Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ BỒI THƯỜNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG TÀI SẢN TRÊN ĐẤT KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
3.1. Hoàn thiện pháp luật về bồi thường tài sản trên đất
3.1.2. Hoàn thiện quy định pháp luật về bồi thường tài sản trên đất
Nhà nước đứng đầu là Quốc hội, là cơ quan quản lý về đất đai trên phạm vi toàn quốc. Vì vậy, Quốc hội sẽ đặt ra những chính sách chung đảm bảo sự quản lý thống nhất từ trung ương đến địa phương. Sau Hiến pháp và Luật là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất, Chính phủ, Bộ ngành và địa phương đã có hệ thống các văn bản Nghị định, Thông tư, Nghị quyết, Quyết định cụ thể hóa các nội dung của Hiến pháp và Luật. Tuy nhiên, có những nội dung hiện nay vẫn còn quy định một cách chung chung, khó áp dụng trên thực tiễn. Vì vậy, tác giả mạnh dạn đưa ra một số định hướng hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này như sau:
Thứ nhất, Đảng và Nhà nước cần quan tâm hơn nữa đến công tác bồi thường thiệt hại nói chung và bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất nói riêng thông qua chỉ đạo, đề xuất những biện pháp cụ thể và chi tiết. Cần phải có sự phối hợp đồng bộ, hỗ trợ giữa các Bộ, Sở, Phòng và các Ban trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn được Nhà nước giao. Đặc biệt quan tâm và chú ý tới công tác quản lý thị trường bất động sản, bởi trong việc bồi thường giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất, việc quản lý thị trường bất động sản có tác dụng cực kỳ to lớn. Công tác này chính là cơ
sở để Nhà nước xác định được chính xác giá trị quyền sử dụng đất và giá trị tài sản gắn liền với đất khi thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo Luật Đất đai và các quy định của Bộ luật Dân sự.
Thứ hai, khó khăn lớn nhất trong bồi thường thiệt hại về tài sản trên đất hiện nay chính là việc xác định đơn giá bồi thường phù hợp để dung hòa lợi ích của các bên khi Nhà nước thu hồi đất. Hầu hết các dự án bị chậm lại đều xuất phát từ đơn giá bồi thường cho người dân hiện nay chưa thỏa đáng, mức giá bồi thường vẫn còn rất thấp so với giá thị trường. Đặc biệt, đơn giá bồi thường nhà, công trình xây dựng thấp hơn đơn giá xây dựng mới. Việc bồi thường cây trồng, vật nuôi còn gặp những khó khăn trong kiểm đếm, xác định giá trị thực tế. Quy định cho phép UBND cấp tỉnh được xác định giá bồi thường cho phù hợp với giá thị trường nhưng vẫn chưa có cơ chế điều chỉnh cụ thể, cùng với việc thiếu những biện pháp chế tài từ cấp Trung ương đã “vô tình” dung túng cho chính quyền địa phương áp đặt mức giá bồi thường mà trên thực tế rất ít khi đảm bảo yêu cầu phù hợp với giá thị trường. Do đó, pháp luật cần có quy định cụ thể định nghĩa rõ ràng về “giá thị trường”, nhưng theo tác giả, giá thị trường là mức giá trung bình của các giao dịch diễn ra thành công trong điều kiện bình thường của từng loại tài sản trong từng khu vực trong khoảng thời gian nhất định. Giá thị trường này biểu hiện thông qua các kết quả đấu giá tài sản, qua giá chuyển nhượng tài sản được thực hiện thành công trong điều kiện bình thường. Giao dịch trong điều kiện bình thường ở đây phải được hiểu là những giao dịch không bị chi phối bởi các yếu tố có khả năng làm biến dạng giá giao dịch, chẳng hạn giao dịch giữa những người thân trong gia đình thường mang nhiều yếu tố hỗ trợ lẫn nhau. Đồng thời, trên cơ sở điều kiện phát triển của từng khu vực và sự biến động giá giao dịch trong kỳ thống kê các địa phương sẽ có mức điều chỉnh trong hệ số hợp lý do Chính phủ ban hành nhằm đưa các quy định có tính thống nhất chung trong cả nước. Như vậy, vấn đề đặt ra làm thế nào để tổng hợp các giao dịch này? Trong điều kiện công nghệ thông tin phát triển như hiện nay, việc thống kê các chỉ số giao dịch trở nên rất đơn giản khi chúng ta thiết lập một hệ thống phần mềm quản lý trong cả nước. Khi đó, khi phát sinh giao dịch, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ nhập các thông tin về giao dịch vào hệ thống để có thể phân tích tổng
hợp và đưa ra mức giá bình quân cho các giao dịch trong kỳ thống kê, cũng như chiều hướng biến động của giao dịch để từ đó đưa ra hệ số hợp lý cho địa phương.
