Chương 2 THỰC HIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.2. THỰC HIỆN QUẢN LÝ CHI THƯỜNG XUYÊN CỦA NGÂN
Mang tính chất là các khoản ch icho tiêu dùng xã hội, chi thường xuyên của ngân sách tỉnh đã gắn liền với chức năng quản lý xã hội của nhà nước. Bao gồm các khoản chi đa dạng, chi thường xuyên của ngân sách tỉnh có phạm vi tác động khá rộng chứa đựng nhiều mục tiêu khác nhau: từ giải quyết chế độ xã hội đến chi sự nghiệp phát triển kinh tế. Với ý nghĩa đó, chi thường xuyên chiếm tỉ trọng đáng kể trong tổng chi NSNN của tỉnh.
Bảng 2.2: Tỷ lệ chi thường xuyên so với tổng chi NSNN và so với GDP
Năm
Chỉ tiêu 2011 2012 2013 2014 2015
1.Tổng chi NS tỉnh (tỷ kíp) 187.600 207.600 405.800 451.500 501.300 2.GDP nội tỉnh (tỷ kíp) 731.100 773.100 907.050 1164.080 1673.22 0 3.Chi thường xuyên (tỷ kíp) 141.700 150.326 329.821 352.997 389.900 4. Chi thường xuyên/Tổng chi
NS Tỉnh (%) 75,53 72,41 81,27 78,18 77,77
5. Chi thường xuyên/GDP nội
Tỉnh (%) 19,38 19,44 36,36 30,32 33,30
Nguồn: Sở tài chính tỉnh Hua Phăn, Niên giám thống kê tỉnh Hua Phăn.
Từ 2005 - 2010, tổng chi thường xuyên đạt dược 69.689 tỷ kíp, chiếm 37,40% trong tổng chi ngân sách tỉnh, Chiếm 9,53% trong tổng GDP nội tỉnh năm 2011.
Giai đoạn từ 2010 - 2015 phục vụ cho chủ chương của Đảng và Nhà nước như đối mới chích sách tiền lương, tăng chi cho giáo dục đào tạo, y tế, quốc phòng, an ninh, khoa học công nghệ và dự án xây dựng,….Quy mô chi thường xuyên của ngân sách tỉnh đã có sự tăng đáng kể về số tuyệt đối, năm 2011 chi ngân sách ở mức 141.700 tỷ kíp đến năm 2015 tăng lên với mức chi 389.900 tỷ kíp. Tăng cấp 2,75 lần.
(đơn vị tỷ kíp)
Đồ thị 2.2: Cơ cấu chi thường xuyên trong tổng chi NS và GDP nội tỉnh.
Quản lý chi thường xuyên của ngân sách tại tỉnh Hua Phăn thuân thủ theo chu trình quản lý NSNN do Nhà nước quy định, gồm các giai đoạn: Lập dự toán chi ngân sách, Chấp hành, thực hiện dự toán chi ngân sách và Quyết toán chi ngân sách.
2.2.1. Quản lý lập dự toán chi thường xuyên của ngân sách giai đoạn 2005 - 2015.
Giai đoạn 2005 - 2010:
Công tác lập dự toán chi NSNN thường xuyên trong các đơn vị thụ
hướng NSNN tại tỉnh Hua Phăn CHDCND Lào được thực hiện theo luật ngân sách năm Nhà nước sửa đổi số 02/QH Lào; ngày 26/12/2006. Nhị định của Chính phủ số 80/TT Lào; ngày 28/02/2007 về sự tổ chức và hoạt động của Bộ tài chính bao gồm ngân sách Trung Ương và ngân sách địa phương.
Căn cứ Nghị quyết số 03/TT Lào; ngày 15/2/2012 hướng dẫn thực hiện về lập tỉnh là chiến lược, lập huyện là mạnh mẽ toàn diện và lập làng là phát triển. Vì vậy các khoản chi thường xuyên việc lập dự toán phải tiến hành theo một quy trình từ cơ sở, trên cơ sở dự kiến chi theo mục lục ngân sách.
