Chương 2 THỰC HIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.5. ĐÁNH GIÁ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH HUA PHĂN GIAI ĐOẠN 2005 - 2015
2.5.1. Kết quả đạt được.
Thứ nhất: xây dựng khuôn khổ pháp lý quản lý chi tiêu ngân sách.
Việc thông qua Luật NSNN năm với sữa đổi đã ban hành trong năm 2006 số 02/QH-ND, ngày 26/12/2006. Đã tạo ra được khuôn khổ pháp lý tương đối hoàn chỉnh, trong đó có sự phân công trách nhiệm rõ ràng hơn giữa các cơ quan Nhà nước trong quản lý chi tiêu ngân cách. Cụ thể:
+ Hội đồng nhân dân tỉnh.
• Quyết định dự toán chi ngân sách, bao gồm chi ngân sách cấp mình và chi ngân sách cấp dưới.
• Quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp mình và mức bổ sung
cho ngân sách cấp dưới.
+ Ủy ban nhân dân các cấp.
• Lập dự toán ngân sách địa phương.
• Quyết định giao nhiệm vụ chi ngân sách cho các cơ quan trực thuộc.
• Quyết định giao nhiệm vụ ch icho ngân sách cấp dưới.
• Quyết định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán ngân sách địa phương đối với một số lĩnh vực được Hội đồng nhân dân quyết định.
+ Các đơn vị sử dụng ngân sách.
• Tổ chức lập và thực hiện dự toán chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý
• Chi đúng mục đích, đúng đối tượng và tiết kiệm.
• Các đơn vị sự nghiệp được quyền chủ động sử dụng nguồn sự nghiệp để phát triển và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động.
Việc phân cấp tài chính đã góp phần nâng cao tính tư chủ của chính quyền địa phương, qua đó tạo điều kiện cho chính quyền địa phương hoạt động độc lập hơn trong khả năng của mình để xây dựng chính sách chi tiêu, mà còn hướng tới việc nâng cao tính trách nhiệm về chính trị, tính hiệu quả và mịnh bạch trong quản lý tài chính công. Các dịch vụ công cộng được cung cấp trong hệ thống thống nhất của Chính phủ, nay đã được phân cấp cho tới chính quyền tỉnh, huyện, xã. Chính quyền địa phương ngày càng có vai trũ đặc biệt quan trọng trong phỏt triển con người, gần ắ trong chi tiờu giáo dục và đào tạo là do địa phương đảm nhận, trong chi y tế, chi ngân sách địa phương chiếm khoảng 2/3.
Thứ hai, nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực.
+ Hình thành hệ thống định múc làm cơ sở phân bổ ngân sách.
Sau khi ban hành Luật NSNN sửa đổi năm 2006, Chính phủ đã ban hành hệ thống định mức chi tiêu ngân sách hàng năm và các định mức thường xuyên sửa đổi. Nhưng định mức được tiêu chuẩn hóa và áp dụng cho các mục chi trong lĩnh vực quốc phòng an nịnh, giáo dục, y tế, văn hóa xã hội thể dục thể thao.
Dựa vào hệ thống định mức, chính quyền địa phương dự toán nhu cầu chi tiêu và phân bổ nguồn lực tài chính… Có thể nói, phương pháp xác lập hệ thống định mức chi tiêu một yếu tố quan trọng trong việc xác định hiệu quả về phân bổ và hiệu quả về mặt kỹ thuật trong chi NSNN.
