Chương 2 THỰC HIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CỦA NGÂN SÁCH GIAI ĐOẠN 2006 - 2015
Chi đầu tư phát triển của Tỉnh Hua Phăn CHDCND Lào, chiếm một tỷ trọng vừa phải trong tổng chi NSNN trên đại bàn tỉnh. Cơ cấu chi đầu tư của tỉnh được duy trì ở mức bình quân là 16,1%. Trong giai đoạn 2006 -2015, thấp hơn so với cơ cấu chi đầu tư bình quân của cả nước khoảng 35%
thời gian qua.
Chi đầu tư phát triển của nhà nước.
+ Đầu tư xây dựng cơ bản.
+ Đầu tư hỗ trợ phát triển kinh tế.
+ Đầu tư phát triển các chương trình kinh tế khác (chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình công nghệ thông tin….).
Trong đó, đại bộ phận là đầu tư xây dựng cơ bản, do vậy, trọng tâm phân tích chi đầu tư phát triển nhà nước là phân tích đầu tư cho xây dựng cơ bản.
Bảng 2.7: Cơ cấu chi ngân sách ở Tỉnh Hua Phăn giai đoạn 2005-2015.
(đơn vị: tỷ kíp).
Năm
Tổng số Tổng số chi ĐTPT
Chi thường Xuyên
Chi khác Tổng tiền Tỷ
trọng (%)
Tổng tiền
Tỷ trọng (%)
Tổng tiền
Tỷ trọng (%)
Tổng tiền
Tỷ trọng (%) 2005 56.767 100 7.500 13,21 45.022 79,31 4.245 7,48 2006 65.282 100 21.000 13,17 51.782 79,32 4.900 7,51 2007 75.074 100 22.000 13,32 58.989 78,57 6.085 8,11 2008 137.109 100 41.700 30,41 88.404 64,48 7.000 5,11 2009 136.817 100 15.800 11,55 108.871 79,57 12.146 8,88 2010 154.100 100 21.100 13,69 119.500 77,55 13.500 8,76 2011 187.600 100 27.000 14,39 141.700 75,53 18.900 10,07 2012 207.600 100 37.000 17,82 150.326 72,41 20.274 9,77 2013 405.800 100 54.200 13,36 329.821 81,28 21.779 5,37 2014 451.500 100 78.600 17,41 352.997 78,18 19.903 4,41 2015 501.300 100 85.500 16,76 389.900 78,18 25.800 5,05
Bình quân 16,27 77,23 6,50
Nguồn: Sở Tài chính Hua Phăn, Niên giám thống kê tỉnh Hua Phăn.
Đầu tư của tỉnh Hua Phăn trong lĩnh vực xây dựng công bằng giữ vị trí quan trong chi đầu tư phát triển của tỉnh. Tầm quan trọng đó thể hiện qua nguồn đầu tư này đã hình thành nên những công trình làm tiền đề cho chuyển dịch cơ cấu, thúc đẩy phát triển kinh tế, và cải thiện mức sống dân cư một cách căn bản. Loại công trình này ít thu hút được vốn đầu tư của các chủ thể kinh tế khác vì nhiều lý do, hoặc là vốn đầu tư quá lớn so với khả năng đầu tư của các nhà đầu tư nhân, hoặc là do thời hạn thu hồi vốn quá dài, thậm chí không thể thu hồi vốn một cách trực tiếp, hoặc vì các lý do chính trị, an nịnh, quốc phòng mà các nhà đầu tư nhân không được phép đầu tư.
Trong những năm qua, cơ cấu chi đầu tư trên địa bàn tỉnh Hua Phăn có biến động mạnh. Năm 2005, chi xây dựng công bằng chiếm 78,51% trong
tổng chi đầu tư phát triển nhằm để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kích thích tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên xu hướng này trong những năm từ 2011-2015 lại có xu hướng giảm xuống, nguyên nhân do tỉnh tập trung các khoản chi để đầu tư hỗ trợ các doanh nghiệp và một số khoản chi đầu tư phát triển khác.
Đồ thị 2.7: Cơ cấu chi ĐTPT tỉnh Hua Phăn goai đoạn 2005 - 2015 Nguồn: Sở Tài chính tỉnh Hua Phăn: Niên giám thống kê tỉn Hua Phăn.
