Chương 3 ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP TỪ THỰC TIỄN QUẬN DƯƠNG KINH, THÀNH PHỐ HẢI PHÒNG
3.2. Các giải pháp hoàn thiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
3.2.1. Nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Trong giai đoạn hiện nay, để hoàn thiện hệ thống pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp thì việc đầu tiên cần làm chính là nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Nội dung này rất rộng và có thể trở thành một đề tài nghiên cứu độc lập, tuy nhiên, trong phạm vi của luận văn này, tác giả chỉ đề cập một số nội dung cơ bản, cốt lõi nhất, đó là:
- Nâng cao chất lượng đội ngũ Đại biểu Quốc hội: Đảng, Nhà nước cần có các quy định hợp lý để lựa chọn những Đại biểu Quốc hội có trình độ, chuyên môn nghiệp vụ về đất đai cũng như pháp luật để nghiên cứu, xem xét các Dự án Luật về đất đai do Chính phủ chủ trì soạn thảo. Giải pháp này góp phần hạn chế và tiến tới loại bỏ tình trạng vi hiến, chồng chéo và kém ổn định của Luật đất đai nói chung và các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp nói riêng.
- Tập trung vào việc tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện chức năng thẩm định văn bản quy phạm pháp luật đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính khả thi của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật;
thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức. Tập trung vào việc bổ sung kiến thức chuyên ngành, kiến thức, kỹ năng quản lý nhà nước và xây dựng pháp luật. Đây là một điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc nâng cao chất lượng hoạt động quản lý, chất lượng công tác thẩm định các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Về cơ chế, chính sách, đề nghị nghiên cứu, xem xét việc xác định chức danh “Thẩm định viên văn bản” cho công chức trực tiếp thực hiện công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở các cơ quan thuộc ngành tài nguyên - môi trường có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
- Thực hiện đúng các quy định của pháp luật về ban hành và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật. Phải kịp thời xử lý những cơ quan, cá nhân có sai phạm liên quan đến việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cần có cơ chế rõ ràng khi
ban hành văn bản, chỉ rõ biện pháp xử lý sai lầm, chỉ rõ trách nhiệm thuộc về ai nếu có sai lầm và phải có phản hồi cụ thể.
- Thực hiện lấy ý kiến nhân dân trước khi ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Đẩy mạnh công tác đánh giá tác động của các văn bản quy phạm pháp luật đối với đời sống của người dân có đất nông nghiệp bị thu hồi trước khi ban hành.
- Loại bỏ các lực cản trong việc sửa chữa sai lầm khi ban hành văn bản, không để lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm chi phối việc ban hành và điều chỉnh văn bản.
Nếu không có các biện pháp cần thiết và đủ mạnh để loại bỏ nguyên nhân này thì sẽ rất khó khăn trong việc làm chuyển biến tình trạng ban hành văn bản hướng dẫn trái với luật hoặc thiếu tính khả thi trong thực tiễn.
- Tăng cường sự phối kết hợp giữa Bộ Tài nguyên - Môi trường và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp đảm bảo sao cho các quy định pháp luật phù hợp với thực tiễn.
3.2.2. Cần làm rõ các quy định về các trường hợp Nhà nước được thu hồi đất nông nghiệp
Để hoàn thiện các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, Nhà nước cần làm rõ các trường hợp được thu hồi đất nông nghiệp. Bởi lẽ, việc thu hồi đất nông nghiệp có rõ ràng, minh bạch thì việc bồi thường mới có thể thực hiện tốt được. Một quyết định thu hồi đất nông nghiệp trái luật, không minh bạch hoặc không hợp lý sẽ dẫn đến sự không đồng thuận trong nhân dân và khó khăn trong việc bồi thường. Hiện nay, theo quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật Đất đai năm 2013, Nhà nước được thu hồi đất nông nghiệp trong các trường hợp sau đây:
- Thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, bao gồm các trường hợp sau:
(1) Làm nơi đóng quân, trụ sở làm việc; (2) Xây dựng căn cứ quân sự; (3) Xây dựng công trình phòng thủ quốc gia, trận địa và công trình đặc biệt về quốc phòng, an ninh; (4) Xây dựng ga, cảng quân sự; (5) Xây dựng công trình công nghiệp, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao phục vụ trực tiếp cho quốc phòng, an ninh; (6) Xây dựng kho tàng của lực lượng vũ trang nhân dân; (7) Làm trường bắn, thao trường, bãi thử vũ khí, bãi hủy vũ khí; (8) Xây dựng cơ sở đào tạo, trung tâm huấn luyện, bệnh viện, nhà an dưỡng của lực lượng vũ trang nhân dân; (9) Xây dựng nhà công vụ của lực lượng vũ trang nhân dân; (10) Xây dựng cơ sở giam giữ, cơ sở giáo
dục do Bộ Quốc phòng, Bộ Công an quản lý.
