2. Tổng quan nghiên cứu
2.2. Chính sách giao đất nông lâm nghiệp và quyền sử dụng
2.2.4. Chính sách giao đất trong thời kỳ đổi mới (từ 1987 đến nay)
Tháng 12 năm 1986, Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, với tinh thần nhìn thẳng vào sự thật và quyết tâm đổi mới, đã phân tích sâu sắc và toàn diện những thành tựu cũng nh− những sai lầm khuyết điểm, vạch ra ph−ơng h−ớng nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội cho những năm cuối thập kỷ 80. Trong Nghị quyết của Đại hội đã đề ra 3 chương trình kinh tế lớn, nhấn mạnh vị trí
đặc biệt của nông nghiệp, chủ trương đổi mới cơ chế quản lý trong HTX nông nghiệp, phát huy vai trò chủ động của hộ nông dân, phấn đấu đ−a nông nghiệp n−ớc ta trở thành nền sản xuất hàng hoá xã hội chủ nghĩa. Đ−ờng lối
đổi mới này của Đảng tiếp tục đ−ợc bổ sung, hoàn thiện trong các Nghị quyết hội nghị Trung −ơng và ở các kỳ Đại hội tiếp theo.
Luật Đất đai đ−ợc Quốc hội thông qua ngày 29/12/1987 và đ−ợc công bố ngày 8/01/1988 (gọi tắt là Luật Đất đai 1988), là một đạo luật quan trọng trong bước khởi đầu đổi mới toàn diện nền kinh tế - xã hội. Luật Đất đai 1988
đã căn cứ vào tinh thần đổi mới nêu trong các Nghị quyết của Đại hội Đảng lần thứ VI đã thể chế hoá một phần rất quan trọng về chính sách đất đai, nhằm nâng cao tinh thần trách nhiệm của các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân trong việc bảo vệ cũng nh− sử dụng đất đai, đ−a việc quản lý và sử dụng vào quy chế chặt chẽ, khai thác tiềm năng đất đai một cách hợp lý và có hiệu quả, góp phần vào công cuộc cải tạo XHCN, bảo đảm công bằng xã hội, từng bước đưa nông nghiệp và lâm nghiệp tiến lên sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa.
Trong Hiến pháp năm 1992 khẳng định lại những quyết định cơ bản của
Đại hội Đảng và của Trung −ơng về quan hệ đất đai trong tình hình mới. Hệ thống chính sách đất đai liên tục đ−ợc hoàn thiện và bổ sung trong các đạo luật cơ bản của Nhà nước như: Luật Đất đai 1993 và Luật Đất đai sửa đổi bổ sung năm 1988, năm 2001; Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991; Luật bảo vệ môi tr−ờng 1994 và các văn bản quy phạm pháp luật khác.
2.2.4.1. Giai đoạn 1987 - 1992
Thực hiện tinh thần đổi mới về chính sách đất đai nêu trong Nghị quyết của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, Bộ Chính trị đã đ−a ra Nghị quyết 10-NQ/TW ngày 05/4/1988 (gọi tắt là Nghị quyết 10) với mục tiêu khuyến khích người nông dân nâng cao năng suất lao động, chủ động trong việc áp dụng các biện pháp sử dụng đất đai hợp lý hơn, góp phần tích cực trong sự nghiệp phát triển kinh tế, ổn định xã hội.
Nghị quyết 10 quy định giao ruộng cho hộ gia đình xã viên sử dụng, thay thế cho việc quản lý trực tiếp tất cả mọi hoạt động kinh tế của HTX. Nghị quyết này cũng quy định về đổi mới quản lý kinh tế ở nông thôn, xoá bỏ bao cấp trong lĩnh vực nông nghiệp, xây dựng nền kinh tế theo cơ chế thị tr−ờng d−ới sự quản lý của Nhà n−ớc.
