Chính sách khoan hồng đối với hành vi thỏa thuận h- 123docz.net

2.1. Quy định của Luật Cạnh tranh 2018 về kiểm soát thỏa thuận hạn chế cạnh tranh

2.1.4. Chính sách khoan hồng đối với hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm

Luật Cạnh tranh 2004 sau 12 năm thi hành đã bộc lộ một số hạn chế và bất cập đối với sự thay đổi của nền kinh tế thị trường, xu hướng hội nhập quốc tế. Chưa có quy định về chương trình khoan hồng, gây khó khăn cho cơ quan cạnh tranh trong việc phát hiện và xử lý kịp thời đối với các hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh. Thực tiễn thực thi pháp luật cạnh tranh cho thấy, các hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh ngày càng có xu hướng “ngầm hoá” do các bên tham gia thoả thuận luôn muốn che giấu hành vi vi phạm nhằm né tránh trách nhiệm pháp lý. Việc phát

hiện và thu thập thông tin, chứng cứ về hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh vi ngày càng trở nên khó khăn hơn, trở thành thách thức lớn đối với cơ quan cạnh tranh.Chính sách khoan hồng/khoan dung (leniency program) ngày càng được pháp luật cạnh tranh các nước ưa chuộng vì sự thành công của nó trong việc khám phá các thoả thuận hạn chế cạnh tranh (cartel) "ngầm". Về bản chất, chính sách khoan hồng sẽ giúp các doanh nghiệp tham gia vào thoả thuận hạn chế cạnh tranh có thể báo cáo và bàn giao bằng chứng cho cơ quan cạnh tranh để đổi lại sự miễn, giảm hình phạt. Chương trình khoan dung dành cho thoả thuận hạn chế cạnh tranh lần đầu tiên được ban hành ở Hoa Kỳ vào năm 1973 và sau đó được cơ quan cạnh tranh các nước học tập và áp dụng trong quá trình cải cách việc thực thi pháp luật chống độc quyền.

Chính sách khoan hồng ra đời nhằm kiểm soát các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh là chế định mới được đưa vào Luật Cạnh tranh năm 2018. Việc ban hành chính sách khoan hồng đối với các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh là một bước tiến đáng ghi nhận của luật, phù hợp với xu hướng pháp luật cạnh tranh hiện đại. Đây cũng là điểm mới của Luật Cạnh tranh năm 2018 cụ thể là đưa ra quy định chính sách khoan hồng để tăng cường khả năng phát hiện điều tra các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh hiện đang có xu hướng ngầm hóa. Chính sách khoan hồng được xem là công cụ giúp cơ quan thực thi pháp luật cạnh tranh nâng cao hiệu quả phát hiện, xử lý các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, đồng thời khiến cho việc hình thành, duy trì các thỏa thuận trong tương lai bị hạn chế. Qua đó tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng, lành mạnh cho tất cả các chủ thể tham gia hoạt động kinh doanh trên thị trường. Bên cạnh đó chính sách khoan hồng không chỉ hoàn thiện khung pháp lý về cạnh tranh ở Việt Nam mà còn đưa pháp luật cạnh tranh Việt Nam tiếp cận với các quy định của quốc tế trong lĩnh vực này.

Dựa trên nhu cầu cấp thiết phải có một công cụ đủ mạnh để tác động tới các doanh nghiệp tham gia thoả thuận hạn chế cạnh tranh. Do đó, chính sách khoan hồng được đưa vào tại Điều 112 Luật Cạnh tranh 2018 với kì vọng sẽ phát huy tác

dụng khám phá ra nhiều cartel ở Việt Nam. Doanh nghiệp tự nguyện khai báo giúp Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia phát hiện, điều tra và xử lý hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm sẽ được miễn hoặc giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng khi đáp ứng đủ các điều kiện sau:

- Đã hoặc đang tham gia với vai trò là một bên của thỏa thuận hạn chế cạnh tranh;

- Tự nguyện khai báo hành vi vi phạm trước khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định điều tra;

- Khai báo trung thực và cung cấp toàn bộ các thông tin, chứng cứ có được về hành vi vi phạm, có giá trị đáng kể cho việc phát hiện, điều tra và xử lý hành vi vi phạm;

- Hợp tác đầy đủ với cơ quan có thẩm quyền trong suốt quá trình điều tra và xử lý hành vi vi phạm.

