Chương 1 Một số vấn đề chung về đất nông nghiệp, thu hồi đất nông nghiệp và
1.2. Khái niệm thu hồi đất
Thu hồi đất là biện pháp pháp lý quan trọng nhằm thể hiện quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai mà Nhà nước là người đại diện chủ sở hữu. Luật Đất đai quy định các trường hợp bị thu hồi đất, cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi và nguyên tắc chung khi thu hồi đất, trưng dụng đất trong những trường hợp cần thiết. Tuy nhiên, với ý nghĩa là một nội dung của quản lý nhà nước về đất đai, vai trò và sự can thiệp của Nhà nước đối với việc thu hồi đất cần phải trên cơ sở các chính sách nhất định. Bởi vì, hậu quả pháp lý của việc thu hồi đất là rất nghiêm trọng liên quan đến quyền lợi của Nhà nước, các chủ đầu tư và người bị Nhà nước thu hồi đất. Vì vậy, Nhà nước cần quan tâm đến lợi ích của xã hội, cũng như quyền lợi của người sử dụng đất.
Cho đến nay, hàng loạt dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, các dự án đầu tư trong nước và nước ngoài nhiều khi bị đình trệ không thực hiện được đúng tiến độ là do chính sách bồi thường khi thu hồi đất không được đảm bảo. Vì vậy, đối với chính sách thu hồi đất cần phải xác định các tiêu chí sau:
Thứ nhất, xác định giá đất bồi thường phải phù hợp với thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong điều kiện bình thường.
Thứ hai, việc thu hồi đất phải đúng quy định của pháp luật nhằm đảm bảo tiến độ của các dự án đầu tư đáp ứng nhu cầu sử dụng đất của Nhà nước và xã hội cũng như thể hiện thái độ rõ ràng của Nhà nước trong trường hợp không chấp hành quyết định thu hồi đúng pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thứ ba, giải quyết có hiệu quả hơn một nửa số đơn thư khiếu kiện về đất đai liên quan đến bồi thường giải toả trong tổng số hàng trăm nghìn đơn thư khiếu tố, khiếu nại về đất đai gây căng thẳng cho việc thực hiện nhiều công trình của Nhà nước.
Trên tinh thần như vậy, các quy định về thu hồi đất đã được quy định chi tiết từ Điều 38 đến Điều 45 của Luật Đất đai năm 2003.
Có thể nói thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai. Thu hồi đất thể hiện dưới hình thức pháp lý này là một quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Biện pháp này thể hiện quyền lực nhà nước trong tư cách là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai. Thu hồi đất cũng là nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai. Vì vậy, để thực thi nội dung này, quyền lực nhà nước được thể hiện nhằm đảm bảo lợi ích của Nhà nước, của xã hội đồng thời lập lại trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước về đất đai.
Thu hồi đất còn được hiểu dưới các khía cạnh sau:
- Thu hồi đất là một quyết định hành chính của người có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng;
- Thu hồi đất là quyết định hành chính thể hiện quyền lực nhà nước nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý nhà nước về đất đai;
- Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc các biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý các hành vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng.
Giáo trình Luật đất đai của Trường Đại học Luật Hà Nội đưa ra định nghĩa: “Thu hồi đất là văn bản hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất”.
Tại Điểm 5, Điều 4, Luật đất đai năm 2003 đưa ra khái niệm: Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, ủy ban nhân dân xã, phường thị trấn quản lý theo quy định của Luật này.
Như vậy, thu hồi đất về mặt hình thức là văn bản hành chính, về nội dung chính là việc sử dụng quyền lực nhà nước để thu lại quyền sử dụng đất đã được giao cho cá nhân, tổ chức để nhằm phục vụ lợi ích của nhà nước và xã hội.
Để thể hiện sự minh bạch trong thu hồi đất, Điều 38 Luật Đất đai năm 2003 xác định rõ từng trường hợp bị thu hồi đất. So với Luật Đất đai năm 1993, phạm vi việc thu hồi đất được xác định hẹp hơn và chủ yếu phục vụ các nhu cầu quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, mục đích công cộng và mục tiêu phát triển kinh tế, đồng thời mở rộng các khả năng cho phép tổ chức kinh tế tìm kiếm mặt bằng tổ chức sản xuất kinh doanh thông qua việc nhận chuyển nhượng hoặc thuê đất của người sử dụng đất khác mà không nhất thiết phải dùng biện pháp hành chính là thu hồi đất. Việc thu hồi đất cần chia thành ba loại: thu hồi do nhu cầu của Nhà nước, thu hồi vì các lý do đương nhiên và thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai.
