2.2. Thực tiễn thi hành Luật cạnh tranh về kiểm soát thỏa thuận hạn chế cạnh tranh ở Việt Nam
2.2.2. Những hạn chế trong việc thực thi Luật Cạnh tranh ở Việt Nam về kiểm soát thỏa thuận hạn chế cạnh tranh và nguyên nhân
Bên cạnh một số thành tựu nhất định thì Luật Cạnh tranh vẫn còn là một lĩnh vực mới nên hiệu quả thực tiễn của luật vẫn còn nhiều điểm cần bàn. Nguyên nhân chính có thể bắt nguồn từ cơ chế thực thi, từ sự hạn chế nguồn lực, sự bất cập trong mô hình cơ quan cạnh tranh hay từ chính sự thiếu rõ ràng, hợp lý, minh bạch trong các quy định pháp lý .... Cụ thể như: Số lượng vụ việc được điều tra và xử lý chưa nhiều, chưa phản ánh thực tế thực trạng các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trên thị trường. Với mục tiêu cơ bản khi ra đời là nhằm bảo vệ các quan hệ cạnh tranh, đảm bảo môi trường cạnh tranh lành mạnh, minh bạch, bình đẳng, tạo động lực phát triển kinh tế đất nước và mang lại lợi ích cho người tiêu dùng. Luật Cạnh tranh về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh hướng đến kiểm soát các hành vi có tác động hoặc có khả năng gây tác động đến môi trường cạnh tranh.
Liên quan đến các quy định về xử lý vi phạm
- Về quy định mức phạt tiền
72
Việc không quy định mức phạt tiền tối thiểu sẽ dẫn đến trường hợp có doanh nghiệp chưa phát sinh doanh thu vào thời điểm thực hiện hành vi vi phạm, và do đó mức phạt đối với doanh nghiệp này sẽ là 0 đồng. Trường hợp này trên thực tế đã xảy ra trong quá trình xử lý vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh của 19 doanh nghiệp bảo hiểm phi nhân thọ ở Việt Nam. Trong vụ việc này, có hai doanh nghiệp tham gia thỏa thuận do chưa phát sinh doanh thu nên chịu mức phạt 0 đồng là Công ty TNHH Bảo hiểm Fubon và Công ty cổ phần bảo hiểm Hàng không Việt Nam.
Mức phạt này hoàn toàn không thể đạt được mục đích trừng trị đối với doanh nghiệp thực hiện hành vi vi phạm.
- Mức phạt tiền được xác định căn cứ trên tổng doanh thu là không hợp lý.
Thực tiễn điều tra, xử lý các vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh cho thấy, tất cả các khiếu nại hoặc khởi kiện ra tòa án đối với các quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh đều có nội dung liên quan đến căn cứ xác định khoản tiền phạt là tổng doanh thu. Mặc dù nội dung khiếu nại, khiếu kiện này đều bị cơ quan cạnh tranh Việt Nam hoặc tòa án bác bỏ bởi đó là quy định của pháp luật, tuy nhiên có thể thấy rằng việc xác định mức phạt tiền dựa trên tổng doanh thu, trong nhiều trường hợp, là không tương xứng với mức độ tác động của hành vi thỏa thuận. Chính bởi nhận định này, cơ quan cạnh tranh trong các vụ việc đều xem xét áp dụng mức phạt rất thấp trong khung phạt đến 10%, ví dụ: 0.0x% tổng doanh thu của năm tài chính trước năm thực hiện hành vi vi phạm. Vấn đề đặt ra là, đối với những hành vi bị xử phạt ở mức 5-10% tổng doanh thu thì mức xử phạt tối thiểu phải là 5%. Trong một số trường hợp, doanh nghiệp thậm chí có thể bị phá sản bởi quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và tất nhiên, đó là trường hợp mà không một cơ quan cạnh tranh nào trên thế giới mong muốn bởi nó đi ngược lại với mục tiêu bảo vệ cạnh tranh mà tất cả các luật cạnh tranh đềuhướng đến.
- Chưa quy định các chế tài đối với Hiệp hội ngành nghề.
Tại Việt Nam hiện nay có hàng nghìn hiệp hội ngành nghề với quy mô lớn nhỏ khác nhau. Là tổ chức xã hội nghề nghiệp, nhưng thực tế cho thấy có nhiều
73
trường hợp, hiệp hội đóng vai trò chủ trương xây dựng ý tưởng thỏa thuận, tổ chức gặp mặt, trao đổi thông tin giữa các doanh nghiệp, vận động các doanh nghiệp thành viên tham gia và thực hiện thỏa thuận.
Mặc dù các hiệp hội ngành nghề thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật cạnh tranh theo Điều 2, Luật Cạnh tranh, tuy nhiên, hiện chưa có cơ sở pháp lý để áp dụng các chế tài xử lý vi phạm đối với hiệp hội trong các vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Trong bối cảnh nhận thức của các doanh nghiệp và hiệp hội về pháp luật cạnh tranh còn chưa cao, việc không áp dụng chế tài xử lý đối với các vi phạm của hiệp hội liên quan đến các quy định về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh sẽ không có tác động cảnh báo, răn đe cũng như khuyến khích các hiệp hội thực hiện tốt các quy định của pháp luật cạnh tranh.
Liên quan đến chính sách khoan hồng
Thực tiễn thực thi pháp luật cạnh tranh của các nước đi trước cho thấy, việc xử lý các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh sẽ có xu hướng - ngầm hóa các thỏa thuận.
