với quá trình phát triển của thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN của đất nước. Mục tiêu của XKLĐ của giai đoạn này được xác định bao gồm cả mục tiêu kinh tế và mục tiêu xã hội.
Theo đó, hệ thống văn bản pháp luật về XKLĐ đã và đang có hiệu lực thi hành bao gồm:
Bộ Luật lao động nước CHXHCN Việt Nam đã được Quốc hội thông qua năm 1994, trong đó có 02 điều liên quan đến hoạt động XKLĐ. Mặc dù nội dung về XKLĐ còn ít nhưng Bộ Luật lao động 1994 đã đánh dấu một bước đổi mới quan trọng trong việc xây dựng thể chế hóa theo cơ chế thị trường đối với XKLĐ.
Đến năm 2002, Bộ luật Lao động đã được sửa đổi, bổ sung một số điều như:
ngoài việc đã sửa đổi toàn diện 02 điều về XKLĐ, còn bổ sung thêm 04 điều mới [38], đưa tổng số nội dung đề cập về XKLĐ lên 06 điều, bao phủ khá toàn diện các vấn đề liên quan tới hoạt động XKLĐ. Tiếp tục đổi mới hệ thống pháp luật về XKLĐ, Luật Người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng đã được Quốc hội thông qua năm 2006 (Luật số 72/2006/QH11 ngày 29/11/2006 của Quốc hội khoa XI, kỳ họp thứ 10 - gọi tắt là Luật 72), có hiệu lực thi hành kể từ ngày 1/7/2007 [39], gồm 8 chương với 80 điều, quy định chi tiết và cụ thể hơn nhiều nội dung trước đây do các văn bản dưới luật quy định.
Bên cạnh đó, một hệ thống văn bản pháp lý dưới luật (Nghị định, Thông tư, Quyết định...) đã được ban hành nhằm chi tiết và cụ thể hóa các quy định của luật.
Cụ thể như sau:
Quyết định của Thủ Tướng Chính phủ: số 163/2004/QĐ-TTg ngày 08/9/2004 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập, quản lý và sử dụng Quỹ Hỗ trợ XKLĐ.
Các thông tư và các văn bản hướng dẫn: Thông tư, Chỉ thị và Quyết định.
Ngày 22/9/1998, Bộ Chính trị khóa VIII ban hành Chỉ thị số 41-CT/TW về đẩy mạnh XKLĐ và chuyên gia [1], trong đó nhấn mạnh phương hướng và việc đổi mới hoạt động XKLĐ. Như vậy điểm mới trong Chỉ thị này là xác định 5 mục tiêu cơ bản của XKLĐ bao gồm: Phát triển nguồn nhân lực; giải quyết việc làm; tạo thu nhập; tăng thu ngoại tệ và tăng cường hợp tác quốc tế.
Ngày 20/9/1999, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 152/1991/NĐ-CP quy định việc NLĐ và chuyên gia Việt Nam đi làm có thời hạn ở nước ngoài. Nghị định 152 đã có những điểm mới sau:
Thứ nhất, về đối tượng được phép kinh doanh XKLĐ, được chia làm 2 loại chuyên doanh và không chuyên doanh: Loại chuyên doanh hoạt động có giấy phép đưa người đi làm việc có thời hạn ở nước ngoài do Bộ LĐTBXH cấp; Những doanh nghiệp không có giấy phép hoạt động chuyên doanh, nhưng có hợp đồng nhận thầu, xây dựng công trình; hợp đồng liên doanh, liên kết chia sản phẩm ở nước ngoài, hợp đồng cung ứng lao động phù hợp với ngành nghề sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp hoặc đầu tư ra nước ngoài cũng được phép đưa NLĐ đi làm việc ở nước ngoài.
Thứ hai, quy định rõ quyền và nghĩa vụ của NLĐ khi đi làm việc ở nước ngoài, ví dụ NLĐ được nhận lại số tiền đặt cọc và lãi suất phát sinh khi hoàn thành hợp đồng làm việc ở nước ngoài; được hưởng chế độ ưu đãi trong việc chuyển thu nhập bằng ngoại tệ và thiết bị, nguyên liệu về nước đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh theo chính sách của nhà nước. Nghĩa vụ NLĐ phải tham dự các khóa đào tạo và giáo dục định hướng… trước khi đi làm việc và không được tự ý bỏ hợp động hoặc tổ chức cho người khác bỏ hợp đồng trốn ra ngoài làm, cư trú bất hợp pháp.