Phương thức quản lý chi ngân sách tại tỉnh Hua Phăn trong thời gian này chủ yếu là quản lý theo yêu tố đầu vào, lạp dự toán chi thường xuyên được tiến hành trong thời gian cố định mỗi năm một lần, Hàng năm, căn cứ vào nguồn ngân sách dự báo tăng trưởng một tỷ lệ nhất định cộng với tỷ lệ trượt giá, cơ quan dự thảo ngân sách thông báo số kiểm tra chi trên cơ sở nguồn thu có được, thông thường cũng tăng một tỷ lệ nhất định, cộng với tăng chi do bổ sung ngân sách. Số phân bổ được thông báo xuống cơ quan thụ hưởng ngân sách địa phương và các đơn vị sử dụng ngân sách từ bộ ngành tới các đơn vị cơ sở, Căn cứ vào số được phân bổ và như cầu thực tế, các đơn vị tiến hành lập ngân sách.
Toàn bộ quy trình này, không yêu cầu thể hiện kế hoạch công việc, các bản giải trình về kết quả công việc, không phản ánh được với lượng chi phí như vậy thì kết quả đạt được như thế nào, không biết cơ quan nào hoàn thành nhiệm vụ ở mức độ nào, có tương xứng với mức chi phí bỏ tra hay không.
Giai đoạn 2011 - 2015:
Được đánh dấu mốc bởi các quy định vầ quản lý tài chính ở các cơ quan thụ hưởng ngân sách, đó là: Nghị định số 241/NĐ-CP ngày 12/9/2013 của Chính Phủ quy định về tổ chức thực hiện quản lý kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quản lý NSNN năm 2013, Nhị định số 813/GĐ;STC Lào;
Ngày 5/12/2013 về thực hiện quản lý chi NSNN cấp tỉnh và cấp huyện năm
2013. Quy định quyề tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập.
Các nghị định trên đã mở đường cho việc áp dụng quản lý NSNN theo kết quản đầu ra. Tuy nhiên, trên thực tế ở tỉnh Hua Phăn, phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra được áp đụng chưa phổ biến, Vì đây là phương thức quản lý gắn liền với nền kinh tế thị trường, mới mẻ ngay cả với các nước phát triển và chỉ có thể áp dụng ở các nước, địa phương có trình độ quản lý cao, thông tin đầy đủ, minh bạch cơ sở hạ tầng tin học, cùng với các phương tiện hỗ trợ kỹ thuật và hệ thống chính sách đồng bộ. Các yêu tổ đó là cơ sở để xác định kết quả đầu ra cụ thể, có đo lường về số lượng, thời gian, chi phí….Điều đó cho phép đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách, lựa chọn phương án tối ưu, coi lĩnh vực cung cấp hàng hóa, dịch vụ công bình đẳng như đối với hàng hóa tư nhân. Có thế nói đây là yêu cầu và xu hướng tất yếu cần thường tới của đất nước có nền kinh tế thị trường.
Thực trạng này đã và đang được khắc phục dần bằng cách khoản biên chế hành chính và giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách Nghi quyết và Nghi định của các cấp ban hành. Ở tỉnh Hua Phăn đã thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập. Các đơn vị được tự chịu tự chủ biên chế và khoản chi. Thông qua việc dự toán đầu năm, UBND tỉnh giao quyền tự chủ, tự chị trách nhiệm cho các cơ quan quản lý hành chính trực thuộc và các đơn vị sự nghiệp.
Một phương thực quản lý chi NSNN mới được quan tâm mà một số quốc gia trên thế giới áp dụng đó là Quản lý chi ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Phương thực này có thể nói là có nhiều ưu điểm. Nó được coi như một kể hoạch trượt, kế hoạch cuốn chiếu trong nhiều năm (từ 3-5 năm), sau mỗi năm căn cứ vào dự báo vĩ mô thay đổi thì lại điều chỉnh kể
hoạc những năm tiếp theo và tính thêm một năm nữa, vì vậy lúc nào cũng tồn tại kế hoạch trung hạn và luôn được cập nhận cho phù hợp với thực tiễn.
Hiện nay phương thức quản lý chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn chưa được áp dụng ở tỉnh Hua Phăn, bởi yêu tố cơ bản là công cụ dự báo vĩ mô, yếu tố quan trọng nhất quyết định về việc thực hiện theo phương thực quản lý này thì Hua Phăn chưa xây dựng được. Hua Phăn hiện cũng đang xây dựng kế hoạch chi ngân sách giai đoạn 2015 - 2016, Tuy nhiên Hua Phăn gọi là thời kỳ ổn định ngân sách, nó là bản kế hoạch chi tiêu ngân sách, có thể được điều chỉnh và bổ sung hàng năm không chứ không phải kế hoạch chi tiêu trung hạn. Bởi xây dựng kế hoạch trung hạn thời gian tương đối dài với dự kiến mang nhiều yếu tố chủ quan như vậy không mang tính khả thi và thường không đạt được kết quả như dự tính ban đầu hay những biến động ảnh hưởng đến mục tiêu hầu như không được quan tâm cập nhật nhằm điều chỉnh cho phù hợp trên địa bàn tỉnh Hua Phăn CHDCND Lào.