Trong cơ cấu vốn đầu tư cho chi đầu tư phát triển tập trung chủ yếu ở thành phố tỉnh Hua Phăn, nguồn vốn đầu tư tăng dần qua các năm, nguyên nhân vì tỉnh cần phải tập trung xây dựng cơ sở hạ tầng cho thành phố. Tiếp đến tỉnh cũng chủ trương chi đầu tư phát triển cho khu vực kinh tế, và một huyện trọng điểm nhiều khu kinh tế và khu nông nghiệp nhất trong tỉnh. Chi cho đầu tư phát triển các năm 2011-2015 tăng dần, tuy nhiên trong năm 2016 lại có chiều hướng đi xuống, nguyên nhân do nền kinh tế cả nước có thay đổi trong quản lý chi NSNN và đầu tư, bị Chính phủ cắt giảm công trình không cho phép các kinh doanh dự án xây dựng trước.
Đồ thị 2.8: Chi đầu tư tại các huyện, thị xã, thành phố
Nguồn: Sở Tài chính Tỉnh Hua Phăn,Niêm giám thống kê tỉnh Hua Phăn.
Về nguyên tắc, quản lý đầu tư XDCB nói riêng và quản lý chhi đầu tư phát triển nói chung được quy định khá chi tiết và chặt chẽ, Tỉnh Hua Phăn quản lý chi đầu tư phát triển cũng chủ yếu dựa trên các quy định từ các văn bản pháp lý này. Giạo đoạn 2005 - 2015 một số văn bản mang tính pháp lý chi phối đến lĩnh vực chi đầu tư phát triển được áp dụng ở Tinh Hua Phăn gồm: Quy chế Quản lý Đầu tư và xây dựng được ban hành theo Pháp lệnh số 8/QH, Ngày 26/11/2009, Nghị định số 03/NĐ-CP ngày 9/01/2004 , Nghị định số 0063/TT-BTC, ngày 12/3/2004 và Nghị định số 0507/TT-BKH ngày 11/3/2008 về việc quy định một số nội dung về quản lý đầu tư xây dựng
bằng nguồn vốn ngân sách và vốn có nguồn gốc từ ngân sách trên địa bàn tỉnh, Thông tư số 2453/2012/TT-BTC ngày 10/2012 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn ngân sách nhà nước. Những quy định mang tính pháp lý liên quan đến đầu tư và xây dựng ra đời nhằm mục đích.
• Tạo ra khuôn khổ pháp lý cho mọi thành phần kinh tế đầu tư XDCB
phù hợp với chiến lược và quy hoạch phát triển KT-XH của quốc gia trong từng thời kỳ, phù hợp với phương hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế để CNH, HĐH, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, và nâng cao mức sống của dân.
• Sử dụng các nguồn vốn đầu tư do nhà nước quản lý đạt hiệu quả Cao nhất, chống tham ô, lãng phí.
• Đảm bảo việc xây dựng theo quy hoạch, công trình xây dựng có Chát lượng, đúng hạn quy định, với chi phí hợp lý.
Như vậy, quản lý đầu tư và xây dựng cơ bản không phải là chỉ theo từng dự án, mà còn phải theo quy hoạch, và theo đúng pháp luật.
Có nhiều cơ quan quản lý nhà nước liên quan đến đầu tư và xây dựng tại tỉnh, như: Bộ kế hoạch và Đầu tư, Bộ xây dựng, Bộ Tài chính, Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính. Theo quy chế, các cơ quan này đều được xác định nhiệm vụ rõ ràng, cụ thể trong đầu tư và xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước. Thẩm quyền quyết định đầu tư cũng được quy định rõ từ Thủ tướng đến Chủ tịch UBND cấp huyện tuy thuộc vào quy mô và tính chất của từng dự án.
Quy chế cũng phân chia các loại công việc cần phải tiến hành liên quan đến đầu tư và xây dựng, như: chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, kết thúc xây dựng và đưa dự án vào khai thác sử dụng. Trong mỗi loại công việc còn được chi tiết hóa khá tỉ mỉ, cụ thể và có những quy định về quản lý chi tiêu của nhà nước được đồng ghép toàn bộ quy trình quản lý đầu tư và xây dựng
hiện hành khá hợp lý. Quản lý chi NSNN đối với chi đầu tư phát triển sau đây sẽ chủ yếu đề cập tới vốn đầu tư xây dựng cơ bản, đây cũng là nguồn vốn chiếm tỷ trọng lớn nhất trong chi đầu tư phát triển tại Tỉnh Hua Phăn CHDCND Lào.