Thứ ba, về quyền lợi và nghĩa vụ của doanh nghiệp, doanh nghiệp có quyền thu phí dịch vụ theo tỷ lệ % trên mức tiền lương của NLĐ bồi thường thiệt hại do vi phạm hợp đồng gây ra; doanh nghiệp được nhà nước hỗ trợ đào tạo tay nghề, kỹ thuật, công nghệ, ngoại ngữ cho NLĐ và bồi dưỡng nâng cao chất lượng cán bộ của doanh nghiệp làm nhiệm vụ quản lý hợp đồng của NLĐ đi làm ở nước ngoài. Về nghĩa vụ, doanh nghiệp phải chuyển toàn bộ số tiền đặt cọc đã thu của NLĐ và đồng thời công khai hóa mọi thủ tục và thông tin liên quan…
Đồng thời, nêu rõ trách nhiệm của các bộ, ngành: Bộ LĐTBXH, Ngoại giao, Tài chính, Công an, Thương mại, Kế hoạch và đầu tư, UBND các tỉnh thành phố nhằm tạo sức mạnh đồng bộ để đẩy mạnh XKLĐ.
Trên cơ sở Nghị định 152, Bộ LĐTBXH đã ban hành theo thẩm quyền và phối hợp với các Bộ, ngành liên quan ban hành 4 Thông tư, 5 Quyết định và nhiều văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định về chế độ tài chính, cấp giấy phép, thẩm định hợp đồng, đào tạo lao động, ngăn ngừa xử lý vi phạm trong hoạt động XKLD.
Ngày 02/4/2002, Bộ luật Lao động đã được Quốc hội sửa đổi, bổ sung thì hoạt động XKLĐ cũng đã được bổ sung cho phù hợp với tình hình thực tế và nhấn mạnh việc tăng cường vai trò QLNN về XKLĐ, tạo điều kiện để các tổ chức kinh tế hoạt động có hiệu quả, quyền lợi và nghĩa vụ của doanh nghiệp, quyền lợi và trách nhiệm của NLĐ. Để tiếp tục đổi mới cơ chế XKLĐ, ngày 17/7/2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 81/2003/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Bộ luật Lao động về NLĐ Việt Nam làm việc ở nước ngoài thay thế cho Nghị định 152/1999/NĐ-CP. Nghị định gồm 07 chương, 37 điều, quy định điều kiện cấp, thu hồi giấy phép hoạt động đưa NLĐ đi làm việc ở nước ngoài; đăng ký hợp đồng;
quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp; quyền và nghĩa vụ của NLĐ Việt Nam làm việc ở nước ngoài; Quỹ hỗ trợ đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài.
Nghị định cũng quy định NLĐ nộp phí dịch vụ không quá một tháng lương theo hợp đồng cho một năm làm việc, riêng đối với sỹ quan và thuyền viên làm việc trên tàu vận tải biển không quá 1,5 tháng lương theo hợp đồng cho một năm làm việc...
Ngoài ra, để hướng dẫn thực hiện Nghị định số 81/2003/NĐ-CP, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 01 Quyết định, Bộ LĐTBXH và các Bộ, ngành có liên quan đã ban hành 07 Thông tư và nhiều văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định nêu trên.
Trước tình hình, tỷ lệ NLĐ Việt Nam đi làm ở nước ngoài bỏ hợp đồng ra ngoài làm ăn cư trú bất hợp pháp ngày càng cao, ngày 11/11/2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 141/2005/NĐ-CP về quản lý lao động Việt Nam ở nước ngoài nhằm xử lý đối với NLĐ phá hợp đồng ở lại nước ngoài làm ăn, cư trú bất hợp pháp. Quy định trình tự, thủ tục và thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính đối với NLĐ phá hợp đồng ở lại mức ngoài làm ăn, cư trú bất hợp pháp. Quy định trình tự, thủ tục và thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính đối với NLĐ bỏ trốn và nếu cố tình bỏ trốn thị có thể bị
truy cứu trách nhiệm hình sự với tội danh “ở lại nước ngoài trái phép”. Để thực hiện Nghị định số 141, Bộ LĐTBXH đã phối với các Bộ ngành liên quan (Ngoại giao, Tư pháp, Công an, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao) ban hành 03 Thông tư hướng dẫn thi hành.