Đồng thời, chính sách khoan hồng chỉ dành cho 3 doanh nghiệp đầu tiên nộp đơn xin hưởng khoan hồng tới Uỷ ban Cạnh tranh Quốc gia, theo đó doanh nghiệp đầu tiên có đơn xin hưởng khoan hồng và đáp ứng đủ điều kiện được miễn 100%

mức phạt tiền; Doanh nghiệp thứ hai và thứ ba có đơn xin hưởng khoan hồng và đáp ứng đủ điều kiện lần lượt được giảm 60% và 40% mức phạt tiền. Đáng chú ý chính sách khoan hồng không dành cho doanh nghiệp có vai trò ép buộc hoặc tổ chức cho các doanh nghiệp khác tham gia thỏa thuận. Việc bổ sung quy định về chính sách khoan hồng sẽ thúc đẩy doanh nghiệp vi phạm tự nguyện khai báo và cung cấp thông tin về cartel, tăng khả năng phát hiện, điều tra và xử lý đối với các hành vi thoả thuận hạn chế cạnh tranh tại Việt Nam kể từ thời điểm Luật Cạnh tranh 2018 có hiệu lực.

Theo pháp luật cạnh tranh của Hoa Kỳ để điều tra đối với các thoả thuận hạn chế cạnh tranh, Hoa Kỳ là nước đầu tiên trên thế giới áp dụng chính sách khoan hồng vào năm 1978. Sau một thời gian áp dụng, trung bình mỗi năm chỉ có một số

ít cá nhân/doanh nghiệp nộp đơn xin hưởng khoan hồng và không giúp phát hiện ra một vụ thoả thuận các-ten quốc tế nào. Những bất cập của chương trình khoan hồng năm 1978 được cho là đã yêu cầu bên vi phạm phải báo cáo về hoạt động bất hợp pháp của họ trước khi cơ quan cạnh tranh tiến hành cuộc điều tra và đòi hỏi cơ quan công tố phải hết sức thận trọng và có phần khắt khe trong việc suy xét cho phép hưởng khoan hồng đối với những người đáp ứng đủ điều kiện. Chính sách khoan hồng của Hoa Kỳ sau đó đã được sửa đổi vào năm 1993 cho phù hợp với thực tiễn.

Theo đó, thay vì doanh nghiệp chỉ được hưởng khoan hồng trong trường hợp cơ quan cạnh tranh chưa hề có thông tin về vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh và chưa tiến hành điều tra vụ việc thì theo quy định sửa đổi mới doanh nghiệp vẫn có thể được hưởng khoan hồng nếu cơ quan cạnh tranh đã tiến hành điều tra vụ việc nhưng vẫn chưa thu thập được đầy đủ các chứng cứ cần thiết trong khi doanh nghiệp xin hưởng khoan hồng có thể cung cấp thông tin hỗ trợ cho quá trình điều tra. Ngoài ra, theo quy định trong chính sách khoan hồng mới, doanh nghiệp nộp đơn được hưởng khoan hồng tự động trong trường hợp cơ quan cạnh tranh chưa có thông tin gì về vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh thay vì phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện cần thiết như trước kia. Với các quy định được sửa đổi năm 1993, các lãnh đạo của doanh nghiệp đã được hưởng khoan hồng tự động cũng được hưởng miễn trừ nếu họ hợp tác đầy đủ với cơ quan cạnh tranh. Để được hưởng khoan hồng, doanh nghiệp khai báo phải đáp ứng điều kiện không phải là doanh nghiệp giữ vai trò tổ chức, dẫn đầu các-ten và các điều kiện khác, theo đó công ty cũng như các giám đốc, cán bộ, nhân viên của công ty đều có thể được miễn truy tố hoàn toàn. Một nội dung mới sau đó cũng được bổ sung áp dụng trong chương trình khoan hồng đó là chương trình khoan hồng cá nhân. Đây là chương trình miễn giảm hình phạt cho các nhân viên công ty tự nguyện khai báo, còn được gọi là ân xá bổ sung. Bên cạnh đó, chính sách khoan hồng bổ sung còn cho phép miễn giảm đáng kể mức phạt đối với những người phát hiện và tố giác vụ thỏa thuận các-ten thứ hai, nhưng đồng thời lại đang phải chịu trách nhiệm pháp lý vì đã tham gia vụ thỏa thuận các-ten thứ nhất. Năm 2004, chính sách khoan hồng của Hoa Kỳ lại tiếp tục

