Biểu 3.4: Sự suy giảm diện tích đất sản xuất nông nghiệp
3.3. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp
3.3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp Đất đai ở Việt Nam thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu [26]. Tổ chức, cá nhân được quyền sử dụng đất hợp pháp khi có quyết định giao đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Đề cập đến quyền của người sử dụng đất hợp pháp, Điều 18 của Hiến pháp mới chỉ quy định “Nhà nước giao đất cho tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài” mà chưa đề cập đến vấn đề Nhà nước thu hồi đất. Khi xem quyền sử dụng đất hợp pháp là quyền hiến định thì việc thu hồi quyền này vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia trong quy hoạch xây dựng cũng nên được xem là vấn đề hiến định với
thể thức được khẳng định rõ ràng, mục đích thu hồi minh bạch được nêu trong Hiến pháp. Để có cơ sở pháp lý vững chắc làm nền tảng cho các văn bản quy phạm pháp luật về thu hồi đất nói chung, thu hồi đất nông nghiệp nói riêng, cần có một điều luật để ghi nhận quyền hiến định về thu hồi đất và phải được bảo đảm chính trong Hiến pháp, phù hợp với Điều 17, 18 của Hiến pháp năm 1992.
Trước tình hình quỹ đất nông nghiệp bị giảm sút nghiêm trọng do quá trình đô thị hoá, công nghiệp hoá, cần có giải pháp về khắc phục tình trạng giảm sút diện tích đất trồng lúa nước, đất trồng cây công nghiệp có giá trị cao do việc chuyển quỹ đất này sang sử dụng vào mục đích khác. Do đó, cần đưa ra quy định Chủ tịch ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên- Môi trường, Thủ trưởng các bộ ngành hữu quan và những người đứng đầu các tổ chức chính trị, kinh tế - xã hội... trong phạm vi quyền hạn của mình cần có kế hoạch quản lý và sử dụng nhằm duy trì, bảo vệ diện tích đất nông nghiệp, nhất là đảm bảo diện tích đất trồng lúa.
Trong giai đoạn hiện nay, một nguyên nhân cơ bản dẫn đến đất nông nghiệp ngày càng bị giảm sút, nhất là diện tích đất trồng lúa nước ngày càng thu hẹp do có quá nhiều các dự án phát triển kinh tế dẫn đến việc Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp để phục vụ các dự án. Để bảo đảm cho người sử dụng đất nông nghiệp, Nhà nước có chính sách tạo điều kiện cho người trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối có đất để sản xuất; đồng thời có chính sách ưu đãi đầu tư, đào tạo nghề, phát triển ngành nghề, tạo việc làm cho lao động ở nông thôn phù hợp với quá trình chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất và chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông thôn theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá.
3.3.2. Hoàn thiện các quy định về giá đất để bồi thường khi thu hồi đất nông nghiệp
Đất là tài nguyên không tái tạo được và nhất là đối với người nông dân, đất nông nghiệp là nguồn sống của họ. Khi thu hồi đất nông nghiệp, mức giá để bồi thường cho họ lại quá thấp dẫn đến việc họ không đồng ý giao mặt bằng đất cho nhà nước, dẫn đến nhiều trường hợp phải cưỡng chế thu hồi. Do đó, giải pháp đưa ra cần phải có quy định để giá bồi thường đất nông nghiệp hợp lý.