Về chi thường xuyên; Kế hoạch chi thường xuyên là một bộ phận quan trọng của kế hoạch chi ngân sách của tỉnh do đó khi lập kế hoạch chi thường xuyên, tỉnh đã căn cứ vào chủ trương của nhà nước về duy trì, phát triển các hoạt động thuộc bộ máy quản lý nhà nước, các hoạt động sự nghiệp, hoạt động quốc phòng an nịnh và các hoạt động xã hội khác trong từng giai đoạn nhất định. Căn cứ vào Quyết định mức phân bổ dự toán chi ngân sách hàng năm, căn cứ khả năng tài chính ngân sách và đặc điểm tình hình ở địa phương, Ủy ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân tỉnh ban hành quy định định mức phân bổ ngân sách để làm căn cứ xây dựng dự toán và phân bổ ngân sách địa phương cho từng năm. Trong việc ch icho các sự nghiệp y tế, sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp giáo dục, chi đào tạo, sự nghiệp quốc phòng, sự nghiệp an ninh…. Đã quy định định mức phân bổ cho cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã theo đơn vị kíp/người dân/năm. Định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên cho đơn vị trực thuộc và các huyện thị được quy định theo từng năm. Về chi quản lý hành chính nhà nước, Đảng, đoàn thể, đơn vị sự nghiệp đã phân bổ tùy theo số lượng biên chế trong cơ quan, tùy theo từng cấp tỉnh, cấp huyện thị và đơn vị sự nghiệp, có tính đến hệ số cho các cán bộ công tác ở các huyện miền núi. Chẳng hạn, năm 2005 định mức ở cấp tỉnh đối với đơn vị dự toán cấp I, tổ chức chính trị xã hội được phân bổ mức là 5 triệu kíp/ biên chế/năm; đơn vị dự toán cấp II, các đơn vị hành chính sự nghiệp khác được phân bổ mức 3 triệu kíp/ biên chế/năm. Các hội xã hội, nghề nghiệp định mức là 2.5 triệu kíp/biên chế/năm. Đối với các đơn vị dự toán cấp I, các tổ chức chính trí nếu đơn vị có số biên chế dưới 30 người thì bổ sung thêm khoảng kinh phí thường xuyên 6 triệu kíp/năm/đơn vị. Điều
này đã giúp các đơn vị có kế hoạch chi tiêu hợp lý, tiết kiệm, phân bổ định mức cụ thể cho từng cán bộ công chức được hưởng tránh tình trạng sử dụng lãng phí tài sản công. Tương tự như vậy Quyết định số 2501/TT-BTC, ngày 15/10/2007 về sự tổ chứ và hoạt động của Sở Tài chính tỉnh và Phòng Tài chính huyện, cũng quy định rõ định mức phân bổ dự toán ngân sách cấp huyện, xã theo tiêu chi biên chế, cơ cấu huyện xã theo khu vực và một số tiêu chí bổ sung đối với một số lĩnh vự cụ thể. Định mức trên chưa bao gồm tiền lương, có tính chất lương, các khoản bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, kinh phí công đoàn, các khoản khác theo quy định của pháp luật trích theo lương, chi nghiệp vụ, tiếp khách và các khoản mau sắm, sửa chữa thường xuyên. Chi thường xuyên khác định mức phân bổ cho cấp huyện dựa trên số đơn vị hành chính trong huyện, cấp xá tính bính quân, có ưu tiên cho huyện, xã miền núi.
+ Xác lập thứ tụ ưu tiên trong phan bổ chi NSNN.
Xây dựng ngân sách theo chương trình đầu tư công giai đoạn 2005 -2010 Việc xây dựng chương trình đầu tư công cộng đã tạo ra một khuôn khổ thiết lập chương trình chi NSNN toàn diện, bao gồm chi đầu tư và chi thường xuyên, qua đó giúp cho Chính quyền địa phương kieermsoast tốt việc phân phố và sử dụng nguồn lực tài chính trong dài hạn.
