Chương 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC HIỆN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TẠI QUẬN DƯƠNG KINH, THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG
2.1. Thực trạng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp 27 1. Khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
2.1.2. Nguyên tắc bồi thuờng, hỗ trợ
Các chế định bồi thường về đất, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất trong Luật Đất đai năm 2003 trên thực tế đã không thể thể chế, truyền tải hết các quy định mang tính nguyên tắc để thực hiện thống nhất khi xử lý những vấn đề phức tạp phát sinh trong thực tiễn thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại các địa phương, các bộ, ngành. Một trong những điểm mới của Luật Đất đai năm 2013 đã quy định về nguyên tắc bồi thường khi nhà nước thu hồi đất và đương nhiên,
những nguyên tắc này áp dụng đối với việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Tính chất của các nguyên tắc là bất di bất dịch, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tuân thủ tuyệt đối trong quá trình áp dụng pháp luật. Việc xây dựng các nguyên tắc như trên sẽ góp phần tạo ra sự thống nhất trong quá trình bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nhằm tránh tình trạng mỗi địa phương lại đặt ra các điều kiện khác nhau để bồi thường cho người có đất nông nghiệp bị thu hồi. Không những thế, Luật Đất đai năm 2013 cũng tách bạch rõ các nguyên tắc bồi thường về đất với các nguyên tắc hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Việc tách bạch như vậy sẽ giúp cho các địa phương áp dụng pháp luật thống nhất, hiệu quả. Bên cạnh đó, việc tách bạch rõ các nguyên tắc bồi thường về đất nông nghiệp với các nguyên tắc hỗ trợ khi khi thu hồi đất nông nghiệp sẽ giúp pháp luật bao quát toàn diện các tình huống có thể phát sinh trong thực tế.
2.1.2.1. Nguyên tắc bồi thường về đất
- Người sử dụng đất được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất khi đáp ứng đủ các điều kiện theo quy định của pháp luật.
Người sử dụng đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật đất đai năm 2013 thì được bồi thường. Theo đó, các đối tượng được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp bao gồm: (1) Hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất nông nghiệp không phải là đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm, có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (sau đây gọi chung là Giấy chứng nhận) hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 mà chưa được cấp; (2) Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp đã sử dụng đất nông nghiệp trước ngày 01 tháng 7 năm 2004 nhưng không có Giấy chứng nhận hoặc không đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật này thì được bồi thường đối với diện tích đất thực tế đang sử dụng, diện tích được bồi thường không vượt quá hạn mức giao đất nông nghiệp; (3) Cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng đang sử dụng đất nông nghiệp mà không phải là đất do Nhà nước giao, cho thuê và có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và
tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 mà chưa được cấp; (4) Tổ chức được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; nhận thừa kế quyền sử dụng đất, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất mà tiền sử dụng đất đã nộp, tiền nhận chuyển nhượng đã trả không có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 mà chưa được cấp.
Như vậy, Luật Đất đai năm 2013 bổ sung thêm 02 trường hợp được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất quy định tại Điều 75, cụ thể: (1) Bồi thường đối với các trường hợp sử dụng đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; (2) trường hợp cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất mà không phải là đất do Nhà nước giao, cho thuê và có Giấy chứng nhận hoặc có đủ điều kiện để được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất
- Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.
Nguyên tắc trên thể hiện khi nhà nước lấy đi phần lợi ích của người dân mà người dân có đầy đủ điều kiện được bồi thường thì Nhà nước có trách nhiệm phải bồi thường thiệt hại. Quy định trên phù hợp với nguyên tắc dân sự được quy định trong Bộ luật dân sự 2015. Khi Nhà nước lấy đất thì bồi thường bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì bồi thường bằng tiền với giá trị tương đương. Cách tiếp cận này xuất phát từ quan niệm coi đất đai là tài sản có thể được trả thay bằng tiền bồi thường để mua được một thửa đất tương đương. Quy định này cũng nhằm ngăn ngừa tình trạng người bị thu hồi đất nông nghiệp đòi hỏi giá bồi thường quá cao do giá trị của đất đai tăng lên từ việc chuyển mục đích sử dụng đất hoặc do sự đầu tư của Nhà nước mang lại.