Hộ gia đình nông dân đ−ợc xem là đơn vị kinh tế tự chủ và là đối t−ợng cho việc giao đất sản xuất; họ đ−ợc quyền quyết định các công việc sản xuất kinh doanh của mình. Đây chính là một b−ớc chuyển về vai trò của từng hộ gia đình trong sản xuất nông nghiệp. Việc mua bán t− liệu sản xuất và các sản phẩm nông nghiệp đã được phép tự do hoạt động trên thị trường, khuyến khích hộ nông dân đầu t− lao động và tiền vốn của họ để phát triển sản xuất nhằm hoàn thành định mức giao nộp cho HTX và hưởng những sản phẩm vượt định mức khoán. Điều này làm cho người nông dân thực sự gắn bó với ruộng đất; tuy nhiên, khi thực hiện khoán theo Nghị quyết 10, đất đ−ợc giao bình quân theo khẩu hoặc theo định xuất. Nhiều địa phương thực hiện việc giao đất theo nguyên tắc "Hộ gia đình nào nhận ruộng đất cũng đều có tốt, có xấu, có gần, có xa, có cao, có thấp”; điều này đã dẫn đến tình trạng manh mún ruộng đất và gây ra nhiều khó khăn trở ngại cho quá trình tổ chức sản xuất sau này.
Luật Đất đai 1988 ra đời vào đầu thời kỳ của những năm đổi mới, ngay
Điều một của Luật này đã đề cập đến việc: Nhà nước giao đất cho các nông tr−ờng, lâm tr−ờng, HTX, tập đoàn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá
nhân sử dụng lâu dài. Người đang sử dụng đất đai hợp pháp được tiếp tục sử dụng theo quy định của pháp luật. Tuyên bố này đã làm ổn định tình hình đất
đai, dẹp yên các nguy cơ bùng nổ khiếu kiện, tranh chấp đất đai, tăng cường quyền lực của Nhà nước đối với quản lý và sử dụng đất.
Luật Đất đai 1988 cũng xác định quyền của người sử dụng đất là được hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất được giao, kể cả quyền chuyển nh−ợng, bán thành quả lao động, kết quả đầu t− trên đất đ−ợc giao. Tuy nhiên, Luật này cũng quy định trách nhiệm của người sử dụng đất là phải thực hiện các chính sách của Nhà nước nhằm bảo vệ, cải tạo, bồi bổ và sử dụng đất
đai hợp lý, tiết kiệm; nghiêm cấm việc mua, bán, lấn chiếm đất đai, phát canh thu tô dưới mọi hình thức, nhận đất mà không sử dụng, sử dụng đất mà không
đúng mục đích, tự tiện dùng đất nông nghiệp, đất có rừng vào mục đích khác, làm huỷ hoại đất.
Riêng đối với đất lâm nghiệp, Nhà nước đã ban hành Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 1991, ngay tại Điều 1 của Luật này cũng tuyên bố là Nhà n−ớc giao rừng, đất trồng rừng cho tổ chức và cá nhân (gọi chung là chủ rừng) để phát triển và sử dụng rừng ổn định, lâu dài theo quy hoạch và kế hoạch của Nhà n−ớc.
Tổ chức và cá nhân đang sử dụng hợp pháp đất trồng rừng đ−ợc tiếp tục sử dụng theo quy định của Nhà nước. Nhà nước bảo hộ quyền lợi hợp pháp của chủ rừng và khuyến khích các tổ chức cá nhân đầu t− lao động, tiền vốn, áp dụng tiến bộ khoa học công nghệ vào việc gây trồng rừng, bảo vệ rừng, khai
thác và chế biến lâm sản theo h−ớng phát triển nông lâm nghiệp gắn với công nghiệp chế biến.