được bổ sung nhằm tăng cường, thúc đẩy động cơ tự nguyện khai báo bằng việc loại bỏ hình phạt tiền gấp ba lần mức bồi thường thiệt hại do hành vi vi phạm gây ra cho người bị hại đối với những doanh nghiệp đáp ứng đủ điều kiện được hưởng khoan hồng. Chính sách khoan hồng với những quy định hợp lý đã mang lại hiệu quả lớn cho cơ quan cạnh tranh trong quá trình thực thi. Tỷ lệ đơn xin hưởng khoan hồng của doanh nghiệp tăng từ mức một đơn mỗi năm theo theo quy định ban đầu lên con số xấp xỉ một đơn mỗi tháng theo quy định mới. Thông qua chính sách khoan hồng, với những thông tin và chứng cứ được doanh nghiệp cung cấp, đã mang lại những thành công nhất định cho cơ quan cạnh tranh trong quá điều tra những vụ việc thỏa thuận HCCT nghiêm trọng. Tại Hoa Kỳ, chương trình khoan hồng được coi là công cụ điều tra hữu hiệu nhất của cơ quan cạnh tranh. Chẳng hạn, trong các vụ điều tra về hành vi thỏa thuận các-ten trên thị trường vitamin, điện cực than chì, đấu giá tác phẩm nghệ thuật và bộ nhớ ngoài DRAM của máy tính, cơ quan cạnh tranh đã có những lợi thế điều tra đáng kể nhờ các thông tin do người xin hưởng khoan hồng cung cấp. Cơ chế minh bạch cũng như tính chắc chắn trong việc cung cấp thông tin của người tự nguyện khai báo, đánh giá của cơ quan cạnh tranh đối với đơn xin hưởng miễn trừ của doanh nghiệp là người thứ hai và thứ ba khai báo về thỏa thuận các-ten cũng như quy định thời hạn phạt tù dài hơn đã làm tăng giá trị và tính hiệu quả của chương trình khoan hồng.

Để hỗ trợ và tăng tính hiệu quả khi áp dụng chương trình khoan hồng, tháng 6/2004 Hoa Kỳ đã sửa đổi theo hướng tăng mức xử phạt đối với các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bất hợp pháp. Lý do được đưa ra là một chương trình khoan hồng muốn thành công phải dựa trên chế tài nghiêm khắc đối với các hành vi vi phạm. Chỉ khi có nguy cơ và rủi ro phải chịu một hình thức xử phạt nặng nề trong trường hợp bị phát hiện thì mới khiến cho các doanh nghiệp hay cá nhân vi phạm có động cơ khai báo với cơ quan cạnh tranh để được miễn trừ một phần hoặc toàn bộ số tiền phạt mà đáng ra doanh nghiệp hay cá nhân phải chịu. Mức độ xử phạt được quy định tăng. Cụ thể, đối với doanh nghiệp vi phạm, mức phạt tối đa có thể áp dụng được quy định tăng từ 10 triệu lên 100 triệu đô la Mỹ. Đối với cá nhân