Chính sách của Chính quyền địa phương ưu tiên chi đầu tư hơn là chi thường xuyên. Điều này được thể hiện khá rõ nét ở quan điểm đã nêu trong phương hướng, nhiệm vụ chủ yếu năm 2010 - 2015 của BCH Đảng Bộ tỉnh khóa IX “ tập trung huy động mọi nguồn lực phát triển CNH-HĐH”. Thực tế cũng cho thấy, trong giai đoạn 2006-2010, mặc dù nguồn thu ngân sách tỉnh tăng không đáng kể, nhưng Chính quyền địa phương vẫn duy trì tỷ trong chi đầu tư trong tổng chi NSNN ở mức 7,9% GDP. Trong cơ cấu chi đầu tư, các khoản cấp phát đầu tư xây dựng cơ bản cho các cong trình phi sản xuất, công trình kinh doanh không hiệu quả được loại bỏ dần, thực hiện hình thức cho
vay ưu đãi thông qua các quỹ hỗ trợ tài chính. Ưu tiên kinh phí thực hiện nhiệm vụ xây đựng cơ sở hạ tầng, tập trung đầu tư những dự án, công trình trọng điểm của địa phương, xư lý dứt điểm các khoản nợ XDCB, ưu tiên tăng vốn đầu tư thực hiện công cuộc CNH, HĐH các huyện miền núi, các xã biên giới khó khăn, vùng đồng bào dân tộc vùng sâu vùng xa vùng khó khăn.
Đồ thị 2.10: Tỷ trọng chi ngân sách trên địa bàn Tỉnh Hua Phăn.
Nguồn: Sỏ Tài chính tỉnh Hua Phăn.
Trong thời gian qua các công trình, dự án trong điểm được triển khai tích cực nhiều mô hình trong chi đầu tư xây dựng cơ bản tỉnh đã chú trọng vào các lĩnh vực khác nhau. Các tuyến đường quốc lộ, hệ thống cầu đường đều được nâng cấp, đầu tư xây dựng từng bước hoàn thiện hệ thống hạ tầng cơ sở từ thành phố đến các nơi như: Quốc lộ 6A, 6B và Quốc lộ 7; hệ thống cầu cống tại các huyện, các địa phương và giao thông nông thôn được cải thiện, đặc biệt là các tuyến các vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế, khu chiến lược đặc biệt khó khăn.
Nâng cao định hướng phục vụ người nghèo của chi NSNN. Thực hiện các chương trình xóa đói giảm nghèo, xóa nhà tranh tre dột nát, phổ cấp giao dục tiêu học một cách có hiệu quả. Các khoản chi giáo - dục đào tạo đảm bảo thực hiện các yêu cầu về chi trả lương, phụ cấp giáo viên, chi thực hiện một số mục tiêu như phổ cập giáo dục đảm bảo tiêu chi biên chế sự nghiệp giáo dục, chi nâng cao chất lượng giáo dục như thay sách giáo khoa và thiết bị dạy học….. Kết quả sử dụng nguồn lực tài chính công đã đạt được nhiều thành tựu như đã nâng cao mức sống hộ gia đình, tăng tỷ lệ trẻ em đến trường; dinh dưỡng, sức khỏe được cải thiện, nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, công bằng về giới, tỷ lệ nữ tham gia lao động ngày càng nhiều và đa dạng trong các ngành nghề. Chi sự nghiệp y tế chủ động trong phân bổ
dành kinh phí cho việc mua sắm trang thiết bị phục vụ cho việc khám chữa bệnh, đẩy mạnh công tác xã hội hóa trong việc khám chữa bệnh.
Tập trung vốn để đáp ứng yêu cầu chuyển dịch cơ cấu kinh tế (nhất là nhành nông nghiệp, thủy sản, dịch vụ và du lịch), đầu tư cho các công trình thủy lợi, kiên cố hóa kênh mương nội đồng, tu bổ để điều.
Cùng với việc xác lập và tập trung nguồn lực cho các ưu tiên phát triển của địa phương, tỉnh Hua Phăn cũng tiến hành phân cấp sâu rộng cho các huyện, địa phương tạo điều kiện cho các huyện, địa phương chủ động quyết định và phân bổ nguồn lực theo nhu cầu địa phương.