Đặc biệt trong giai đoạn này Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng (nay là Thủ tướng Chính phủ ) đã ban hành quyết định 327-CT ngày 15/9/1992 (gọi tắt là Ch−ơng trình 327) về việc ban hành một số chủ tr−ơng chính sách sử dụng
đất trống, đồi núi trọc, rừng, bãi bồi ven biển và mặt nước. Nội dung chương trình 327 chủ yếu tập trung tạo mới rừng phòng hộ và rừng đặc dụng. Đây là những chủ trương đúng đắn, đáp ứng yêu cầu của các địa phương và nguyện vọng của nhân dân các dân tộc, tạo điều kiện khai thác tiềm năng tài nguyên rừng, đất đai, nhất là khu vực Miền núi, vừa thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế nông lâm nghiệp, vừa khôi phục lại môi tr−ờng sinh thái, tạo việc làm, tăng thu nhập, từng bước cải thiện và nâng cao đời sống của đồng bào các dân tộc, tham gia tích cực vào chương trình xoá đói giảm nghèo, điều chỉnh lại lao
động dân c− giữa các vùng. Vấn đề có ý nghĩa quan trọng là đã nâng lên một bước nhận thức của đồng bào các dân tộc vùng đồi núi về bảo vệ chăm sóc rừng, phát triển nông lâm kết hợp, tiếp thu kỹ thuật thâm canh, ý thức sản xuất hàng hoá.
2.2.4.2. Giai đoạn 1993 đến nay
Tháng 6 năm 1993, Hội nghị lần thứ 5 của Ban chấp hành Trung −ơng Đảng khoá VII ra Nghị quyết về tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn; trong Nghị quyết này, Đảng ta đã có chủ trương: thực hiện chính sách giao quyền sử dụng đất lâu dài cho hộ nông dân; quy định thời hạn sử dụng đất hợp lý
đối với cây ngắn ngày, cây lâu năm; khi hết thời hạn sử dụng đất, nếu người sử dụng đất có nhu cầu và đủ điều kiện quy định của pháp luật thì sẽ đ−ợc quyền tiếp tục sử dụng; chính sách hạn điền phải phù hợp với từng vùng.
Luật đất đai 1993 đã đ−ợc Quốc hội khoá IX thông qua ngày 14/7/1993
và có hiệu lực từ ngày 15/10/1993; đây là đạo luật quan trọng thể hiện ý của toàn Đảng, toàn dân về vấn đề quản lý và sử dụng đất đai. Việc Quốc hội thông qua Luật Đất đai 1993 đã đánh dấu kết quả quá trình nghiên cứu, vận dụng thực tiễn để thể chế hoá các chính sách mới về đất đai vừa bảo đảm
đ−ợc quan hệ sở hữu toàn dân về đất đai, vừa phù hợp với cách vận hành của nền kinh tế hàng hoá bắt đầu tiếp cận với cơ chế thị trường hiện đại.
Trong quá trình thực hiện, Luật đất đai 1993 đã bộc lộ một số bất cập, vướng mắc, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của xã hội; do đó Luật đất
đai 1993 đ−ợc sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 và 2001. Pháp luật đất đai hiện hành đã có một bước chuyển biến tích cực là không chỉ giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất mà còn mở rộng ra quan hệ giữa những người sử dụng đất với nhau (đây là mối quan hệ kinh tế - dân sự về đất
đai) thể hiện ở các vấn đề sau đây:
- Hộ gia đình, cá nhân là đối t−ợng đ−ợc giao đất sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp thay vì giao đất cho HTX và tập đoàn nông nghiệp, lâm nghiệp.
- Người sử dụng đất có quyền sử dụng ổn định, lâu dài, ngoài ra còn có các quyền: chuyển đổi, chuyển nh−ợng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn liên doanh bằng giá trị quyền sử dụng đất (những quyền này thực chất là quyền sở hữu hạn chế về đất đai). Các quyền sử dụng đất đ−ợc Luật Đất đai quy định với mục đích tạo cơ sở pháp lý về những lợi ích cụ thể để người sử dụng đất thực sự làm chủ về sản xuất, kinh doanh trên khu đất đ−ợc giao,
đồng thời có giải pháp hạn chế việc tập trung đất đai không hợp lý, không để
đất đai “chạy” vào tay người không trực tiếp sử dụng gây lãng phí và bất công mới hoặc làm manh mún thêm đất đai, mua bán đất đai kiếm lời [28].