vi phạm, mức phạt tối đa có thể áp dụng được quy định tăng từ 350.000 lên 1 triệu đô la Mỹ. Về thời hạn phạt tù tối đa được quy định tăng từ 3 lên 10 năm. Ngay sau khi được sửa đổi, đến năm 2005 đã có 50 doanh nghiệp bị xử phạt số tiền trên 10 triệu đô la Mỹ, trong đó 9 doanh nghiệp bị xử phạt trên 100 triệu đô la Mỹ. Tăng cường mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh đã làm giảm động cơ tham gia, thực hiện thỏa thuận các-ten, tuy nhiên các cơ quan chống độc quyền của Hoa Kỳ không thể gia tăng thành công nếu chỉ áp dụng mức phạt cao.

Trong những năm 90, thời hạn phạt tù trung bình đối với các-ten là 8 tháng, nhưng đến năm tài chính 2005, thời hạn phạt tù trung bình đã tăng lên 24 tháng. Thời hạn phạt tù đáng kể đối với cá nhân vi phạm, thay vì yêu cầu nộp tiền phạt cao hơn, đã khuyến khích tinh thần tự nguyện khai báo và hợp tác của cả doanh nghiệp và các nhân viên của họ [14].

Chương trình khoan hồng sau đó được cơ quan cạnh tranh các nước học tập và áp dụng trong quá trình cải cách việc thực thi pháp luật chống độc quyền. Ở Châu Âu, Uỷ ban Châu Âu (EC) đã thông qua chính sách khoan hồng lần đầu tiên vào năm 1996 và được sửa đổi, bổ sung thêm hai lần vào năm 2002 và 2006 nhằm cụ thể hoá ngưỡng được hưởng khoan hồng dành cho doanh nghiệp và cá nhân nộp đơn. Trong các nước Châu Âu, Bỉ là nước đầu tiên ban hành chính sách khoan hồng vào năm 1999, tiếp theo đó vào năm 2002, lần lượt Cộng hoà Séc, Pháp, Ireland, Hà Lan và Thuỵ Điển đã thông qua chương trình khoan hồng của mình. Tiếp theo đó là Áo, Đức, Hy Lạp và Bồ Đào Nha thông qua vào năm 2006; Đan Mạch, Ý, Tây Ban Nha thông qua vào năm 2007... Đến năm 2011, tất cả các nước thành viên Liên minh Châu Âu ngoại trừ Malta đã đưa ra các chính sách khoan hồng dành cho doanh nghiệp tham gia thoả thuận hạn chế cạnh tranh.

Tại Châu Á, Hàn Quốc là nước đầu tiên ban hành chính sách khoan hồng vào năm 1997 và chính sách này đã trở thành biện pháp hiệu quả nhất trong việc khám phá các thoả thuận hạn chế cạnh tranh. Từ năm 1999 đến năm 2013, 141 trên 325 vụ việc thoả thuận hạn chế cạnh tranh được phát hiện nhờ chính sách khoan hồng,

chiếm 43,4% số vụ việc cartel bị cơ quan cạnh tranh xử phạt hành chính. Chương trình khoan hồng tại Nhật Bản được quy định khi Luật chống độc quyền của nước này sửa đổi, bổ sung vào năm 2006, theo đó, doanh nghiệp đầu tiên báo cáo về cartel trước khi Uỷ ban thương mại lành mạnh Nhật Bản (Japan Fair Trade Commission - JFTC) bắt đầu điều tra sẽ được miễn trừ hoàn toàn hình phạt kể cả cáo buộc hình sự. Trong vòng mười lăm tháng sau khi chính sách được ban hành tại Nhật Bản, 105 trường hợp đã nộp đơn xin hưởng khoan hồng, con số nói lên tính hiệu quả của chính sách này tại Nhật Bản và đang không ngừng gia tăng. Một vài quốc gia Châu Á khác cũng có quy định về chính sách khoan hồng bao gồm: Ấn Độ năm 2003, Singapore năm 2004 và Trung Quốc năm 2011.