Có thể nói, trên cơ sở nghiên cứu những bất cập hạn chế Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Luật Đất đai năm 2013 đã quy định khá cụ thể, chi tiết các trường hợp được coi là thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh.
Tuy nhiên, vẫn còn một số quy định chung chung chưa cụ thể, đặc biệt là đối với các đơn vị thuộc quân đội thực hiện nhiệm vụ sản xuất, kinh doanh theo cơ chế thị trường như các doanh nghiệp trực thuộc Bộ Quốc phòng. Ngoài ra, Luật cũng cần làm rõ nội hàm khái niệm “công trình đặc biệt về quốc phòng, an ninh” tại khoản 1 Điều 61. Bên cạnh đó, Luật Đất đai cũng cần làm rõ: Thế nào được coi là các dự án quan trọng quốc gia tại Điều 62 của Luật Đất đai năm 2013. Theo tác giả, cần phải xây dựng một Bộ Tiêu chí để xác định thế nào là các dự án quan trọng quốc gia và giao cho Quốc hội thẩm quyền xác định thế nào là “Dự án quan trọng quốc gia”.
Ở nhiều nước trên thế giới, người ta chỉ thu hồi đất nông nghiệp vì lợi ích công, còn các dự án lợi ích tư thì Nhà nước không thu hồi đất nông nghiệp, không can thiệp. Nhưng, Việt Nam lại đưa ra từ rất chung chung là “phát triển kinh tế xã hội”, đây là từ có yếu tố có thể sử dụng cơ chế thu hồi đất được nhưng cũng có yếu tố không sử dụng được. Ví dụ, để giải quyết vấn đề xã hội thì cơ chế thu hồi đất nông nghiệp là hợp lý bởi phục vụ an sinh xã hội thì Nhà nước phải chăm lo, phải có tác động. Vấn đề này không có gì phức tạp và chắc người bị thu hồi đất cũng đồng tình nếu quy hoạch hợp lý. Thế nhưng, nếu là mục đích kinh tế thì lại hoàn toàn khác, có khi đó là lợi ích của Nhà nước nhưng có khi lại là lợi ích của nhà đầu tư. Lợi ích của Nhà nước, tức là chỉ khi dự án kinh tế đó là phục vụ lợi ích chung, chẳng hạn như là xây dựng con đường, sau rồi thu phí con đường đó thì đó là kinh doanh nhưng nó lại là phục vụ lợi ích chung. Trong trường hợp này thì áp dụng cơ chế thu hồi đất nông nghiệp của Nhà nước là hợp lý. Cũng có những dự án vì mục đích kinh tế thì lại không thể áp dụng cơ thế thu hồi đất được, ví dụ như đầu tư xây dựng một dự án trung tâm thương mại của một ai đó, thì đó lại là lợi ích của chủ đầu tư chứ Nhà nước không có lợi ích gì ở đây, có chăng chỉ là chủ đầu tư nộp thuế cho Nhà nước, thì đó không thể coi là lợi ích công được.
3.2.3. Hoàn thiện các quy định về nguyên tắc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Theo quy định tại Điều 74 của Luật Đất đai năm 2013, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp phải thực hiện theo nguyên tắc sau: Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất
thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất. Như vậy, về nguyên tắc, khi Nhà nước thu hồi một diện tích đất nông nghiệp thì trước tiên, Nhà nước sẽ bồi thường cho người sử dụng đất một diện tích đất nông nghiệp khác. Tuy nhiên, quy định này chưa mang tính khả thi.
Bởi lẽ, qũy đất nông nghiệp đã được người dân sử dụng ổn định trong một thời gian dài và ngày càng có xu hướng giảm trong xu thế công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Hiện nay, qũy đất nông nghiệp sạch không còn nhiều. Mặt khác, việc bồi thường bằng một diện tích đất nông nghiệp khác đòi hòi phải có một quỹ đất nông nghiệp dự phòng đủ lớn và chưa ai sử dụng. Điều này mang tính khả thi không cao. Do đó, Luật Đất đai năm 2013 nên quy định bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi là ưu tiên số một sau đó mới bồi thường bằng đất nông nghiệp khác.