a) Thu hồi do nhu cầu của Nhà nước
Trong quá trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, Nhà nước với tư cách là chủ đầu tư lớn nhất có nhiệm vụ xây dựng các cơ sở kinh tế, hạ tầng xã hội, sử dụng đất vào mục đích công cộng, lợi ích của cộng đồng, bảo vệ chủ quyền quốc gia cùng với các chủ đầu tư khác có nhu cầu sử dụng đất rất lớn. Trong khi đó, những diện tích Nhà nước có nhu cầu sử dụng lại do những tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang có quyền sử dụng do được giao đất, thuê đất, do nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất. Do vậy, vì lợi ích của xã hội, những người đang sử dụng đất phải chấp hành quyết định thu hồi đất của Nhà nước. Các trường hợp đó là:
- Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh;
- Nhà nước sử dụng đất vào mục đích công cộng, lợi ích quốc gia;
- Nhà nước sử dụng đất vào mục tiêu phát triển kinh tế để xây dựng các khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao.
b) Nhà nước thu hồi vì lý do đương nhiên
Các trường hợp này không xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước, cũng không do việc người sử dụng đất bị mắc lỗi trong quá trình sử dụng mà đơn thuần là các lý do đương nhiên dẫn tới việc Nhà nước thu hồi đất. Đó là các trường hợp:
- Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước hoặc cho thuê đất thu tiền thuê hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu sử dụng đất;
- Cá nhân sử dụng đất chết mà không có người thừa kế;
- Người sử dụng đất tự nguyện trả lại đất;
- Đất được Nhà nước giao, cho thuê có thời hạn mà không được gia hạn khi hết thời hạn sử dụng đất.
c) Thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai
Trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng do vô ý hoặc cố ý vi phạm Luật Đất đai. Các vi phạm này là nghiêm trọng và dẫn tới hậu quả pháp lý là Nhà nước thu hồi đất với tính cách là một biện pháp chế tài nhằm tước đi quyền sử dụng đất của người vi phạm. Các trường hợp này gồm:
- Người sử dụng đất sử dụng không đúng mục đích, không có hiệu quả;
- Người sử dụng đất cố ý huỷ hoại đất đai;
- Đất được giao không đúng đối tượng và không đúng thẩm quyền;
- Đất bị lấn chiếm;
- Người sử dụng đất cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước;
- Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong 12 tháng liền, đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong 18 tháng, đất trồng rừng không được sử dụng trong vòng 24 tháng;
- Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong 12 tháng liền hoặc chậm tiến độ 24 tháng liền so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư.
Các trường hợp nêu trên khi Nhà nước thu hồi đất sẽ không được bồi thường mà còn bị xử lý theo quy định của Chính phủ tại Nghị định số 182/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Trong luận văn này, tác giả đề cập các trường hợp thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước. Việc thu hồi đất để phát triển mở rộng đô thị, phát triển nền kinh tế công nghiệp hoá, hiện đại hoá là một việc làm rất cần thiết. Nhưng vấn đề đặt ra chính là việc thu hồi đất nông nghiệp dẫn đến tình trạng người nông dân không còn đất để sản xuất, gây ra nhiều hậu quả xã hội phức tạp.
Không vì những lợi ích trước mắt của việc xây dựng các khu công nghiệp mà thực hiện tràn lan, gây lãng phí quỹ đất, nhất là đất màu mỡ, có hệ thống thuỷ nông tốt hoặc làm xé lẻ, manh mún, cản trở sản xuất nông nghiệp tập trung.
Cần có quy hoạch ổn định cho sản xuất nông nghiệp, đó là mong muốn của nhân dân các địa phương có nhiều đất canh tác bị giải toả. Phát triển mở rộng đô thị là rất cần thiết, song vấn đề an ninh lương thực không thể không tính đến. Hơn thế nữa, giải toả hết đất nông nghiệp, liệu đời sống nông dân có khá giả khi cầm trong tay mấy chục triệu đồng tiền bồi thường để rồi không biết làm gì có thu nhập, ổn định đời sống? Vì vậy, vấn đề đặt ra là cần bảo đảm hài hoà giữa tài nguyên đất dành cho sản xuất nông nghiệp và đất chuyển đổi cho các mục đích phi nông nghiệp. Do đó, việc thể chế các chính sách về thu hồi đất, nhất là thu hồi đất nông nghiệp thành những quy định của pháp luật cần phải
thận trọng, quan tâm đảm bảo đến đời sống của người nông dân, cũng là đảm bảo an ninh lương thực quốc gia và sự bình ổn về kinh tế xã hội của đất nước.