Đối với các nguồn thu được định hướng đầu tư cơ sở hạ tầng, tỉnh đã cố gắng phân cấp tối đ acho huyện, cụ thể là nguồn tiền cho thue mặt đất, mặt nước, tiền thu cấp quyết sử dụng, tiền thuế sử dụng đất nông nghiệp, tiền bán nhà thuốc sỏ hữu nhà nước, tiền thuế bán hàng,v.v….Đối với các lĩnh vực chi khác, tỉnh đã thực hiện phân cấp nhiệm vụ chi, đồng thời áp dụng phương châm phân cấp tối đa nguồn thu để các cấp chính quyền huyện, địa phương đảm bảo được các nhiệm vụ chi thường xuyên.
Thứ ba, triển khai các hiệu quả các nghị định về tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và tài chính đối với các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập.
Trên cơ sở định mức biên chế các đơn vị được khoán chi ngân sách hàng năm, các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và các đơn vị sự nghiệp công lập xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, xây dựng các đinh mức chi tiêu, quy chế quản lý tài sản công theo đúng quy định. Nếu chi không hết các đơn vị tiết kiệm được số tiền đó. Một ưu điểm của cơ chế khoán chi và giao quyền tự chủ là tạo động lực thúc đẩy đơn vị sử dụng NSNN ngoài số được cấp tích cực huy động các nguồn lực khác hoạch sử dụng nguồn được cấp hợp lý hơn để tăng thu nhập.
Thông qua thực hiện cơ chế tự chủ các đơn vị chủ động sử dụng kinh phí, tài sản, nguồn nhân lực có hiệu quả để thực hiện nhiệm vụ; công tác quản lý, sử dụng kinh phí được thực hiện chặt chẽ, công khai, dân chủ, góp phần tăng nguồn thu, tiết kiệm chi để bổ sung nguồn kinh phí hoạt động, trích lập các quỹ, đầu tư trang thiết bị, nâng cao chất lượng dịch công, tăng thu nhập cho người lao động.
Thứ tư, cải thiện tính minh bạch chi ngân sách.
Tính minh bạch chi tiêu ngân sách có tầm quan trọng trong việc giải trình trước công dân về việc phân bổ nguồn lực tài chính của Nhà nước và giải trình về chất lượng chi tiêu ngân sách tổng thể. Tính minh bạch chi ngân sách được thể hiện thông qua quyết định số 282/2011/QĐ-TTg ngày 7/9/2011 Của thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế công khai tài chính đối với các cấp NSNN, các đơn vị dự toán ngân sách, các tổ chức được NSNN hỗ trợ, các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có sử dụng vốn NSNN, các doanh nghiệp nhà nước, các quỹ có nguồn từ NSNN và các quỹ có nguồn từ các khoản đóng góp của nhân dân, Thông tư số 1765/TT-BTC ngày 04/7/2013 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện quy chế công khai tài chính đối với các cấp NSNN và chế độ báo cáo tình hình thực hiện công khai tài chính.
2.5.2. Hạn chế:
Thứ nhất, quy trình phân bổ nguồn lực tài chính công.
Quy trình phân bổ nguồn lực tài chính công (soạn lập ngân sách) thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển KT - XH trung hạn (3-5 năm) với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo, không mang lại hiệu quả cao nhất thúc đẩy quá trình phát triển KT-XH trên địa bàn.
Tỉnh Hua Phăn vẫn đang thực hiện quản lý các khoản chi NSNN theo phương thức truyền thống, lấy kiểm soát đầu vào là chủ yếu, quản lý theo niên độ từng năm một. Thực tiễn cho thấy cách thức quản lý tiêu công truyền
thống, kiểm soát đầu vào mang tính chủ quan, duy ý chid, áp đặt từ phí các cơ quan cung cấp nguồn lực điều đó thường dẫn đến các kết cục là.
+ Hiệu lực quản lý thấp.
+ Ít gắn kết giữa kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được.
+ Tầm nhìn ngắn hạn và thiếu chủ động.
+ Bất cập ngay từ khâu chuẩn bị xây dựng dự toán.