2.2.2. Quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên của ngân sách giai đoạn 2005 - 2015
Chấp hành dự toán chi tường xuyên của ngân sách trong giai đoạn này tại tỉnh Hua Phăn được quản lý theo chu trình ngân sách hay còn gọi là chi ngân sách theo kế hoạch hàng năm. Bao gồm các giai đoạn:
- Cấp phát các khoản chi thường xuyên - Kiểm soát chi thường xuyên
- Điều chỉnh dự toán chi thường xuyên (nếu có)
Việc quản lý thường xuyên của ngân sách theo kế hoạch hành năm cho phép tính toán tương đối sát nguồn lực tài chính có thể có được, từ đó giúp cho việc bố trí chi tiêu tương ứng với năng lực thực tế. Các làm đó có thuận lợi là dễ làm, ít phải điều chỉnh dự toán và nếu có thì mức độ điều chỉnh không lớn so với khi xây dựng dự toán. Song trong điều hành ngân sách khó khăn vì có nhiều công việc kéo dài trong nhiều năm, nhưng kết thúc từng
năm, phải quyết toán chi tiêu năm đó trong khi công việc chưa kết thúc; mặt khác không cho phép tính toán nguồn lực tương đối chính xác trong trung hạn vì không căn cứ vào dự báo vĩ mô, điều đó gây khó khăn cho việc xây dựng chính sách chi tiêu trung hạn.
Giai đoạn 2005 2010: Tỷ trọng chi NSNN cho công việc mang tính chất thường xuyên chủ yếu tính yếu tố chi phí đầu vào lại không gắn với trách nhiệm hiệu quả công việc của người sử dụng kinh phí với số kinh phí được thụ hưởng, cách quản lý chi thường xuyên ở các lĩnh vực đều na ná như nhau, bắt đầu từ chi phí cho con người dựa trên biên chế được giao vẫn còn mang tính chủ quan áp đặt, sau đó là chi phí đi kèm để thực hiện nhiệm vụ dựa trên chế độ ch icho từng lĩnh vực, song cũng có cơ chế quản lý tiên tiến hơn ngoài việc dựa theo số biên chế được giao.
Giai đoạn 2011 - 2015: Quản lý chấp hành dự toán chi thường xuyên của ngân sách được thực hiện theo các nội dụng chi gắn với các chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Trong quá trình thực hiện, đơn vị được điều chỉnh các nội dung chi, các nhòm mục chi trong dự toán chi được cấp có thẩm quyền giao cho phù hợp với tình hình thực tế của đơn vị, đồng thờ gửi cơ quan quản lý cấp trên và Kho bạc Nhà nước nơi đơn vị mở tài khoản để theo đõi, quản lý, thanh toán và quyết toán. Kết thúc năm ngân sách, kinh phí do ngân sách chi hoạt đông thường xuyên và các khoản thu sự nghiệp chưa sử dụng hết, đơn vị được chuyển sang năm sau để tiếp tục sử dụng. Tính đến cuối năm 2015, rà soát lại tính hính thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo các Quy định như trên tỉnh Hua Phăn cho thấy: Các cơ quan hành chính được giao quyền tự chủ là 45/130 đơn vị, trong đó, cấp tỉnh là 31 đơn vị đạt 85%, cấp huyện còn 109 đơn vị chưa giao quyền tự chủ do các huyện, thì thành phố chưa quan tâm thực hiện; các đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ là 66/140 đơn vị trong đó cấp tỉnh đạt 56/135 đơn vị, đạt 89%: cấp huyện đã giao 59 đơn vị. Các đơn vị
thực hiện chế độ tự chủ đã triển khai các biên pháp để thực hành tiết kiểm, chống lãng phí trong sử dụng kinh phí, quản ly, sử dụng tài sản như: Ban hành Quy chế quản lý và sử dụng xe ô tô, định mức phân bổ và sử dụng văn phòng phẩm….từ đó đã tiết kiệm kinh phí, tăng thu nhập cho các bộ, công chức.
Bảng 2.3. Kinh phí tiết kiệm và thu nhập bình quân tăng thêm từ việc thực hiện chế độ tự chủ của các đơn vị cấp tỉnh.