Điều này sẽ làm cho việc phát hiện và điều tra các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trở nên khó khăn hơn, phức tạp hơn gấp nhiều lần. Vì vậy, hầu hết các nước đã sử dụng chính sách khoan hồng như một công cụ quan trọng để phát hiện và điều tra các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Luật Cạnh tranh 2004 chưa có các quy định về Chính sách khoan hồng tuy nhiên Luật Cạnh tranh 2018 đã kịp thời bổ sung các quy định về chính sách khoan hồng để tăng cường hiệu quả thực thi pháp luật.
Theo quy định của Luật Cạnh tranh 2018, Doanh nghiệp sẽ được hưởng chính sách khoan hồng khi tự nguyên khai báo trước khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định điều tra. Các doanh nghiệp có thể được miễn trừ từ 40%; 60% đến 100%
mức phạt khi Doanh nghiệp thỏa mãn các điều kiện để được hưởng khoan hồng.
Chính sách khoan hồng có tác dụng thúc đẩy việc phá vỡ các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh theo chiều ngang (Cartel) và ngăn chặn các thỏa thuận mới được hình thành. Tuy nhiên, Chính sách khoan hồng chỉ thực sự hoạt động hiệu quả khi mức chế tài xử lý đủ nghiêm minh, giá trị trong hình phạt tiền là con số khổng lồ đủ
74
khiến các doanh nghiệp tham gia thỏa thuận phải thấy e sợ. Hiện nay, chính sách khoan hồng chưa được đi vào thực tiễn nên chưa có các số liệu cụ thể để phân tích đánh giá tác động của chính sách. Tuy nhiên, chính sách khoan hồng ở Việt Nam trong thời gian tới sẽ khó có thể mang lại hiệu quả bởi các lý do:
Thứ nhất, chưa có quy định miễn trừ cho cá nhân tổ chức tham gia chính sách khoan hồng trong pháp luật cạnh tranh sẽ đồng thời được hưởng miễn trừ trách nhiệm hình sự
Yếu tố mang đến sự thành công của chính sách khoan hồng ở các quốc gia có pháp luật cạnh tranh phát triển: cá nhân, tổ chức khai báo để được hưởng khoan hồng sẽ được miễn toàn bộ hoặc một phần trách nhiệm có liên quan đối với hành vi vi phạm (bao gồm cả trách nhiệm hình sự). Chế tài hình sự trong đó có các quy định về phạt tù là một trong những chế tài nghiêm khắc có tác dụng răn đe trực tiếp nhất đối với mọi cá nhân. Nếu chính sách khoan hồng không giải quyết được vấn đề: cá nhân khai báo để được hưởng khoan hồng vẫn có khả năng phải chịu trách nhiệm hình sự đối với vi phạm cạnh trạnh tranh thì chính sách khoan hồng khó có thể đạt hiệu quả, các chủ thể tham dự Các-ten sẽ bằng mọi cách che giấu hành vi để không phải chịu các chế tài hình sự.
Thứ hai, mức phạt tiền đối với các pháp nhân thương mại tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh thấp hơn 1.000.000.000 đồng. Như đã phân tích ở phần chế tài phạt tiền, mức xử phạt đối với doanh nghiệp tham gia hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong luật cạnh tranh theo quy định phải thấp hơn chế tài xử lý hình sự đối với pháp nhân thương mại (tương ứng thấp hơn 1.000.000 đồng). Mức xử phạt tiền này không đủ sức mạnh để các doanh nghiệp phải e sợ như pháp luật cạnh tranh ở các nước: Nhật Bản, Hoa kỳ, Châu Âu... Vì thế, sẽ rất ít doanh nghiệp phải tìm đến cơ quan cạnh tranh để thực hiện các thủ tục khoan hồng.
75
Tiểu kết chương 2
Từ việc đánh giá các quy định của Luật cạnh tranh 2018 về kiểm soát thỏa thuận hạn chế cạnh tranh để có thể phân tích về hậu quả pháp lý cũng như các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm và quy định về chính sách khoan hồng đối với hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm. Ta thấy so với Luật Cạnh tranh năm 2004 thì cách tiếp cận của Luật Cạnh tranh năm 2018 dựa trên phương pháp hoàn toàn mới. Cách đánh giá tác động hoặc khả năng gây tác động hạn chế cạnh tranh là yếu tố cấu thành quan trọng của các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm, nay đã được tác giả đánh giá thông qua những đặc điểm của các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Đồng thời cũng có thể thấy được các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh rất đa dạng và phong phú. Thỏa thuận hạn chế cạnh tranh có thể không nhằm nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp mà chủ yếu tìm kiếm lợi nhận bằng mọi cách.
Do vậy, việc xác định có hay không những hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh này cần phải dựa trên nhiều yếu tố khác nhau để xem xét, đánh giá, xử lý thỏa thuận hạn chế cạnh tranh. Xử lý bằng các biện pháp chế tài sẽ không được áp dụng cho mọi trường hợp thỏa thuận hạn chế cạnh tranh mà chỉ khi hành vi đó có khả năng định tính hoặc định lượng ở một giới hạn nhất định hoặc có dấu hiệu bất hợp lý thì mới bị xử lý. Có nhiều trường hợp ngoại lệ về thỏa thuận hạn chế cạnh tranh được miễn trừ khi có đủ các căn cứ chính đáng. Thông qua những thành công đã đạt được về kiểm soát thỏa thuận hạn chế cạnh tranh và đánh giá những hạn chế trong việc thực thi Luật Cạnh tranh về kiểm soát thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, từ đó tác giả đưa ra những giải pháp hoàn thiện và nâng cáo hiệu quả thực thi Luật Cạnh tranh năm 2018 về kiểm soát thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trong Chương 3.
76