Theo tờ trình gửi kỳ họp thứ 19 Hội đồng nhân dân Thành phố Hà Nội về ban hành các loại giá đất trên địa bàn thành phố năm 2010, ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội đã kiến nghị Hội đồng nhân dân Thành phố thông qua mức giá đất tăng kịch khung Chính phủ cho phép ở một số đường phố trung tâm thuộc các quận nội thành. Theo đó, mức giá đất ở tối đa sẽ tăng từ 67 triệu đồng/m2 lên 81 triệu đồng/m2. Đối với giá đất bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, ngoài khoản bồi thường theo giá đất quy định, người bị thu hồi đất trực tiếp còn được hỗ trợ bằng 5 lần giá đất nông nghiệp (đối với ngoại thành) hoặc bằng 30% giá đất ở trung bình khu vực (đối với nội thành). Do vậy, mức giá đất nông nghiệp đã quy định năm 2009 cơ bản vẫn phù hợp với tình hình hiện nay nên trong năm 2010 không điều chỉnh vì bên cạnh những yếu tố tích cực, điều chỉnh giá đất theo hướng tăng sẽ phần nào có tác động tới việc xử lý các dự án đang thực hiện. Trong trường hợp giá đất tăng, các chủ đầu tư dự án sẽ phải đầu tư vốn ban đầu nhiều hơn để được sử dụng đất, gây thêm khó khăn cho nhà đầu tư, giảm tính cạnh tranh của dự án (Theo bài phát biểu của ông Phí Thái Bình, Phó Chủ tịch thường trực UBND TP. Hà Nội- Báo An ninh Thủ đô số 2797 ngày 07/12/2009, trang 4).
Như vậy, trong năm 2010, UBND Thành phố Hà Nội sẽ giữ nguyên giá đất đối với đất nông nghiệp. Dự kiến, giá đất nông nghiệp trồng cây hằng năm và cây lâu năm có giá tối thiểu là 54.400 đồng/m2. Giá đất nông nghiệp nuôi
trồng thuỷ sản dự kiến có giá tối thiểu là 36.000 đồng/m2, tối đa là 201.600 đồng/m2. Giá đất rừng sản xuất giá tối thiểu là 30.000đồng/m2, tối đa là 60.000đồng/m2 [15].
Nhưng rõ ràng, việc giữ nguyên giá đất liệu có giải quyết được tình trạng khiếu kiện gia tăng và kéo dài trong suốt thời gian qua do giá bồi thường đất bị thu hồi không thoả đáng? Thực chất của vấn đề này chính là giải quyết mới quan hệ lợi ích giữa 3 chủ thể: Nhà nước - với tư cách là đại diện chủ sở hữu, người có đất bị thu hồi và nhà đầu tư. Để giải quyết tốt vấn đề này cần xác định rõ các nguyên tắc thực hiện sau:
- Giá đất do ủy ban nhân dân cấp tỉnh xác định phải đúng nguyên tắc sát với giá thị trường trong điều kiện bình thường theo quy định của Luật Đất đai và Nghị định của Chính phủ về hướng dẫn các tiêu chí và phương pháp xác định giá đất.
- Giá bồi thường phải là giá trước dự án. Nhà nước không thể chạy theo giá sau dự án để đền bù cho người có đất bị thu hồi vì nhiều khi đây là thứ giá ảo, khó xác định và thường thay đổi, dẫn đến những khác biệt rất lớn ở vào các thời điểm khác nhau của quá trình bồi thường, giải phóng mặt bằng. Đây chính là một nguyên tắc thể hiện vai trò chủ sở hữu của Nhà nước để tránh nảy sinh tiêu cực, không công bằng gây ra nhiều khiếu nại, khiếu kiện.
Từ trước đến nay, việc định giá đất đều do cơ quan Nhà nước thực hiện, nhiều khi không khách quan, giá đất thấp hơn nhiều so với giá thị trường, gây thiệt thòi cho người dân bị thu hồi đất. Do đó, để sửa đổi quy định như vậy, cần phải để Sở Tài nguyên và Môi trường thực hiện việc định giá đất, hoặc thuê tổ chức tư vấn giá đất cụ thể trình ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Nếu thực hiện được việc để các tổ chức tư vấn giá đất hoạt động độc lập với cơ quan Nhà nước sẽ giúp cho việc định giá đất khách quan hơn.