+ Phân bổ dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm, hiệu quả sử dụng nguồn lực thấp.
Hiệu lực quản lý thấp: Trong quá trình soạn lập ngân sách, kiểm soát các yếu tố đầu vào được coi trọng hơn cải thiện kết quả hoạt động của ngành thông qua thực thi các mục tiêu và nhiệm vụ của ngành. Do đó ngân sách tỉnh Hua Phăn CHDCND Lào hiện nay có thể gọi là ngân sách đầu vào. Các thông số về đầu ra cũng như về kết quả thương ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế dễ bị điều chỉnh và có thể tạo ra một kết quả ngoại ý. Ngân sách được lập hàng năm vừa tốn thời gian, ngân lực và tiền bạc vừa không dự liệu hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán. Ngân sách năm sau được soạn lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không xét đến việc có nên tiếp tục duy trí hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tinh minh bạch và trách nhiệm giải trình thể hiện chưa rõ nét làm xuất hiện nhưng không công bố, đông thời hạn chế sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình ngân sách.
Ít gắn kết giữa kinh phí cấp ra với mục tiêu phải đạt được.
Do quản lý chi NSNN theo kiểu truyền thống không gắn kết việc cấp phát nguồn lực tài chính với việc thực hiện các mục tiêu chính trị nên đã dẫn đến trách nhiệm giải trình trong quản lý và sử dụng ngân sách không rõ,
không nêu bật được việc phân bổ và sử dụng các nguồn lực đã mang lại kết quả và hiệu quả cụ thể như thế nào đối với đời sống KT-XH.
Dưới góc độ chính trị, quản lý và kiểm soát nguồn lực tài chính công theo kiểu truyền thống, ngay từ lập kế hoạch cũng như ki kết thúc, đều không gắn kết cụ thể, không chỉ ra được mối liên hệ định lượng giữa các khoản kinh phí được cấp ra với việc thực hiện (mức độ, kết quả và hiệu quả) các nhiệm vụ chính trị - KT-XH mà đơn vị tiếp nhận kinh phí phải hoàn thành. Do vậy, các cấp các ngành chỉ có thể công bố tổng các khoản chi NSNN một cách rời rạc, không thể gắn liền được với các mục tiêu phát triển đã đề ra. Các cấp, các ngành không thể công bố một cách rõ ràng rằng trong năm N, đã có bao nhiêu nguồn lực đã được sử dụng và đã xóa được bao nhiêu hộ đói, nghèo? Bao nhiêu được sử dụng để đầu tư tăng năng suất lao động? Bao nhiêu đã được sử dụng để nâng cao chất lượng cuốc sống nguồn dân đến mức nào?....
Đây chính là một trong bất cập lớn nhất đòi hỏi phải đổi mới quản lý chi NSNN nhằm gắn kết và thúc đẩy phát triển KT-XH trên địa bàn tỉnh Hua Phăn nước CHDCND Lào.
Tầm nhìn gắn hạn và thiếu chủ động:
Quy trình xây dựng dự toán và quản lý NSNN theo kiểu truyền thống dường như chỉ có thể quan tâm đến lợi ích trước mắt, từng năm một, chưa có tầm nhìn trung hạn. Theo đó, ngân sách chỉ được xây dựng trong khoảng thời gian một năm. Cứ hết năm ngân sách thì dự toán ngân sách sẽ hết hiệu lực, người ta lại tiếp tục lập kế hoạch ngân sách cho (một) năm tiếp theo. Đến cuối năm, kinh phí được cấp nhưng chưa sử dụng hết (cho dú vẫn có nhu cầu chi) thì phải huy bỏ. Các báo cáo quyết toán ngân sách thường chỉ chủ trọng đến việc thực hiện chi ngân sách có hết dự toán hay không? Những cuộc thanh tra, kiểm soát cũng chỉ xem xét việc chi tiêu có đúng định mức hay không? Có sai phạm gì về chế độ tài chính hay không? Trên thực tế, người ta