Chính sách khoan hồng lần đầu tiên được đưa vào Luật Cạnh tranh 2018 của Việt Nam. Theo quy định tại Điều 112 Luật Cạnh tranh, chính sách khoan hồng áp dụng đối với các doanh nghiệp tự nguyện hạn chế cạnh tranh bị cấm quy định tại Điều 12 của Luật này. Doanh nghiệp tự nguyện khai báo giúp Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia phát hiện, điều tra và xử lý hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm quy định tại Điều 12 của Luật này được miễn hoặc giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng. Theo quy định tại Điều 112 Luật Cạnh tranh thì đối tượng được hưởng chính sách khoan hồng là các doanh nghiệp đóng vai trò là một bên của một trong các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm. Quy định này không áp dụng đối với doanh nghiệp có vai trò ép buộc hoặc tổ chức cho các cá nhân doanh nghiệp khác tham gia. Nhưng đồng thời cũng phải đáp ứng đủ các điều kiện sau:

Doanh nghiệp phải tự nguyện khai báo hành vi vi phạm trước khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định điều tra;

Doanh nghiệp phải khai báo trung thực và cung cấp toàn bộ các thông tin, chứng cứ có được về hành vi vi phạm, có giá trị đáng kể cho việc phát hiện, điều tra và xử lý hành vi vi phạm; đồng thời phải hợp tác đầy đủ với cơ quan có thẩm quyền trong suốt quá trình điều tra và xử lý hành vi vi phạm.

Mức miễn trừ xử phạt mà các doanh nghiệp được hưởng phụ thuộc vào thứ tự nộp đơn và việc đáp ứng được các điều kiện nêu trên, cụ thể:

Doanh nghiệp đầu tiên có đơn xin hưởng khoan hồng và đáp ứng đủ điều kiện quy định tại khoản 3 Điều này được miễn 100% mức phạt tiền;

Doanh nghiệp thứ hai và thứ ba có đơn xin hưởng khoan hồng và đáp ứng đủ điều kiện quy định tại khoản 3 Điều này lần lượt được giảm 60% và 40% mức phạt tiền.

Từ những đánh giá nêu trên có thể thấy chính sách khoan hồng theo Điều 112 Luật Cạnh tranh năm 2018 mang những đặc điểm sau:

Thứ nhất, chỉ những doanh nghiệp thực hiện việc khai báo trước khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định điều tra mới thuộc đối tượng được hưởng khoan hồng bởi chính sách khoan hồng nêu cao khả năng phát hiện và ngăn chặn các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nên chỉ khi thỏa thuận được khai báo lúc cơ quan có thẩm quyền điều tra chưa biết về thỏa thuận hoặc chưa bắt đầu tiến hành điều tra thì mới có giá trị và sự khoan hồng mới có ý nghĩa.

Thứ hai, doanh nghiệp thực hiện khai báo đầu tiền không đương nhiên được hưởng mức khoan hồng cao nhất, tức là việc miễn xử phạt. Việc tự nguyện khai báo sớm về thỏa thuận là chưa đủ mà quan trọng hơn là thông tin khai báo có giá trị đáng kể cho việc điều tra hay không. Nếu một doanh nghiệp thực hiện khai báo đầu tiên về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh nhưng không cung cấp thông tin đầy đủ, chứng cứ không có giá trị cũng không được miễn 100% mức xử phạt.

Thứ ba, không phải mọi doanh nghiệp thực hiện khai báo trước khi có quyết định điều tra đều được hưởng khoan hồng. Chính sách khoan hồng chỉ áp dụng cho không quá ba doanh nghiệp đầu tiên nộp đơn đến Ủy ban cạnh tranh quốc gia và đáp ứng các điều kiện để hưởng khoan hồng. Chính sách khoan hồng mang ý nghĩa ngăn chặn các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh chứ không nhằm mục đích để các doanh nghiệp được miễn hoặc giảm nhẹ trách nhiệm pháp lý.