3.3.3. Hoàn thiện các quy định về tái định cư khi thu hồi đất nông nghiệp
Cần phải bổ sung, hoàn thiện các quy định có tính pháp lý để quy định chính sách, cơ chế về nguồn tài chính phục vụ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất. Do nguồn tài chính dùng để phục vụ cho tái định cư được căn cứ vào quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật về chính sách tái định cư để thực hiện nhưng quy định chưa rõ ràng. Nguồn tài chính cung cấp cho các dự án tái định cư phục vụ cho việc thu hồi phải lấy nguồn thu từ đất, vì sau khi thu hồi đất nông nghiệp của nông dân là chuyển mục đích sử dụng đất và giá trị đất theo mục đích sử dụng mới tăng nhiều lần thì Nhà nước phải trích một phần để xây dựng các khu tái định cư, hỗ trợ tái định cư, hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi việc làm cho những người dân có đất bị thu hồi; từ đó có cơ chế về nguồn tài chính phục vụ tái định cư từ nguồn thu tài chính đất đai phải được quy định bắt buộc trong pháp luật đất đai và chính sách phân bổ ngân sách.
Bên cạnh đó, việc bố trí quỹ đất cũng cần được nghiên cứu ban hành.
Dự án xây dựng khu tái định cư là một bộ phận không thể thiếu của các dự án thu hồi đất và đầu tư phát triển hạ tầng có liên quan. Đồng thời, có chính sách khuyến khích các chủ dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất phải tham gia xây dựng cơ sở hạ tầng và nhà tái định cư cho các hộ gia đình bị thu hồi đất, phải được hướng dẫn rõ: “Giao đất để xây dựng khu tái định cư theo các dự án của Nhà nước thì không phải nộp tiền sử dụng đất theo Điều 33 của Luật Đất đai 2003”. Lý do là hiện nay một số địa phương khi giao đất cho dự án tái định cư vẫn quyết định thu tiền sử dụng đất. Đồng thời, Nhà nước quy định các tiêu chí xây dựng khu tái định cư mẫu, từ đó tuỳ thuộc vào quy mô khu tái định cư để thiết kế và xây dựng khu tái định cư.
Bên cạnh đó, cần phải có quy định tất cả các dự án tái định cư phải do chính quyền địa phương thực hiện, không nên giao cho chủ đầu tư lập và thực hiện dự án tái định cư; tách dự án tái định cư thành tiểu dự án hoặc dự án độc
lập, do khi kết thúc dự án, chủ đầu tư rút đi hoặc không còn trách nhiệm với những người tái định cư, nên khi có khiếu nại hoặc các phát sinh hậu tái định cư thì không có cơ quan giải quyết.
3.3.4. Học tập kinh nghiệm bảo vệ quỹ đất nông nghiệp từ các nước trên thế giới
Mỗi quốc gia trong quá trình phát triển đất nước chuyển dần từ một nước nông nghiệp sang công nghiệp thì diện tích đất canh tác phải thu hẹp dần để chuyển sang đất xây dựng cơ sở hạ tầng đường sá, bến cảng, khu công nghiệp, khu đô thị mới. Bất cứ quốc gia nào trong tiến trình này cũng phải đương đầu với một thách thức lớn là làm sao giải quyết một cách hài hoà giữa yêu cầu công nghiệp hoá và yêu cầu đảm bảo sự bền vững của nông nghiệp.
Kinh nghiệm ở một số nước Châu á vốn lấy cây lúa nước là cây lương thực chính cho thấy mấy chục năm vừa qua trong tiến trình đô thị hoá, công nghiệp hoá, tỷ lệ mất đất canh tác vào khoảng 0,5% đến 2%/ năm [12].
Trong thập niên 1980-1990 đến nay tỷ lệ mất đất canh tác hàng năm của Trung Quốc là 0,5%, Hàn Quốc là 1,4%. Đài Loan là 2%, Nhật Bản là 1,6% [42].