Thực tiễn cho thấy, việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất nông nghiệp cùng loại là không mang tính khả thi. Bởi lẽ, hiện nay, quỹ đất nông nghiệp đã giao hết cho các hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài nên hầu hết các địa phương không còn đủ quỹ đất nông nghiệp để thực hiện bồi thường theo phương thức này mà phần lớn các địa phương lựa chọn hình thức bồi thường bằng tiền với
giá trị tương đương. Bên cạnh đó, giá đất bồi thường cũng là một điểm gây nhiều khó khăn trên thực tế. Theo quy định hiện hành thì giá đất để tính bồi thường là giá đất do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại thời điểm thu hồi đất. Tuy nhiên, thời gian thực tế mà người dân được nhận tiền bồi thường có thể kéo dài đến 2-3 năm, trong khi đó giá đất thị trường luôn luôn biến động theo xu hướng tăng lên. Khi đó khoản tiền bồi thường mà người dân nhận được sẽ bị giảm sút giá trị.
- Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.
Đất đai là một trong những tài sản quan trọng đối với người dân, việc thu hồi đất có ảnh hưởng sâu rộng đến đời sống của người dân có đất bị thu hồi và toàn xã hội. Do đó, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải đảm bảo dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.
Đảm bảo dân chủ tức là người dân có đất bị thu hồi phải được tham gia vào quá trình bồi thường như: được tham gia góp ý vào phương án bồi thường, được kiểm tra, giám sát và cùng với công chức tiến hành kiểm kê tài sản trên đất, được biết và tham gia vào quá trình chi trả tiền bồi thường.
Đảm bảo khách quan có nghĩa là việc bồi thường phải căn cứ vào tình hình thực tế, khách quan của địa phương, không lợi dụng việc bồi thường để trục lợi cá nhân, không xây dựng phương án bồi thường trên cơ sở lợi ích cá nhân hoặc lợi ích nhóm; phương án bồi thường cần có sự thẩm định độc lập của các cấp, các ngành và sự phản biện của người dân.
Đảm bảo công bằng tức là những người có đất nông nghiệp bị thu hồi phải được hưởng quyền và lợi ích theo cùng một quy định trong cùng một điều kiện và hoàn cảnh như nhau. Ví dụ: Hai hộ gia đình có 2 thửa đất nông nghiệp liền kề nhau, cùng một vị trí đất như nhau, cùng thuộc một đối tượng được bồi thường thì phải được áp dụng cùng một quy định để xét bồi thường cho họ chứ không thể mỗi hộ áp dụng một quy định khác nhau.
Đảm bảo công khai tức là, mọi quy định của pháp luật, mọi quyền lợi mà người có đất bị thu hồi được hưởng, mọi trình tự, thủ tục, hồ sơ phải được niêm yết, thông báo công khai.
Có thể nói, Luật Đất đai không chỉ đề ra các nguyên tắc bồi thường về đất mà còn cụ thể hóa các nguyên tắc này trong các quy định về bồi thường khi thu hồi đất. Việc thực hiện công khai minh bạch, dân chủ được thể hiện như sau: (1) Quy định cụ thể những trường hợp Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp do lỗi của người
sử dụng đất gây ra hoặc những trường hợp thu hồi đất vì lý do đương nhiên; Trên cơ sở đó, Nhà nước thực thi chính sách bồi thường, hỗ trợ không giống nhau đối với các trường hợp thu hồi đất. Quy định cụ thể thời hạn thông báo cho người bị thu hồi đất nông nghiệp biết về quyết định thu hồi đất nhằm tạo điều kiện để họ chủ động trong việc thu hoạch mùa màng để sớm bàn giao mặt bằng cho chủ đầu tư; Quy định cụ thể điều kiện được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp tại Điều 75 Luật Đất Đai 2013; các quy định hiện hành về bồi thường được công bố rộng rãi cho mọi người dân biết thông qua những hình thức luật định. Nội dung của các nguyên tắc sẽ được thể hiện rõ hơn khi phân tích các quy định về bồi thường về đất.