(đơn vị: 1000 kíp).
Năm
Đơn vị hành chính Đơn vị sự nghiẹp KP Tiết
Kiệm
TN BQ tăng Thêm(/người)
KP Tiết Kiệm
TN BQ tăng Thêm(/người)
2011 2.014.000 1.300 4.322.000 3.472
2012 3.291.000 1.924 3.365.000 4.314
2013 4.643.000 2.000 3.860.000 6.192
2014 5.251.000 2.300 4.100.000 6.500
2015 6.524.000 2.900 4.920.000 6.825
(Nguồn: Sở Tài chính Hua Phăn) Trong qua thực hiện cơ chế tự chủ các đơn vị chủ động sử dụng kinh phí, tài sản, nguồn nhân lực có hiệu quả để thực hiện nhieejmvuj, công tác quản lý, sử dụng kinh phí được thực hiện chặt chẽ, công khai, dan chủ, góp phần tăng nguồn thu, tiết kiệm chi để bổ sung nguồn kinh phí hoạt động, trích lập các quỹ, đầu tư trang thiết bị nâng cao chất lượng dịch vụ công, tăng thu nhập cho ngời lao động.
Cụ thể, quá trình chấp hành chi thường xuyên của ngân sách tỉnh Hua Phăn ở một số lĩnh vục điện hình diễn ra như sau:
Về quản lý chi sự nghiêp giáo dục đào tạo
Hệ thống giáo dục tỉnh Hua Phăn những năm 2005 - 2015 cho thấy, ngân sách vốn đã nhỏ bé lại dàn trải từ các trường mầm non đến trường Đại học. Tỷ trong khoản chi này tương đối cao, đạt bình quân là
7,80%/GDP/năm, 16,0%/tổng chi NSNN và 40,50% tổng chi thường xuyên, con số này đạt mức cao so với các tỉnh, thành phố khác trong cả nước và cao hơn nhiều so với mức bình quan chung của cả nước, khoảng trên 26,87%
trong tổng số chi thường xuyên của NSNN. Tuy nhiên nền xét về mặt tương đối thì khoản chi ngân sách cho giáo dục tỉnh lại có chiều hướng giảm trong giải đoạn hiện nay. Giại đoạn 2005 - 2010, tỷ khoản chi này chiếm bình quân 19,10%/chi NSNN tỉnh và 41,73%/chi ngân sách thường xuyên; Giai đoạn 2011 - 2015 cao hơn bính quân 22,25%/chi NSNN; và 43,52%/chi thường xuyên. Nhân nhân là do các khoản chi ngân sách tỉnh hàng năm tăng, có chế khoán chi mang tính đã làm cho tỷ trọng chi NSNN cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo chiều hướng tăng lên.
Bảng 2.4: Tình hình chi sự nghiệp giáo dục đào tạo Tỉnh Hua Phăn (đơn vị tỷ kíp)
Năm 2011 2012 2013 2014 2015
Tổng chi GDĐT (tỷ kíp) 870,79 1121,23 1526,20 1693,20 2242,5 0 Tỷ lệ chi GDĐT chiếm trong
tổng chi thường xuyên (%) 33.2% 38.2% 39,1% 39.5% 41.3%
Tỷ lệ chi GDĐT chiếm trong
tổng chi NS tỉnh (%) 12,3% 12,50% 13,1% 13,5% 14,3%
Tỷ lệ chi GDĐT chiếm trong
tổng GDP (%) 6,6% 7,1% 8,1% 8,5% 9,3%
Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Hua Phăn, Niên giám thống kê tỉnh Hua Phăn.
Đồ thị 2.3: Cơ cấu chi giáo dục đào tạo.
Với chủ trương tăng quyết tự chủ cùng với sự phát triển về quy mô và tỷ trọng chi sự nghiệp dáo dục đào tạo trong thời gian qua đã góp phần đem lại một số thành tựu nhất định trong hệ thống giáo dục đào tạo của tỉnh, cụ thể là.
+ Góp phần nâng cao chất lượng giáo dục đào tạo, đặc biệt là các trường phổ thông.
+ Đời sống của giáo viên được quan tâm hơn qua các bước cải cách chế độ tiền lương; đặc biệt địa phương đã thực hiện chính sách đãi ngộ cho giáo viên, cán bộ quản lý giáo dục….