Theo kinh nghiệm bảo vệ đất nông nghiệp tại Trung Quốc: Luật quản lý đất đai của nước này đã rất coi trọng bảo hộ đất nông nghiệp: “Chính sách cơ bản của nước ta là hết sức quý trọng, lợi dụng hợp lý đất đai và gìn giữ thiết thực đất canh tác”, tại điều 4 ghi rõ: “Hạn chế nghiêm ngặt việc đất nông nghiệp chuyển đổi thành đất xây dựng, khống chế tổng lượng đất xây dựng, đặc biệt gìn giữ đất canh tác”. Chương IV của Luật quy định việc gìn giữ đất canh tác, xác định rõ là nhà nước thi hành chế độ bù đắp đất canh tác bị chiếm dụng thì phải chiếu theo nguyên tắc “chiếm bao nhiêu vỡ hoang bấy nhiêu, nếu không tự mình vỡ hoang thì phải nộp phí vỡ đất canh tác mới”. Ngoài ra,
còn quy định nhiều biện pháp cụ thể khác nữa như ruộng cơ bản (cơ bản nông điền) chuyên sản xuất lương thực, bông, dầu ăn, rau và đất canh tác có thuỷ lợi tốt chiếm từ 80% trở lên đất canh tác các tỉnh. Cấm chiếm dụng đất canh tác để xây dựng lò gạch, mồ mả, hoặc tự ý xây nhà, đào cát, khai thác đá, khoáng sản, đào lấy đất trên đất canh tác” [19].
Kinh nghiệm bảo vệ đất nông nghiệp tại Hoa Kỳ: Việc sử dụng đất nông nghiệp ở Hoa Kỳ chủ yếu là các trang trại và doanh nghiệp nông nghiệp trong quá trình sản xuất kinh doanh có sự liên doanh liên kết với các công ty, xí nghiệp công nghiệp và dịch vụ đảm bảo nhu cầu về vật tư, thiết bị phục vụ đầu vào và chế biến, bảo quản, lưu thông, tiêu thụ nông sản đảm bảo đầu ra cho sản xuất nông nghiệp. Do đặc điểm nhiều ruộng đất, ít lao động và trình độ công nghiệp hoá, hiện đại hoá nông nghiệp cao, nên các trang trại nông nghiệp ở Hoa Kỳ đều có quy mô lớn. Xu thế giảm số lượng trang trại và tăng quy mô trang trại đã diễn ra với tốc độ nhanh trong thời gian từ những năm 1960 trở đi.
Năm 1935, Hoa Kỳ có 6,814 triệu trang trại nông nghiệp, năm 1940 giảm xuống còn 6,35 triệu, năm 1960 còn 3,949 triệu và đến năm 1990 chỉ còn 2,14 triệu trang trại. Như vậy, từ năm 1935 đến năm 1990 số lượng trang trại nông nghiệp ở Hoa Kỳ giảm trên ba lần [14].
Như vậy, mặc dù các trang trại nông nghiệp ngày càng giảm nhiều nhưng ở Hoa Kỳ việc sử dụng hợp lý đất nông nghiệp chính là hình thành lên những mô hình trang trại và các doanh nghiệp nông nghiệp sử dụng đất liên kết với nhau trong sản xuất để phát huy hiệu quả cao trong sử dụng đất nông nghiệp.
Kinh nghiệm bảo vệ đất nông nghiệp tại Thái Lan : Từ nửa sau thế kỷ XIX, nền nông nghiệp tự cấp tự túc của Thái Lan từng bước được xoá bỏ và mở cửa buôn bán với bên ngoài. Quá trình thương mại hoá ngày càng tăng và Thái Lan trở thành nước chuyên sản xuất và xuất khẩu gạo. Đã từ lâu Thái Lan luôn đứng đầu
thế giới về xuất khẩu gạo và được coi là vựa lúa của thế giới. Để đạt được các thành tựu đó thì các chính sách của Nhà nước đối với nông nghiệp có vai trò quyết định.
Một trong những chính sách quan trọng có tác dụng thúc đẩy nền nông nghiệp Thái Lan chuyển từ nền nông nghiệp tự cấp tự túc sang nền nông nghiệp sản xuất hàng hoá là chính sách cải cách ruộng đất tạo ra các chủ thể sản xuất nông nghiệp hàng hoá. Cải cách ruộng đất năm 1975 ở Thái Lan quy định mức hạn điền là 8 ha đối với đất trồng trọt và 16 ha đối với đất chăn nuôi. Chính phủ Thái Lan đã đầu tư các công trình tưới, tiêu nước, đường sá, điện, phương tiện giao thông với tổng mức đầu tư cho nông nghiệp năm 1975 là 10,2% trong tổng đầu tư của Chính phủ [11].