- Thừa nhận đất có giá và Nhà nước xác định giá đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất, tính giá tài sản khi giao đất, bồi
th−ờng thiệt hại khi bị thu hồi.
- Ngoài ra, pháp luật đất đai còn đề cập tới nhiều vấn đề bức bách khác trong quan hệ đất đai nh−: mức hạn điền, thời hạn sử dụng đất, chế độ quản lý và sử dụng từng loại đất... Đây là những quy định tương đối cụ thể để xử lý những tình huống sẽ xảy ra khi đất đai đ−ợc chuyển dịch một phần theo cơ
chế thị trường mà vẫn giữ được thế ổn định, phát triển và bảo vệ được đất nông nghiệp.
a. Những quy định về giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân
Chính sách giao đất nông nghiệp cho tổ chức hộ, gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích nông nghiệp đ−ợc chế định bởi các văn bản quy phạm pháp luật Nhà n−ớc nh−: Hiến pháp 1992; Luật Đất đai 1993 và Luật sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 1993 vào các năm 1998, 2001; Nghị
định số 64/CP ngày 27/9/1993 ban hành Bản quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp, Nghị định 85/1999/NĐ-CP ngày 28/8/1999 về sửa đổi, bổ sung Nghị định số 64/CP ngày 27/9/1993 và các văn bản dưới luật khác [16], [22], [23].
Nhà nước giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài dưới hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất.
Đối t−ợng giao đất nông nghiệp không thu tiền sử dụng đất
- Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp lao động nông nghiệp mà nguồn thu nhập chủ yếu có đ−ợc từ hoạt động sản xuất đó.
- Những đối tượng dưới đây nếu có nhu cầu sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp thì UBND cấp xã căn cứ vào quỹ đất của địa phương để xét và đề nghị UBND cấp huyện giao đất:
+ Những người sống bằng nghề nông nghiệp cư trú tại địa phương nhưng
ch−a có hộ khẩu th−ờng trú mà đ−ợc UBND cấp xã xác nhận;
+ Xã viên HTX nông nghiệp trước đây đã chuyển sang làm ở HTX tiểu thủ công nghiệp hoặc HTX khác nay không có việc làm, trở lại làm nông nghiệp;
+ Con của cán bộ, công nhân, viên chức Nhà nước sống ở địa phương
đến tuổi lao động nh−ng ch−a có việc làm;
+ Cán bộ, công nhân, viên chức Nhà nước và bộ đội nghỉ mất sức hoặc nghỉ việc do sắp xếp lại sản xuất, tinh giảm biên chế chỉ h−ởng trợ cấp 1 lần hoặc chỉ hưởng trợ cấp một số năm về sống thường trú tại địa phương.
Đối t−ợng thuê đất nông nghiệp
- Cán bộ, công chức Nhà nước, công nhân, bộ đội, công an về nghỉ hưu hoặc nghỉ mất sức đang sinh sống tại địa phương.
- Hộ gia đình, cá nhân là nông dân đang sinh sống ở địa phương đã sử dụng đủ hạn mức đất nông nghiệp.
- Hộ gia đình, cá nhân không phải là nông dân đang sinh sống ở địa ph−ơng.
Quỹ đất nông nghiệp để giao, cho thuê
Toàn bộ đất nông nghiệp (sau khi trừ đất đã giao cho các tổ chức và đất dùng cho nhu cầu công ích của xã) sẽ được Nhà nước giao cho hộ gia đình, cá
nhân sử dụng ổn định lâu dài vào sản xuất lâm nghiệp, bao gồm: đất nông nghiệp trồng cây hàng năm, đất nông nghiệp trồng cây lâu năm, đất nuôi trồng thuỷ sản; các loại đất này bao gồm cả đất làm kinh tế gia đình trước đây, đất vườn, đất xâm canh, đất nương rẫy định canh, đất trống đồi núi trọc, đất hoang hoá đ−ợc xác định để sử dụng vào mục đích nông nghiệp.