Đến ngày 29/11/2006, tại kỳ hợp thứ 10, Quốc hội khóa XI, Quốc hội đã thông qua Luật người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng, luật có hiệu lực từ ngày 01/7/2007. So với pháp luật hiện hành về XKLĐ, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng có những điểm mới như mở rộng loại hình doanh nghiệp tham gia hoạt động XKLĐ, các hình thức đưa NLĐ đi làm việc ở nước ngoài, chế độ tài chính trong hoạt động XKLĐ, chế tài xử lý nghiêm các hành vi vi phạm pháp luật XKLĐ [6].
Cùng với việc đổi mới hệ thống pháp luật về lao động thì các văn bản hướng dẫn thi hành luật giai đoạn sau này cũng ngắn gọn hơn, ví dụ như Nghị định 126/2007/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành Luật người Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài cũng chỉ còn có 17 điều (giảm 20 điều so với Nghị định số 81/2003/NĐ- CP quy định chi tiết thi hành Bộ Luật lao động về XKLĐ). Các quy định xử phạt vi phạm hành chính trong XKLĐ cũng được sửa đổi, bổ sung chi tiết và cụ thể hơn tại Nghị định số 144/2007/NĐ-CP ngày 10/9/2007 với tổng số 44 hành vi vi phạm của từng đối tượng. Với cơ sở pháp lý chặt chẽ và những qui định cụ thể, rõ ràng, minh bạch nên tính hiệu lực của pháp luật đã tăng lên nhiều.Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật cũng chú trọng xây dựng cơ sở pháp lý để đảm bảo hiệu lực của các công cụ quản lý như giấy phép hoạt động, đăng ký hợp đồng, các hình thức XKLĐ đều được qui định cụ thể trong luật; quyền hạn và trách nhiệm của doanh nghiệp XKLĐ và NLĐ, chức năng và nhiệm vụ của các cơ quan QLNN về XKLĐ đều được quy định cụ thể và đầy đủ hơn. Có thể kể ra một số văn bản chính như: Thông tư liên tịch số 16/2007/TTLT-BLĐTBXH-BTC ngày 4/9/2007 của Bộ LĐTBXH và Bộ Tài chính quy định cụ thể về tiền môi giới và tiền dịch vụ trong hoạt động đưa NLĐ Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng; Thông tư liên tịch số 08/2007/TTLT- BLĐTBXH-BTP ngày 11/7/2007 của Bộ LĐTBXH và Bộ Tư pháp hướng dẫn chi tiết một số vấn đề về nội dung Hợp đồng bảo lãnh và việc thanh lý hợp đồng bảo lãnh cho NLĐ đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng; Thông tư liên tịch số
17/2007/TTLT-BLĐTBXH-NHNNVN ngày 4/9/2007 của Bộ LĐTBXH và Ngân hàng Nhà nước quy định việc quản lý và sử dụng tiền ký quỹ của doanh nghiệp và tiền ký quỹ của NLĐ đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng; Nghị định số 126/2007/NĐ-CP ngày 1/8/2007 của Chính phủ; Quyết định số 18/2007/QĐ- BLĐTBXH ngày 18/7/2007 của Bộ trưởng Bộ LĐTBXH ban hành chương trình bồi dưỡng kiến thức cần thiết cho NLĐ trước khi đi làm việc ở nước ngoài; Quyết định số 19/2007/QĐ-BLĐTBXH ngày 18/7/2007 của Bộ trưởng Bộ LĐTBXH ban hành quy định về tổ chức bộ máy hoạt động đưa NLĐ đi làm việc ở nước ngoài và bộ máy chuyên trách để bồi dưỡng kiến thức cần thiết cho NLĐ trước khi đi làm việc ở nước ngoài; Quyết định số 20/2007/QĐ-BLĐTBXH ngày 2/8/2007 của Bộ trưởng Bộ LĐTBXH ban hành chứng chỉ bồi dưỡng kiến thức cần thiết cho NLĐ trước khi đi làm việc ở nước ngoài...
