Chương 1 Một số vấn đề chung về đất nông nghiệp, thu hồi đất nông nghiệp và
1.3. Khái quát về pháp luật thu hồi đất nông nghiệp từ năm 1992 đến nay
Với vai trò quan trọng của đất nông nghiệp trong đời sống kinh tế - xã hội, việc thu hồi đất nông nghiệp đòi hỏi phải có hành lang pháp lý từ khái quát đến cụ thể để điều chỉnh. Trước đây, vấn đề thu hồi đất nói chung, thu hồi đất nông nghiệp nói riêng chưa gây bức xúc nhiều trong xã hội, do đó, các văn bản pháp luật điều chỉnh vấn đề này rất ít được quan tâm. Hiến pháp năm 1992 khi nói về đất đai mới chỉ đề cập việc “ Nhà nước giao đất cho tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài” (Điều 18) mà chưa đề cập vấn đề Nhà nước thu hồi đất. Thời gian qua, để phục vụ cho mục đích công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phát triển kinh tế - xã hội, Nhà nước ta đã tiến hành thu hồi có đền bù một số tài sản của cá nhân, tổ chức trong đó có đất đai. Việc thu hồi này dựa trên cơ sở pháp lý cao nhất là quy định tại Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 về trưng mua, trưng dụng tài sản hợp pháp của tổ chức, cá nhân.
Tuy nhiên, nội hàm của Điều 23 chỉ bao hàm “ tài sản của cá nhân, tổ chức”
thì có thể hiểu phạm vi điều này không điều chỉnh đối với loại tài sản là đất đai. Trong thực tế, việc trưng mua, trưng dụng không chỉ liên quan đến các động sản mà có cả bất động sản, đặc biệt là đất đai (Theo Điều 23, Luật trưng mua, trưng dụng năm 2008). Như vậy, việc trưng mua, trưng dụng đất đai vì lý do quốc phòng, an ninh, vì mục đích kinh tế, lợi ích quốc gia sẽ được áp dụng trên cơ sở nào? Thể thức trưng mua, trưng dụng đất có do Luật định hay không? Nếu nhìn vào văn bản mang tính pháp lý cao nhất là Hiến pháp năm 1992, tất cả các câu hỏi này đều chưa được trả lời một cách rõ ràng. Bởi lẽ, Điều 23 của Hiến pháp 1992 chưa bao hàm tài sản đất đai thuộc sở hữu toàn dân (được quy định tại Điều 17 của Hiến pháp 1992). Theo nguyên tắc về tính
tối thượng của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật, để hạn chế một quyền hiến định, chỉ có Hiến pháp mới đủ “tầm” làm việc này. Nếu quyền sử dụng đất được nhà nước giao cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức hợp pháp là quyền hiến định thì việc thu hồi đất trong trường hợp người sử dụng đất không vi phạm pháp luật để phục vụ các lợi ích của quốc gia chỉ có thể được thực hiện khi Hiến pháp cho phép. Ngoài Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 quy định về trưng mua, trưng dụng tài sản hợp pháp của cá nhân hoặc tổ chức trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, vì lợi ích quốc gia, rõ ràng không thấy quy định nào trong Hiến pháp năm 1992 đề cập thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế- còn gọi là đền bù và giải phóng mặt bằng (Khoản 1, Điều 38, Luật đất đai năm 2003). Có thể nói, theo Hiến pháp năm 1992, cơ sở thu hồi đất- hạn chế một loại quyền hiến định của công dân- là chưa rõ ràng, chưa vững chắc và chưa được xác định đúng tầm của một quyền hiến định. Điều này dẫn đến những hạn chế nhất định trong công tác giải thích, hướng dẫn pháp luật.
Với tư cách là một đạo luật quản lý nhà nước về đất đai, Luật đất đai năm 2003 chỉ có 8 điều tại Mục 4 quy định về Thu hồi đất (từ Điều 38 đến Điều 45), trong đó quy định về phạm vi, điều kiện áp dụng, nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, phát triển kinh tế. Để thực hiện được Luật này phải cần các Nghị định hướng dẫn của Chính phủ như Nghị định 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Rõ ràng, tổng hợp các quy định này chưa thể xem là thể thức về thu hồi đất hoàn chỉnh, có hệ thống; nếu có, đó chỉ là những cách làm để giải quyết việc thu hồi đất cho hiện tại và cách tính giá bồi thường cho các thiệt hại xảy ra. Điều này cho thấy, khi cơ sở hiến định chưa
vững chắc, việc giải thích và quy định chi tiết thi hành sẽ phát sinh nhiều vấn đề nan giải, gây ra những hạn chế nhất định trong việc áp dụng, thực thi các nguyên tắc hiến định.
Sau khi có Luật Đất đai năm 1993, Nghị định số 90/NĐ-CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ đã ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Nghị định 90 khẳng định tổ chức và cá nhân sử dụng đất hợp pháp mà bị Nhà nước thu hồi đất thì được Nhà nước đền bù thiệt hại về đất và tài sản hiện có trên đất. Tuy nhiên, trên thực tế, việc đền bù khi thu hồi đất chưa được thực hiện đồng bộ, có sự áp dụng khác nhau ở các tỉnh, thành phố.