Đối với những loại đất trên không giao đ−ợc cho hộ gia đình, cá nhân thì
cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có nhu cầu thuê để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản.
Đất dành cho nhu cầu công ích của xã nh−ng ch−a sử dụng đến thì có thể cho hộ gia đình, cá nhân thuê để sử dụng vào mục đích nông nghiệp.
Hạn mức đất giao, cho thuê - Hạn mức đất giao
+ Đối với đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản:
Các tỉnh Đông Nam bộ và Đồng bằng sông Cửu long hạn mức giao đất không quá 3 ha cho mỗi loại đất; các tỉnh và thành phố trực thuộc Trung −ơng khác không quá 2 ha cho mỗi loại đất;
+ Đối với đất nông nghiệp để trồng cây lâu năm: Các xã Đồng bằng không quá 10 ha; các xã Trung du, Miền núi không quá 30 ha.
+ Đối với đất trống đồi núi trọc, đất khai hoang, lấn biển thì hạn mức của hộ, cá nhân sử dụng do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung −ơng quyết
định, căn cứ vào quỹ đất của địa phương và khả năng sản xuất của họ, đảm bảo chính sách khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để sử dụng đất này vào mục đích sản xuất nông nghiệp.
+ Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp v−ợt hạn mức mà là
đất được giao hoặc do khai hoang, vỡ hoá và các trường hợp nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất hợp pháp từ người khác trước ngày 01/01/1999, thì
đ−ợc tiếp tục sử dụng và phải nộp thuế bổ sung đối với diện tích v−ợt hạn mức theo quy định của pháp luật. Diện tích v−ợt hạn mức của hộ gia đình, cá nhân có sau ngày 01/01/1999 thì phải chuyển sang hình thức thuê phần diện tích v−ợt hạn mức đó.
- Hạn mức đất cho thuê
Hạn mức đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân thuê đ−ợc xác định căn cứ vào hiện trạng quỹ đất nông nghiệp của địa phương, nhu cầu và khả năng thuê đất của hộ gia đình, cá nhân ghi trong đơn xin thuê đất nông nghiệp.
Thời hạn giao đất, cho thuê đất - Thời hạn giao đất
+ Đối với đất nông nghiệp để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản thời hạn giao là 20 năm.
+ Đối với đất nông nghiệp dùng để trồng cây lâu năm thì thời hạn giao là 50 n¨m.
+ Thời hạn sử dụng phần diện tích đất (hợp pháp) v−ợt hạn mức của hộ gia đình có trước ngày 01/01/1999 bằng một phần hai thời hạn giao đất đối với từng loại đất tương ứng; sau thời hạn này thì phải chuyển sang thuê đất.
- Thời hạn cho thuê đất
Thời hạn cho thuê đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân đ−ợc xác
định theo đơn xin thuê đất của họ, nh−ng thời hạn tối đa không quá 20 năm (riêng đất công ích không quá 5 năm)
- Quy định mốc thời gian để xác định thời hạn giao đất, cho thuê đất
+ Đối tượng được Nhà nước giao đất trước ngày 15/10/1993 thì thời hạn
đ−ợc tính thống nhất từ ngày 15/10/1993;
+ Đối tượng được Nhà nước giao đất kể từ ngày 15/10/1993 thì thời hạn
đ−ợc tính từ ngày giao.
Khi hết thời hạn sử dụng đất được giao, người sử dụng đất sẽ được Nhà nước xem xét để giao hay cho thuê tiếp tục sử dụng nếu họ còn có nhu cầu sử dụng và trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp chấp hành đúng pháp luật đất đai.