+ Hoàn thành chương trình xóa mù chữ theo đúng mục tiêu Nghị quyết Trung ương đề ra đồng thời đang thực hiện triển khi chương trình phổ cấp tiểu học trong cả nước, chương trình dụ học bằng nguồn vốn ngân sách…..
Trong thời gian qua thực hiện chủ trương xã hội hóa giáo dục đã và đang được triển khai mạnh mễ nhằm mục địch xây dựng cộng đồng trách nhiệm của tất cả các tầng lớp dan cư, mở rộng các nguồn đầu tư, khai thác các tiềm năng về nhân tài vật lực trong xã hội để phát triển sự nghiệp giáo dục. Chủ trương này xét trên một góc độ nhất định đã góp phần giảm áp lực cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo, từ đó tạo điều kiện để Nhà nước thực hiện những chương trình trong điểm của ngành giáo dục như: xóa mù chữ, phổ cấp tiểu học, mở rộng giáo dục miền núi… tăng quy mô chi vầ đào tạo và huấn luyện cán bộ ngành giáo dục, cải cách chính sách lương bổng… Tỉnh Hua Phăn có tỷ lệ biết chữ cao (78,5%) và tỷ lệ tuổi đi học 6 năm vào trường học 86%, tỷ lệ người lớn biết chữ tăng 73% của tổng dân số trong năm 2011, đã xoá bỏ mù chữ và tốt nghiệp cấp tiểu học bồi dưỡng 10 huyện. Năm 2011 có trường mầm non và mẫu giáo 650 trường, có trẻ em vào học 69.717 người so với năm 2010 tăng 19%/năm; Trường tiểu học 830 trường, số học sinh 1.250 người, bình quân tăng 0,5%/năm; Trường phổ thông trung học 1.052 trường, số học sinh 255.083 người, bình quân tăng 2,4%/năm. Học viện sư phạm có 10 Học viện, số sinh viên 17,481 người, bình quân tăng 5,4%/năm, số lượng sinh viên học ở Học viện đào tạo cấp cao và đại học 1.509 người, trong nhưng năm qua:
Tuy nhiên, Tỉnh có một số thách thức liên quan đến giáo dục đại học và đào tạo nghề. Thứ nhất, chỉ có 30% dân số trẻ của tỉnh Hua Phăn (18 - 20 tuổi) đi học đại hoc/cao đẳng, so với mức trung bình của cả nước là 35% hơn nữa, trong 30% này, hơn 65% đi học ngoài tỉnh. Những lý do chính của thực trạng này gồm: (i) Thiếu đội ngũ giảng viên đạt chất lượng. (ii) cơ sở vật chất còn nghèo nàn, (iii) cơ sở phát triển hệ thống giảng dạy còn thiếu chất lượng.
Mặc dù có những chuyển biến tích cực và đóng góp nhất định cho việc phát triển sự nghiệp giáo dục - đào tạo trong thời gian qua, thuy nhiên thực trạng quản lý chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo hiện đang tồn tại mốt số vấn đề cần giải quyết, đó là:
Thứ nhất:Phân bổ ngân sách cho giáo dục - đào tạo chưa hợp lý.
+ Đối với giáo dục phổ thông: dựa vào định mực được phân bổ cho ngành giáo dục, Sở giáo dục, phòng giáo dục tiến hành tính toán mức kinh phí cấp cho các trường. Số kinh phí cấp dựa vào số lượng biên chế nhân với định mức trên một biên chế (phục vụ chi thanh toán cá nhân), công nguồn thu từ học phí (nếu có) cộng kinh phí được cấp trên đầu học sịnh,(phục vụ chủ yếu cho chi hoạt động), số kinh phí này được sử dụng 80% để chi lương và 20% chi khác.
Cơ sở phân bổ dựa trên quyết toán vài năm trước để tính ra mức bình quan cho các trường; Mức chi chung cho các trường, Mức chi theo lớp: Lập định mức cho lốp (điện, nước, phục vụ,.v.v…); Mức chi theo giáo viên: văn phòng phẩm, nước uống, công tác phí, thường,….và Mức chi theo đầu học sinh ( điện, nước, khen thưởng,….).
Trong thực tế xảy ra tình trạng có trường các trường ở thành phố hoặc một số trường điểm số lượng học sịnh nhiều nhưng số lượng giáo viên ít, dẫn đến số học sịnh trên một lớp đônh, hoặc ở các huyện, xã miền núi số lượng học sịnh ít, số lượng biên chế giáo viên không đổi, định mức học sinh trên