2.1.2.2. Nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh Khi Nhà nước thu hồi đất mà chủ sở hữu tài sản hợp pháp gắn liền với đất bị thiệt hại về tài sản thì được bồi thường. Khi Nhà nước thu hồi đất mà tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài phải ngừng sản xuất, kinh doanh mà có thiệt hại thì được bồi thường thiệt hại [28, Điều 88].
Đây là môt điểm mới của luật đất đai 2013 khi đã bắt đầu xem xét bồi thường về đất nông nghiệp không chỉ với tư cách là tài sản mà còn là tài nguyên và tư liệu sản xuất. Theo tinh thần của nguyên tắc trên, trong trường hợp có thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất kinh doanh thì việc bồi thường mang tính bắt buộc. Trên thực tế, ngoài ý nghĩa là tài sản, đất đai còn là tài nguyên thiên nhiên, tư liệu sản xuất và nguồn sống của con người. Vì đất là tư liệu sản xuất của người bị thu hồi đất nên nhà đầu tư ngoài việc bồi thường giá trị như một tài sản còn phải bồi thường về thu nhập, sinh kế cho người mất đất. Nếu chỉ là khoản hỗ trợ trong một thời gian nhất định thì coi như đã phó mặc việc tìm sinh kế mới cho người mất đất. Do đó, thay vì phó mặc gánh nặng hỗ trợ đào tạo nghề đối với người mất đất cho Nhà nước, nhà đầu tư cần phải được yêu cầu cùng bàn bạc với người mất đất về cơ hội tìm sinh kế mới cho họ; đồng thời, nhà đầu tư phải chi trả cho người mất đất một khoản tiền tương ứng với mức thu từ sử dụng đất trước đây cho tới khi người bị mất đất có nguồn thu nhập mới và theo nguyên tắc, càng để lâu, chi phí bồi thường càng lớn để bắt buộc nhà đầu tư không thể trì hoãn. Theo nguyên tắc này, nhà đầu tư cần nghiên cứu rất kỹ lưỡng đất đai trong bài toán đầu tư để chi phí ít nhất, chính quyền địa phương cũng khó đánh đổi mọi giá cho sự phát triển, như vậy chắc chắn sẽ giảm được tham nhũng từ đất đai và bảo vệ được nguồn lực đất đai.
2.1.2.3. Nguyên tắc hỗ trợ
Người sử dụng đất nông nghiệp khi Nhà nước thu hồi đất ngoài việc được bồi thường về đất, bồi thường về thiệt hại tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh còn được Nhà nước xem xét hỗ trợ; việc hỗ trợ phải bảo đảm khách quan, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật [28, Điều 83]. Nếu như việc bồi thường về đất và bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất kinh doanh là bắt buộc thì việc hỗ trợ không mang tính bắt buộc. Người bị thu hồi đất chỉ có thể được Nhà nước “xem xét” hỗ trợ. Hỗ trợ không phải là nghĩa vụ bắt buộc của Nhà nước hoặc Chủ đầu tư.
Nguyên tắc dân chủ, công bằng, kịp thời, công khai và đúng quy định của pháp luật trong việc hỗ trợ cũng như các nguyên tắc về bồi thường. Đây là một đòi hỏi khách quan trong quá trình thực thi các quy định của pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, vừa là cơ chế để kiểm soát hoạt động này.
Bởi tất cả nội dung, phạm vi, giới hạn, trình tự, thủ tục…bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đều do pháp luật quy định.
Với việc quy định các nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, quyền và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất nông nghiệp sẽ được đảm bảo. Đồng thời hạn chế được tình trạng khiếu kiện, khiếu nại đối với chính sách bồi thường, hỗ trợ khi bị thu hồi đất như trong thời gian vừa qua; nâng cao hiệu quả phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai nói chung và bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng. Thông qua việc công khai, minh bạch, dân chủ người dân không chỉ nắm được các quyền và nghĩa vụ của mình khi nhà nước tiến hành bồi thường, hỗ trợ mà còn có điều kiện để bày tỏ những mong muốn, nguyện vọng của mình tới các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.