2.3.1. Lập và điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản.
2.3.1.1. Lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm.
Quy trình và thời gian lập, trình, duyệt, giao kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm các dự án đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN thực hiện theo quy định của Luật NSNN, gồm các bước sau: Hướng dẫn lập và thông báo số kiểm tr; Lập tổng hợp và trình phe duyệt kế hoạch, Phân bổ, thẩm tra và thông báo kế hoạch.
Hàng năm, thực hiện nghị quyết của HĐND tỉnh về việc phân bổ thu chi ngân sách và bố trí kế hoạch vốn đầu tư phát triển năm, UBND tỉnh đã ban hành các quyết định về việc giao chi tiêu kế hoạch vốn đầu tư năm.
Đồ thị 2.9: Kế hoạch vốn đầu tư
Nguồn: Sở kế hoạch và Đầu tư Tỉnh Hua Phăn Tốc độ tăng vốn đầu tư bành quân qua các năm khoảng 2,4 lần, chỉ tiêu năm sau thường cao hơn so với năm trước cho thấy UBND tỉnh đã tập trung chỉ đạo thực hiện kế hoạch đầu tư phát triển hàng năm, tỉnh cũng yêu cầu tiếp tục cũng cố các Ban quan lý dự án, đẩy mạnh công tác cải cách hành chính rút ngắn thời gian xủ lý thủ tục liên quan đến công tác quản lý đầu tư xây dựng, cường công tác thanh tra, kiểm tra, nâng cao chất lượng công tác quản lý đầu tư và xây dựng công trình.
Nguồn vốn ngành cho đầu tư được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau. Khả năng về nguồn vốn có thể chi phối đến quy mô và tiến độ thực hiện dự án. Do vây, xem xét kỹ lưỡng khả năng này ngay trong giai đoạn
chuẩn bị đầu tư giúp cho nhà nước chọn được phương án đầu tư với quy mô và tiến độ thích hợp. Hơn nữa vốn đầu tư XDCB là một số vốn lớn, nó ảnh hưởng đến phần vốn dành cho các nhu cầu khác của nhà nước. Việc xem xét khả năng này là hết sức cần thiết để khẳng định khả năng thực hiện và hoàn thành công trình XDCB trong một thời hạn nhất định.
Vốn đầu tư trên địa bàn tỉnh Hua Phăn, khu vực khinh tế nhà nước chiếm mức tương đối cao và tăng dần theo từng năm, trong số các nguồn vốn huy động từ khu vực kinh tế nhà nước nổi bật hơn cả là nguồn huy động từ NSNN (luôn chiếm tỷ lệ cao trung bình khoarng 16,10% tổng vốn đầu tư của nhà nước). Nguồn vốn ngân sách bao gồm: nguồn trợ cấp của Ngân sách Trung ương cho ngân sách tỉnh trong dự toán ngân sách hàng năm. Nguồn vốn ngân sách tỉnh bao gồm nguồn vốn xây dựng cơ bản tập trung và nguồn vốn sự nghiệp. Ngoài ra, còn một lượng vốn của các Bộ, ngành trung ương đầu tư một số dự án trên địa bàn, gồm, các công trình hạ tầng lớn, các công trình của cơ quan hành chính, sự nghiệp do trung ương quản lý.
Một đặc điểm của nguồn vốn NSNN tại tỉnh Hua Phăn là nguồn trợ cấp của ngân sách Trung ương tương đối lớn, chiếm 70% tổng vốn NSNN trên địa bàn. Một trong những nguồn hỗ trợ chính từ ngân sách trung ương cho tỉnh chính là chương trình hỗ trợ có mục tiêu, bao gồm cả các chương trình mục tiêu quốc gia, như chương trình giảm nghèo, chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường, chương trình giáo dục và đào tạo, đầu tư phát triển cơ sở kinh tế cửa khẩu, đầu tư Sân Bây mới Nỏng Khảng, và làm đường quốc độ Sâm Nua - Pa Hàng Mộc Châu Việt Nam; Đây là sự hỗ trợ lớn lao đối với công cuộc phát triển kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, góp phần xóa đói giảm nghèo cho các người dân toàn tỉnh.