Bên cạnh chính sách giá cả nông sản, Chính phủ Thái Lan còn thực hiện chính sách tín dụng thông qua ba tổ chức là ngân hàng Thái Lan; các ngân hàng Thương mại; ngân hàng nông nghiệp và các hợp tác xã nông nghiệp nhằm khuyến khích nông dân phát triển sản xuất quy mô lớn, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, điện khí hoá nông thôn, cơ giới hoá nông nghiệp, đưa kỹ thuật tiến tiến áp dụng vào sản xuất. Nông nghiệp Thái Lan hiện nay đã đạt đến trình độ cơ giới hoá cao so với các nước trong khu vực.
Với vai trò và tầm quan trọng của đất nông nghiệp đối với sự phát triển đô thị và khu công nghiệp đòi hỏi nhà nước phải xây dựng chiến lược sử dụng bảo vệ đất nông nghiệp coi như hệ sinh thái đất phát triển có những đặc thù riêng, chịu tác động của những yếu tố vô sinh và hữu sinh. Do vậy, một trong những chiến lược sử dụng đất tiết kiệm, có hiệu quả bền vững bảo vệ đất nông nghiệp là: Ưu tiên sử dụng đất tốt dành cho sản xuất nông nghiệp, đất xấu có khả năng sản xuất thấp cho các mục đích phi nông nghiệp. Đối với đất nông nghiệp đã chuyển mục đích sang đất đô thị và khu công nghiệp cần có kế hoạch bổ sung khai hoang phục hoá để bù lại.
3.3.5. Một số giải pháp nhằm khắc phục khó khăn sau khi thu hồi đất nông nghiệp
3.3.5.1. Giải pháp khắc phục các dự án “treo”
Nguyên nhân dẫn đến nhiều dự án không khởi công được thường là sau khi Nhà nước thu hồi đất để giao cho chủ đầu tư nhưng chủ đầu tư chưa thực hiện thủ tục xây dựng chủ yếu do thiếu vốn. Khi dự án đủ vốn, đủ điều kiện lại xin điều chỉnh quy hoạch để nâng cao hiệu quả đầu tư. Do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng tài chính, thị trường bất động sản trầm lắng nên một số nhà đầu tư chưa đẩy nhanh được tiến độ. Nhiều nhà đầu tư không đủ tiềm lực tài chính phải tìm kiếm đối tác để hợp tác đầu tư. Tuy nhiên, ngoài việc chậm trễ khi làm các thủ tục cho dự án, bản thân các chủ đầu tư cũng chưa nghiêm túc chấp hành pháp luật về đất đai và xem nhẹ các quy định hành chính của cấp có thẩm quyền, họ coi như khi Nhà nước đã giao đất cho họ là việc của họ nên không tập trung triển khai dự án. Ngoài ra, nguyên nhân làm cho các dự án ì ạch còn do vướng mắc về quy hoạch. ở Hà Nội, có dự án bị tạm dừng để rà soát quy hoạch sau khi Hà Nội mở rộng địa giới. Có dự án trùng một phần diện tích do đã giao cho dự án liền kề, có dự án khác lại chậm tiến độ do thiếu vốn để chi trả tiền bồi thường thu hồi đất.
Đối với các dự án vướng quy hoạch hoặc chậm do khiếu kiện về chính sách bồi thường, thành phố hoặc tỉnh sẽ phải xem xét cho điều chỉnh quy hoạch và chỉ đạo các quận, huyện trong tỉnh thành cùng phối hợp thực hiện. Tại Hà Nội, Sở Tài nguyên - Môi trường đã có giải pháp đối với các dự án chậm do khách quan và được phép tiếp tục triển khai là Sở sẽ đề nghị Thành phố gia hạn tiến độ từ 6 tháng đến 1 năm. Sau thời gian gia hạn, nếu dự án vẫn “treo” thì sẽ dứt điểm phải thu hồi. Riêng các dự án có vi phạm nghiêm trọng hoặc xác định nguyên nhân chậm do trách nhiệm của chủ đầu tư (như dự án khu chung cư thương mại của Công ty Cổ phần cơ khí và xây lắp số 7, dự án văn phòng, biệt