Bên cạnh đó, Luật Đất đai cũng cần hoàn thiện quy định về thời điểm tính giá bồi thường là thời điểm có quyết định thu hồi đất. Quy định trên là chưa hợp lý và không đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất nông nghiệp.
Bởi lẽ, giá trị quyền sử dụng đất thường xuyên biến động, trong khi đó thủ tục để tiến hành việc bồi thường được thực hiện trong một khoảng thời gian khá dài kể từ khi có quyết định thu hồi đất. Khi đó, giá đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đã khác xa giá đất tại thời điểm bồi thường thực tế. Do đó, Luật Đất đai nên quy định thời điểm tính giá bồi thường là thời điểm bồi thường trên thực tế.
3.2.4. Hoàn thiện cơ chế xác định giá bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
Theo quy định tại khoản 2 Điều 74 Luật Đất đai năm 2013, giá đất để tính bồi thường là giá đất cụ thể của loại đất bị thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định tại thời điểm quyết định thu hồi. Về cơ chế linh hoạt trong xác định giá đất, cần sửa đổi pháp luật đất đai theo hướng tách giá tính thuế và giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thành hai giá riêng biệt. Theo đó, giá đất Nhà nước quy định chỉ áp dụng làm căn cứ tính các loại thuế, thu tiền sử dụng đất khi Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất và tính giá trị quyền sử dụng đất khi giao đất không thu tiền sử dụng đất. Còn khi Nhà nước bồi thường, giải phóng mặt bằng thì áp dụng theo giá thị trường, trên cơ sở đấu giá quyền sử dụng đất hoặc tính tương đương. Bổ sung, hoàn thiện quy định về cơ chế xây dựng giá đất theo hướng ngày càng phù hợp với giá thị trường; chuyển giao chức năng xác định giá đất từ Ủy ban nhân dân cấp tỉnh sang cho các tổ chức tư vấn, định giá đất chuyên nghiệp
thực hiện. Nhà nước chỉ giữ vai trò là người quản lý công tác định giá đất. Tiếp tục hoàn thiện khung giá đất nông nghiệp, làm cơ sở cho việc định giá đất và mức giá khi Nhà nước thu hồi và bồi thường về đất cho người sử dụng khi bị thu hồi. Đồng thời xây dựng hành lang pháp lý cho hoạt động định giá đất. Cần bổ sung các quy định liên quan đến nguyên tắc hoạt động dịch vụ định giá đất, giá trị pháp lý của chứng thư định giá, phương thức quản lý hoạt động định giá đất.
3.2.5. Tạo cơ chế công bằng giữa những người có đất phải di chuyển và những người được hưởng lợi từ việc thu hồi đất
Hiện nay, sự chênh lệch trong giá trị lợi ích (tiền) mà người sử dụng đất nông nghiệp nhận được từ phương thức thỏa thuận thường cao hơn, thậm chí cao hơn rất nhiều phương thức nhà nước thu hồi đất. Điều này dẫn đến sự so sánh giữa giá đất thỏa thuận và giá đất nhà nước bồi thường, giữa dự án này với dự án khác, gây bức xúc và không hợp tác của người sử dụng đất, đây cũng chính là một trong các nguyên nhân làm chậm tiến độ các dự án.
Việc thỏa thuận giữa Chủ đầu tư và người sử dụng đất có ưu điểm là không phải trải qua nhiều thủ tục tại nhiều cấp có thẩm quyền, việc chuyển nhượng cũng đơn giản, trong nhiều trường hợp, thời gian giải phóng mặt bằng còn nhanh hơn phương thức nhà nước thu hồi đất rất nhiều. Tuy nhiên, xuất phát từ đặc thù của sự thỏa thuận là phải được sự chấp thuận của người sử dụng đất nên phương án này có hạn chế rất lớn trong trường hợp người sử dụng đất không đồng ý chuyển nhượng hoặc đưa ra một mức giá quá cao mà chủ đầu tư không thể chi trả được. Bởi vậy, pháp luật cần quy định rõ hơn phương thức thỏa thuận chuyển nhượng quyền sử dụng đất đồng thời các nhà làm luật cũng cần sớm có quy định tháo gỡ khó khăn cho các chủ đầu tư có dự án phải thỏa thuận đã kéo dài nhiều năm không có kết quả trên cơ sở cân đối quyền lợi của chủ đầu tư và người sử dụng đất.