2.3.1.2. Điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư năm.
Trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư, tổng mức đầu tư phải được xác định, bao gồm: chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí chuẩn bị thực hiện đầu tư, chi
phí thực hiện đầu tư và xây dựng, chi phi chuẩn bị sản xuất (đối với các dự án sản xuất), lãi vây của chủ đầu tư trong thời gian thực hiện đầu tư, vốn lưu động ban đầu cho sản xuất, chi phí bao hiểm và chi phí dự phòng.
Hàng năm, thường vào quý 4 (…) Sở Tài chính và sở kế hoạch đầu tư tiến hành rà soát tiến độ thực hiện và mực tiêu đầu tư của các dự án trong năm để điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư. Trong giai đoạn từ 2005 - 2015, nguồn đầu tư thực tế giao đã giải ngân qua KBNN tỉnh được điều chỉnh tăng (+), giảm (-) so với kế hoạch theo Nghị quyết Hội đồng nhân dân tỉnh theo bảng.
Bảng 2.8: Điều chỉnh tăng (+) giảm (-) vốn triển khai so với Nghi quyết HĐND tỉnh.
(đơn vị: Tỷ kíp)
Chương trình/
Nguồn vốn
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Tổng số -435,976 96,052 2.461,414 2.563,3 3.635,8 1.649,9
Cân đối NS ĐP -132,951 61,3 150 -61,465
Trung ương đầu tư trên địa bàn
2.654,65 3.624,72 98.383,6
Nguồn vốn WB, ODA, ADB,
91,849 37,818 37,000 50,6 42,12
Nguồn ĐT từ DN và dân cư
92,000 -185 1.360 215 217 147
Nguồn: Sở kế hoạch và Đầu tư tỉnh Hua Phăn.
Qua bảng số liệu trên cho thấy hầu hết các khoản vốn đầu tư ở các lĩnh vực phục vụ cho chi đầu tư phát triển đều được điều chỉnh tăng so với kế hoạch được giao đầu năm. Việc điều chỉnh các khoản chi trên thường được thực hiện vào quý 4 hàng năm, khi nguồn vốn thừa (đối với cân đối ngân sách địa phương) hay các công trình đầu tư XDCB điều chỉnh so với dự toán do trượt, tăng hạng nực,….
2.3.2. Cấp phát thanh toán vốn đầu tư đối với các công trình thuộc dự án đầu tư sử dụng nguồn ngân sách nhà nước.
Nhà nước cấp vốn cho chủ đầu tư để chủ đầu tư thanh toán cho nhà thầu theo hợp đồng hoặc thanh toán cho các công việc của dự án thực hiện không thông qua hợp đồng, bao gồm: Thanh toán tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành.
* Thanh toán tạm ứng: Việc tạm ứng vốn của đầu tư cho nhà thầu chỉ cho các công việc cần thiết phải tạm ứng trước và phải được quy định rõ đối tượng, nội dụng và công việc cụ thể trong hợp đồng. Mức vốn tạm ứng, thời điểm tạm ứng và việc thu hồi tạm ứng theo quy định của Nhà nước đối với từng loại hợp đồng cụ thể như sau.
+ Đối với hợp đồng thi công xây dựng: Hợp đồng có giá trị dưới 5 tỷ kíp, mức tạm ứng tối thiểu bằng 20% giá trị hợp đồng; Hợp đồng có giá trị 5 tỷ kíp đến 10 tỷ kíp, mức tạm ứng tối thiểu bằng 15%giá trị hợp đồng; Hợp đồng có giá trị trên 10 tỷ kíp, mức tạm ứng 10% giá trị hợp đồng.
+ Đối với hợp đồng cung cấp thiết bị công nghệ. hợp đồng EPC, hợp đồng chia khóa trao tay và các loại hợp đồng xây dựng khác; mực tạm ứng tối thiểu bằng 10% giá trị hợp đồng.
+ Đối với hợp đồng tư vấn: Mức tạm ứng tối thiểu bằng 25% giá trị hợp đồng. Mức tạm ứng tối đa của các loại hợp đồng trên là 50% giá trị hợp đồng, Trường hợp đặc biệt cần tạm ứng mức coa hơn phải được người quyết định đầu tư cho phép.