Từ khi có Nghị định 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 của Chính phủ về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, các nguyên tắc của Hiến pháp năm 1992 và Luật Đất đai năm 1993 (được sửa đổi bổ sung năm 1998) mới được chi tiết hoá trong việc thi hành. Tuy nhiên, vấn đề xác định giá trị bất động sản để đền bù và giá của quyền sử dụng đất vẫn còn chưa thống nhất trên thực tế.
Với sự ra đời của Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định 197/2004/NĐ- CP, các vấn đề về thị trường bất động sản, giá trị của quyền sử dụng đất mới được nhìn nhận tương đối ổn định, cũng như việc bắt đầu phân định rõ việc thu hồi đất cho mục đích công (lý do quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia;
ngoài ra có thêm lợi ích công cộng và mục đích phát triển kinh tế). Tuy nhiên, do chưa có thể thức về thu hồi đất rõ ràng, rành mạch nên cách thức, thủ tục tiến hành thu hồi đất vẫn còn chưa thống nhất tại các tỉnh, thành phố. ở một số nơi, chính sách thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ thu hồi đất được thiết lập tốt và tạo sự nhất trí, đồng tình trong nhân dân. Tuy nhiên, ở nhiều nơi khác, thủ tục
địa phương còn phức tạp, phiền hà, việc áp dụng chính sách bồi thường thiệt hại chưa đồng bộ, tình trạng các dự án phải “dậm chân tại chỗ” vì không giải quyết được vấn đề giải phóng mặt bằng còn phổ biến, quy hoạch “treo” còn nhiều. Ngày 25/5/2007, Chính phủ ban hành Nghị định 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai. Đây là văn bản pháp luật giải quyết được rất nhiều vấn đề cụ thể đang vướng mắc trong triển khai thi hành Luật Đất đai, rất cần thiết cho việc thúc đẩy cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng như bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản.
Tuy nhiên, cho đến hiện nay, tất cả các vấn đề thực tế xung quanh việc giải phóng mặt bằng, bồi thường thu hồi đất vẫn còn bất cập, khiếu nại tăng cao. Một trong những nguyên nhân cơ bản để giải thích tình trạng này chính là cơ sở hiến định về thu hồi đất và bồi thường thiệt hại đối với đất chưa rõ ràng; thể thức về thu hồi đất chưa được hiến định hoá thống nhất và quy định có hệ thống. Rõ ràng là quyền hiến định của người sử dụng đất hợp pháp vẫn chưa được trao trọn vẹn đến tay người dân.
Như vậy, thông qua việc đối chiếu một số điều của Hiến pháp năm 1992 và các văn bản luật, liên quan đến cơ sở hiến định và pháp định của chế định chuyển tài sản, quyền sử dụng tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức thành sở hữu nhà nước hoặc giao về cho nhà nước quản lý, sử dụng trong một thời gian nhất định trong trường hợp vì lợi ích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia (chứ không phải do vi phạm pháp luật), nên chăng cần xem xét lại cách quy định Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 trên nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân được quy định tại Điều 17, Hiến pháp 1992. Hoặc nếu không, thì cần giải thích nội hàm của Điều 23, Hiến pháp 1992 đối với tài sản của cá
nhân, tổ chức theo hướng mở rộng quyền tài sản bao gồm cả đất đai hay “hiến định hoá” quyền của người sử dụng đất hợp pháp. Mặt khác, khi xem quyền sử dụng đất hợp pháp là quyền hiến định thì việc thu hồi quyền này vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia trong quy hoạch xây dựng cũng nên được xem là vấn đề hiến định với thể thức được khẳng định rõ ràng, mục đích thu hồi minh bạch được nêu trong Hiến pháp, phù hợp với Điều 17, 18 của Hiến pháp năm 1992.
Để áp dụng pháp luật và thi hành pháp luật về thu hồi đất, ngoài các văn bản quy phạm pháp luật Luật Đất đai và các Nghị định của Chính phủ, các địa phương đều ban hành các Quyết định để quy định về bồi thường, hỗ trợ về thu hồi đất tại địa phương mình. Thành phố Hà Nội có Quyết định 108/2009/QĐ-UBND ngày 29/9/2009 quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất trên địa bàn Thành phố Hà Nội. Mới đây nhất, Phó Chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố Vũ Hồng Khanh đã ký Quyết định số 02/2010/QĐ- UBND về thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư và làm nhà ở nông thôn tại các điểm dân cư nông thôn trên địa bàn thành phố. ủy ban nhân dân tỉnh Bình Thuận có Quyết định số 41/2008/QĐ-UBND ngày 09/5/2009 quy định về trình tự thủ tục thu hồi đất.
Rõ ràng là để áp dụng pháp luật về thu hồi đất, tại mỗi địa phương đều phải có các quy định riêng, cụ thể vì việc thu hồi đất ở mỗi địa phương không giống nhau, trên cơ sở Luật đất đai và các Nghị định hướng dẫn thi hành, các địa phương áp dụng nhằm phù hợp với tình hình phát triển và nhu cầu thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất.
Chương 2