Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ BỒI THƯỜNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG TÀI SẢN TRÊN ĐẤT KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.3. Một số vấn đề chung về pháp luật bồi thường tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất
1.3.4. Lược sử hình thành và phát triển pháp luật về bồi thường tài sản trên đất
Bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946 của nước ta đã ghi nhận và bảo hộ quyền sở hữu tư nhân về tài sản. Điều 12 Hiến pháp năm 1946 quy định: “Quyền tư hữu tài sản của công dân Việt Nam được bảo đảm”. Quyền này tiếp tục được khẳng định tại Điều 18 Hiến pháp năm 1959.
Sau đó, Nghị định số 151/TTg ngày 14 tháng 01 năm 1959 của Thủ tướng Chính phủ quy định tạm thời về trưng dụng ruộng đất cũng được ban hành, đánh dấu cho lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về bồi thường nói chung và pháp luật về bồi thường tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng. Và để cụ thể hóa Nghị định 151/TTg thì Thông tư liên bộ 1424 - KH/TTLB ngày 06 tháng 7 năm 1959 của Ủy ban kế hoạch Nhà nước - Nội vụ thi hành Nghị định 151/TTg ngày 14 tháng 01 năm 1959 của Thủ tướng Chính phủ quy định thể lệ tạm thời về trưng mua ruộng đất để làm địa điểm xây dựng các công trình kiến thiết cơ bản quy
định như sau:“đối với hoa màu thì được bồi thường đúng mức”. Đối với nhà cửa, vật kiến trúc và công trình phục vụ sinh hoạt thì được giúp đỡ xây dựng cái khác.
Tuy nhiên, vì các quy định này chỉ mang tính chất đánh dấu cho lịch sử hình thành, là những văn bản sơ khai đầu tiên quy định về chế định trên nên đang còn rất chung chung, khái quát.
Một thời gian dài sau khi áp dụng quy định trên, đến năm 1970 thì Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành văn bản đề cập đến bồi thường tài sản trên đất thông qua Thông tư số 1792/Ttg ngày 11 tháng 01 năm 1970 quy định một số điểm tạm thời về bồi thường đối với nhà cửa, đất đai, cây cối lưu niên, các hoa màu cho nhân dân ở những vùng xây dựng kinh tế mở rộng thành phố.
Sau khoảng mười năm, bản Hiến pháp năm 1980 được thông qua đã xác lập hình thức sở hữu toàn dân về đất đai và khẳng định: “Khi thật cần thiết vì lợi ích chung, Nhà nước có thể trưng mua, trưng dụng hoặc trưng thu có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc của tập thể” (Điều 28).
Để cụ thể hóa Hiến pháp 1980 cũng như đáp ứng yêu cầu về quản lý đất đai một cách toàn diện bằng pháp luật thì Luật Đất đai 1987 – Luật Đất đai đầu tiên của nước ta được thông qua ngày 29/12/1987. Sự ra đời của Luật Đất đai 1987 trong hoàn cảnh đất nước vừa chuyển đổi cơ cấu kinh tế không còn duy trì nền kinh tế bao cấp, nhưng đất đai vẫn còn được cấp theo cơ chế xin cho, đất gần như không có giá trị nên các quy định về bồi thường chưa được chú trọng.
Đến năm 1992, Điều 23 Hiến pháp năm 1992 đã quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”. Do vậy, quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi cá nhân đều được Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ qua các thời kì.
- Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 1993 đến trước khi ban hành Luật Đất đai năm 2003
Hiến pháp 1992 ra đời kéo theo sự thay đổi của Luật Đất đai 1987. Điều 23 của Hiến pháp năm 1992 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc
phòng, an ninh và vì lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường”. Để đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước cũng như phù hợp với Hiến pháp thì ngày 14 tháng 07 năm 1993 Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai 1993. Luật đã đề cập đến các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất “Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại”14. Để cụ thể hóa Luật Đất đai năm 1993 thì hàng loạt các văn bản hướng dẫn được ra đời như: Nghị định số 90/CP ngày 17 tháng 08 năm 1994 của Chính phủ ban hành quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng;
Nghị định số 22/1998/NĐ-CP ngày 24 tháng 4 năm 1998 của Chính phủ về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng;...
Mặc dù các văn bản trên đã tạo nên cơ sở pháp lý để thi hành trên thực tiễn nhưng nhìn chung trong quá trình triển khai thực tế vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế do các văn bản pháp luật chưa quy định đầy đủ, phiến diện dẫn đến việc khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến đất đai ngày càng nhiều. Trước nhu cầu thực tiễn như vậy đã đặt ra yêu cầu sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 1993 để phù hợp với thực tiễn hơn.
Sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai 1993 thì Luật sửa đổi, bổ sung một số điều năm 1998 và 2001 được ra đời. Khi sửa đổi, bổ sung thì thuật ngữ “đền bù” được thay bằng thuật ngữ “bồi thường”. Tuy nhiên, trước thời đại phát triển, hướng đến mục tiêu công nghiệp hóa - hiện đại hóa thì đòi hỏi những chế định về bồi thường phải được quy định cụ thể và đầy đủ hơn.
- Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 đến trước khi ban hành Luật Đất đai năm 2013
Trước thời đại phát triển, hướng đến mục tiêu công nghiệp hóa - hiện đại hóa thì đòi hỏi những chế định về bồi thường phải được quy định cụ thể và đầy đủ hơn.
14 Điều 27 Luật Đất đai năm 1993.
Ngày 23 tháng 11 năm 2003, Luật Đất đai năm 2003 được được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 4 thông qua. Sau đó, các văn bản hướng dẫn lần lượt được ban hành.
Tuy nhiên, trong Luật Đất đai 2003 thì chế định về bồi thường tài sản trên đất không còn được đề cập đến nữa mà chỉ được quy định tại Nghị định số 197/2004/NĐ- CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phù về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Cụ thể có 9 điều luật được quy định về bồi thường tài sản: nguyên tắc bồi thường tài sản (Điều 18); bồi thường nhà, công trình xây dựng trên đất (Điều 19); xử lý các trường hợp cụ thể về bồi thường hỗ trợ cụ thể về nhà, công tŕnh xây dựng (Điều 20); Bồi thường nhà, công trình đối với người đang sử dụng nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước (Điều 21); bồi thường về di chuyển mồ mả (Điều 22); bồi thường đối với công trình văn hóa, di tích lịch sử, nhà thờ, đình, chùa, am, miếu (Điều 23); bồi thường đối với cây trồng, vật nuôi (Điều 24); xử lý tiền bồi thường đối với tài sản thuộc sở hữu Nhà nước (Điều 25); bồi thường cho người lao động ngừng việc (Điều 26). Để cụ thể hóa Nghị định 197/2004/NĐ-CP thì Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 14/2009/TT-BTNMT ngày 01 tháng 10 năm 2009 quy định chi tiết về bồi thường hỗ trợ, tái định cư và trình tự thủ tục giao đất, cho thuê đất.
Các quy định của pháp luật về bồi thường nói chung và bồi thường tài sản trên đất nhìn chung tương đối đầy đủ, cụ thể. Tuy nhiên, sau một thời gian thi hành thì Luật Đất đai 2003 lại thể hiện nhiều bất cập, hạn chế, đơn thư khiếu nại, tố cáo ngày càng nhiều qua các năm. Trên quan điểm bảo vệ quyền cho người sử dụng đất, các chính sách đất đai cần được sửa đổi để không ngừng hoàn thiện và đổi mới theo hướng có lợi cho người dân.
- Giai đoạn từ khi ban hành Luật Đất đai năm 2013 đến nay
Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013, chính thức có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2014. Đến Luật Đất đai 2013, chế định về bồi thường tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất đã được quy định thành một mục riêng “Mục 3: Bồi thường thiệt hại về tài sản, về sản xuất kinh doanh” với 7 điều luật cụ thể. Các văn bản hướng dẫn cũng được ban hành kịp thời để hướng dẫn
thi hành. Cụ thể, Nghị định số 47/2014/NĐ - CP ngày 15 tháng 05 năm 2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
đồng thời, Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng đã ban hành Thông tư 37/2014/TT - BTNMT ngày 30 tháng 06 năm 2014 hướng dẫn quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.
Thực hiện chỉ thị số 01/CT - Ttg ngày 22/1/2014 của Thủ tướng Chính phủ về thi hành Luật Đất đai 2013 các địa phương đã và đang triển khai thực hiện tốt Luật Đất đai 2013. Các quy định của Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn về chế định bồi thường tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất được quy định rất cụ thể, đầy đủ và chi tiết. Nội dung cụ thể của các quy định trên sẽ được trình bày ở Chương 2 của luận văn.
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
Những vấn đề lý luận cơ bản về bồi thường tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất được tác giả trình bày trong Chương 1 nhằm tạo ra tiền đề lý luận để giải quyết các vấn đề đặt ra trong các nội dung tiếp theo của luận văn. Qua đó có thể rút ra một số kết luận sau:
Thứ nhất, thu hồi đất là một trong những hoạt động hết sức nhạy cảm bởi nó có tầm ảnh hưởng sâu rộng đến nhiều giai tầng trong xã hội mà trong đó chủ thể có đất bị thu hồi là đối tượng phải chịu sự tác động nhiều nhất và trực tiếp nhất. Đa phần những người bị thu hồi đất phải gánh chịu những tổn thất nhất định từ việc bị mất quyền sử dụng đất và những lợi ích gắn liền với việc sử dụng đất đó. Việc quy định bồi thường tài sản trên đất có ý nghĩa hết sức quan trọng và cần thiết trong việc bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của người dân.
Thứ hai, bắt đầu manh nha từ Luật Đất đai 1987, chế định bồi thường thiệt hại cho người bị thu hồi đất dần được hoàn thiện qua các lần sửa đổi pháp luật năm 1993, 2003 và 2013. Dù còn nhiều hạn chế, tuy nhiên pháp luật về bồi thường về tài sản trên đất khi Nhà nước thu hồi đất đã góp phần tạo lập cơ sở pháp lý cho hoạt động bồi thường, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người bị thu hồi đất. Nội dung cụ thể về chế định bồi thường tài sản trên đất sẽ được tác giả trình bày trong Chương tiếp theo của luận văn.
Chương 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG TÀI SẢN TRÊN ĐẤT KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH
PHÁP LUẬT TẠI HUYỆN SÓC SƠN - HÀ NỘI