* Thu hồi vốn tạm ứng: Vốn tạm ứng được thu hồi qua các lần thanh toán khổi lượng hoàn thành của hợp đồng, bắt đầu thu hồi từ lần thanh toán đầu tiên và thu hồi hết khi giá trị thanh toán khoosu lượng hoàn thành đạt 80% giá trị hợp đồng mức thu hồi từng lần do chủ đầu tư thống nhất với nhà thầu và quy định cụ thể trong hợp đồng.
Hồ sơ thanh toán tạm ứng.
Để được thanh toán tạm ứng, chủ đầu tư gửi đến Kho bạc nhà nược các tài liệu sau.
- Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư.
- Chứng từ chuyển tiền.
- Báo lãnh khoản tiền tạm ứng của nhà thầu ( nếu trong hợp đồng chủ đầu tư và nhà thầu thỏa thuận có báo lãnh tiền tạm ứng), chủ tư gửi Kho bạc nhà nước bản sao có đóng dấu sao y bản chính của chủ đầu tư.
Bảng 2.9: Cấp phát thanh toán vốn đầu tư qua Kho bạc nhà nước tỉnh.
(đơn vị: tỷ kíp)
Chương trình/
Nguồn vốn 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Tổng số 885 1.008 1.051 1.168 1.059 1.203 1.139
Cân đối NS địa phương 350 643 568 728 674 850 759
Chương trình mục Tiêu quốc gia6A,6B
48 63 72 85 94 100 105
Nguồn hỗ trợ có mục tiêu và các QĐ,TT-CP
35 45 50 65 92 35 51
Các dự án ODA, ADB, WB
28 49 54 65 72 95 100
TW đầu tư trên địa bàn 52 49 37 53 61 72 75
Nguồn: Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Hua Phăn.
2.3.3. Quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản.
Việc quyết toán vốn đầu tư hàng năm và quyết toán vốn đầu tư khi dự án hoàn thành thực hiện theo hướng dẫn của Bộ Tài chính về chế độ quyết toán vốn đầu tư.
Ủy bân nhân dân các tỉnh, Sở Tài chính, Kho bạc nhà nước định kỳ hoặc đột xuất kiểm tra các chủ đầu tư, nhà thầu tham gia dự án về tình hình sử dụng vốn tạm ứng, vốn thanh toán khối lượng hoàn thành và việc chấp hành chính sách, chế độ tài chính đầu tư phát triển của Nhà nước.
Trong quá trình quyết toán vốn đầu tư XDCB của cơ quan trên thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình để quản lý việc sử dụng nguồn vốn có hiệu quả.
Công tác quyết toán vốn đầu tư tuy đã có nhiều tiến bộ, nhưng một số chủ đầu tư chưa nhận thức được trách nhiệm về công tác quyết toán dự án hoàn thành, chất lượng báo cáo quyết toán thấp, phải chỉnh sửa nhiều lần,
nhiều công trình hoàn thành đưa vào sử dụng nhiều năm mới lập hồ sơ quyết toán hoặc chưa thực hiện quyết toán vốn đầu tư theo quy định.
Thông qua công tác quyết toán vốn đầu tư giai đoạn 2005 - 2015 tại tỉnh Hua Phăn cho thấy.
+ Một số chủ đầu tư chưa chỉ đạo kịp thời, quyết liệt đối với Ban Quản ly dự án và các nhà thầu để đẩy nhanh tiến độ thi công, giải ngân, hoàn tạm ứng và thanh quyết toán. Công tác quản lý nhà thầu trong quá trình thi công chưa chặt chẽ, bố trí nhân lực, thiết bị, tài chính không đúng với hồ sơ dự thầu và hợp đồng đã ký kết.
+ Chế độ, chính sách tiền lương của Nhà nước có biến động dẫn đến phải điều chỉnh, bổ sung hồ sơ nhiều. Giá cả vật tự, nguyên vật liệu trượt giá nhanh, trong khi đó vốn đầu tư không đáp ứng tiến đọ thanh toán gây khó khăn cho việc đẩy nhanh tiến độ thi công, nhất là các công trình trọng điểm.