Như vậy, sau khi Luật 72 ra đời đến nay, xét một cách tổng thể, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, dưới Luật đã được xây dựng tương đối hoàn chỉnh, đồng bộ và kịp thời. Nội dung những quy định cụ thể tại các văn bản hướng dẫn đảm bảo tính thống nhất nên hiệu quả của Luật đã được phát huy, tạo cơ sở pháp lý cho việc triển khai thực hiện pháp luật về hoạt động đưa NLĐ Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài một cách kịp thời, tạo cơ hội thuận lợi hơn cho không chỉ NLĐ mà cả các doanh nghiệp được cấp phép tham gia hoạt động này và bước đầu đáp ứng yêu cầu QLNN về đưa NLĐ đi làm việc ở nước ngoài. Đến thời điểm này hệ thống pháp luật về XKLĐ đã được đánh giá là cơ bản đầy đủ và đồng bộ. Do vậy, có thể khẳng định các kết quả đạt được trong quá trình xây dựng và hoàn thiện thể chế là thành tựu rất lớn của QLNN về XKLĐ. Tuy nhiên, bên cạnh đó thì thể chế XKLĐ hiện nay vẫn còn bộc lộ một số hạn chế nhất định như:
- Vẫn còn một số quy định trong Luật chưa được hướng dẫn cụ thể, đầy đủ như:
+ Đối với hợp đồng cung ứng lao động cho đối tác nước ngoài, chưa có quy định mẫu và nội dung cụ thể phù hợp với từng TTLĐ (quy định tại khoản 3, Điều 17 của Luật), dẫn đến các hợp đồng không thống nhất gây khó khăn khi cần thẩm định hợp đồng.
+ Về hợp đồng đưa NLĐ đi làm việc ở nước ngoài, chưa có quy định mẫu và nội dung cụ thể phù hợp với từng TTLĐ (quy định tại khoản 3, Điều 17 của Luật).
+ Về mức trần ký quỹ của NLĐ, chưa quy định cụ thể danh sách những thị trường mà doanh nghiệp được thoả thuận với NLĐ về việc nộp tiền ký quỹ và mức trần tiền ký quỹ của NLĐ theo từng thị trường (theo khoản 4, điều 23 của Luật) dẫn đến việc không thống nhất khi áp dụng.
+ Đối với quy định về chính sách hỗ trợ tín dụng cho người nghèo, dân tộc thiểu số đi XKLĐ, đồng bộ về mức vay và lãi suất cho vay. Điều đó được thể hiện giữa các chính sách theo Quyết định số 101/2007/QĐ-TTg ngày 6/7/2007 về phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia việc làm đến năm 2010; Quyết định 74/2008/QĐ-TTg ngày 09/6/2008 về một số chính sách hỗ trợ giải quyết đất ở, đất sản xuất và giải quyết việc làm cho đồng bào dân tộc thiểu số nghèo, đời sống khó khăn vùng đồng bằng sông Cửu Long giai đoạn 2008-2010; Quyết định số 103/QD- TTg ngày 21/7/2008 về phê duyệt Đề án hỗ trợ thanh niên học nghề tạo việc làm giai đoạn 2008-2015; Quyết định số 71/2009/QĐ-TTg về “Phê duyệt Đề án hỗ trợ các huyện nghèo đẩy mạnh XKLĐ góp phần giảm nghèo bền vững giai đoạn 2009- 2020”...
+ Chưa quy định cụ thể cách thức và nội dung thông báo (mặc dù trong Luật có quy định doanh nghiệp XKLĐ phải thông báo cho chính quyền địa phương khi tổ chức tuyển dụng lao động ở địa phương) nên một số doanh nghiệp thực hiện không nghiêm túc và chính quyền địa phương khó nắm bắt được tình hình tuyển dụng lao động trên địa bàn.
- Một số qui định của Luật đã chưa đi vào cuộc sống vì chưa có chính sách thực hiện cụ thể, làm cho một số quy định của Luật (Luật 72) mang tính hình thức, khả năng thực thi không cao như hỗ trợ đào tạo cán bộ quản lý, dạy nghề, ngoại ngữ của doanh nghiệp (khoản 3, Điều 5); khuyến khích đưa nhiều lao động có chuyên môn, kỹ thuật đi làm việc ở những nước có thu nhập cao, đi làm việc tại những công trình, dự án do doanh nghiệp nước ta trúng thầu, nhận thầu, đầu tư ở nước ngoài (khoản 5, Điều 5); chính sách đối với lao động hoàn thành hợp đồng về nước (Điều 59, 60); chính sách đầu tư của nhà nước với các cơ sở dạy nghề cho LĐXK (Điều 64 của Luật)... Đến nay, không chỉ chưa ban hành chính sách riêng để thực hiện những quy định nêu trên của Luật 72, mà việc ban hành các văn bản hướng dẫn việc lồng ghép thực hiện các quy định đó trong các chương trình dạy nghề, giới thiệu