Do đó, theo tác giả, cần có một cơ chế để nhà nước thu hồi đất khi Chủ đầu tư dự án đã tự thỏa thuận được với người dân một tỷ lệ phần % nhất định. Điều đó sẽ giúp tạo điều kiện thúc đẩy nhanh công tác đền bù, giải phóng mặt bằng cho dự án, khuyến khích các Chủ đầu tư đồng thời hạn chế tình trạng cố tình không thỏa thuận của một số hộ dân khiến dự án bị kéo dài từ năm này qua năm khác.
3.2.6. Luật đất đai cần xem xét bồi thường về đất không chỉ với tư cách là tài sản mà còn là tài nguyên và tư liệu sản xuất.
Luật Đất đai năm 2013 vẫn giữ nguyên tắc khi Nhà nước lấy đất thì bồi thường bằng đất cùng loại, nếu không có đất cùng loại thì bồi thường bằng tiền với
giá trị tương đương. Cách tiếp cận này xuất phát từ quan niệm đơn giản coi đất đai là tài sản có thể được trả thay bằng tiền bồi thường để mua được một thửa đất tương đương. Trên thực tế, ngoài ý nghĩa là tài sản, đất đai còn là tài nguyên thiên nhiên, tư liệu sản xuất và nguồn sống của con người. Vì đất là tư liệu sản xuất của người bị thu hồi đất nên nhà đầu tư ngoài việc bồi thường giá trị như một tài sản còn phải bồi thường về thu nhập, sinh kế cho người mất đất. Nếu chỉ là khoản hỗ trợ trong một thời gian nhất định thì coi như đã phó mặc việc tìm sinh kế mới cho người mất đất.
Do đó, thay vì phó mặc gánh nặng hỗ trợ đào tạo nghề đối với người mất đất cho Nhà nước, nhà đầu tư cần phải được yêu cầu cùng bàn bạc với người mất đất về cơ hội tìm sinh kế mới cho họ; đồng thời, nhà đầu tư phải chi trả cho người mất đất một khoản tiền tương ứng với mức thu từ sử dụng đất trước đây cho tới khi người bị mất đất có nguồn thu nhập mới và theo nguyên tắc, càng để lâu, chi phí bồi thường càng lớn để bắt buộc nhà đầu tư không thể trì hoãn. Theo nguyên tắc này, nhà đầu tư cần nghiên cứu rất kỹ lưỡng đất đai trong bài toán đầu tư để chi phí ít nhất, chính quyền địa phương cũng khó đánh đổi mọi giá cho sự phát triển, như vậy chắc chắn sẽ giảm được tham nhũng từ đất đai và bảo vệ được nguồn lực đất đai.
3.2.7. Cần đa dạng hóa hình thức bồi thường trên cơ sở nâng cao đồng thuận xã hội.
Hình thức bồi thường theo pháp luật hiện hành thiếu sự đồng thuận của người dân đang dẫn đến khiếu kiện về đất đai ngày càng nhiều. Trên thế giới, hầu hết các nước có nhiều phương thức bồi thường linh hoạt để đạt được sự đồng thuận xã hội cao. Hai cơ chế điển hình là “chia sẻ lợi ích” và “góp đất, điều chỉnh lại đất đai” thường được áp dụng. Theo đó, để tạo nguồn vốn phát triển cho địa phương, tạo quan hệ đối tác dài hạn giữa nhà đầu tư và cộng đồng dân cư địa phương, các nước thường áp dụng cơ chế “chia sẻ lợi ích”. Hình thức chia sẻ gồm: giảm giá cung cấp điện, nước cho dân cư địa phương; chuyển một phần nguồn thu ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương và chia sẻ nguồn thu cho những người bị ảnh hưởng; chính quyền địa phương được bình đẳng với chủ đầu tư tham gia vào các quyết định vận hành dự án; tạo điều kiện cho địa phương để phát triển hạ tầng, đào tạo nghề, tạo việc làm mới trong khu vực phi nông nghiệp; địa phương được thu thuế sử dụng đất phi nông nghiệp từ dự án; khôi phục và phát triển đời sống của cư dân địa phương; đóng góp cho phát triển hạ tầng cho cộng đồng địa phương…
Về cơ chế “góp đất và điều chỉnh lại đất đai”, đây là một phương thức quản lý và giải quyết tài chính trong phát triển đô thị, đã được áp dụng rộng rãi ở hầu hết