Tuy nhiên, phương pháp này cũng chỉ có thể xác định một cách tương đối giá giao dịch thị trường bởi thị trường luôn trong trạng thái chuyển động không ngừng, đặc biệt trong điều kiện đang phát triển như ở Việt Nam.
Khi ban hành chính sách, Nhà nước cũng cần thể hiện rõ vị trí, vai trò của mình trong điều tiết và định hướng các quan hệ xã hội. Do vậy, khi ban hành đơn giá bồi thường, Nhà nước cũng cần đưa ra tỉ lệ bao nhiêu phần trăm hộ dân chấp thuận thì tiến hành áp dụng đơn giá này, còn những trường hợp cố tình không chấp hành thì cần phải sử dụng biện pháp cưỡng chế nhà nước để tránh tình trạng dây dưa kéo dài gây nhiều khiếu kiện và lãng phí đến tài nguyên quốc gia.
Thứ ba, theo tác giả, khi tiến hành tháo dỡ nhà ở, công trình xây dựng, di dời mồ mả, di chuyển cây trồng, vật nuôi trong giai đoạn bàn giao mặt bằng cần phải thành lập một đội ngũ cán bộ, công chức có trình độ chuyên môn sẽ tiến hành giám định, đối chiếu số liệu, kích thước, kết cấu bên trong công trình xây dựng thực tế đang tháo dỡ, sau đó sẽ so sánh lại với kết quả kiểm đếm trong phương án bồi thường. Nếu phát hiện sai sót về số liệu, kích thước kết cấu bên trong công trình, thiếu sót trong việc kiểm kê, kiểm đếm thì tiến hành lập biên bản để xử lý có xác nhận của người dân và chính quyền địa phương nơi có công trình phá dỡ, đồng thời báo về cơ quan có thẩm quyền tiến hành thu hồi lại số tiền đã bồi thường. Trường hợp so sánh đối chiếu lại phát hiện thiếu sót trong việc kiểm kê, kiểm đếm như không đúng kích thước, sai kết cấu thì sẽ lập biên bản có xác nhận của chính quyền địa phương và người dân nơi có công trình phá dỡ đồng thời báo cáo về cơ quan có thẩm quyền tiến hành bồi thường bổ sung. Nếu làm tốt công tác trên sẽ tạo nên cơ chế sửa sai nhằm khắc phục hậu quả từ phía Nhà nước, cụ thể là cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình gây ra, bên cạnh đó tạo được sự an tâm hơn từ phía người dân bị thiệt hại.
Thứ tư, hiện nay, theo quy định của Luật Đất đai 2013 thì trong trường hợp người bị thu hồi đất khiếu nại về giá đất thì được yêu cầu tư vấn thẩm định giá.
Còn đối với tài sản trên đất khi khiếu nại về giá thì cho đến thời điểm này vẫn chưa
có cơ sở pháp lý nào quy định là có thể mời tổ chức thẩm định giá độc lập để tiến hành định giá nhà ở và công trình xây dựng. Vì vậy, theo quan điểm của tác giả, khi người bị thu hồi đất có khiếu nại về giá nhà ở và công trình xây dựng thì cũng nên xem xét cho người dân mời tổ chức thẩm định giá độc lập tiến hành định giá lại nhà và công trình xây dựng giống như điểm b Điều 115 của Luật Đất đai 2013 trong trường hợp tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, giải phóng mặt bằng kết hợp với UBND cấp xã đã tiến hành tổ chức đối thoại nhưng buổi đối thoại không thành.
Đồng thời, giá của tổ chức thẩm định giá độc lập đưa ra cao hơn so với giá trong phương án bồi thường thì Nhà nước sẽ tiến hành hiệu chỉnh về giá bồi thường sao cho mức giá bằng hoặc cao hơn so với giá mà tổ chức định giá đưa ra cộng với khoản tiền mà người dân mời tổ chức thẩm định giá độc lập. Có như vậy thì người bị thu hồi đất mới có thể an tâm hơn về mức giá khi nhận được tiền bồi thường về tài sản.
Bên cạnh đó, theo quy định của pháp luật đất đai, đối với những trường hợp người dân không đồng ý với phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư sẽ tiến hành tổ chức đối thoại. Do buổi đối thoại là cách để đảm bảo quyền lợi cho người có đất bị thu hồi, nên cần có một điều luật hoặc văn bản hướng dẫn cụ thể thời gian tiến hành tổ chức đối thoại, thành phần tham gia đối thoại, kết quả buổi đối thoại. Theo quan điểm của tác giả, thì buổi đối thoại đối với người dân sẽ được thực hiện sau 30 ngày kể từ ngày phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được niêm yết tại trụ sở UBND cấp xã, địa điểm sinh hoạt của khu dân cư nơi có đất bị thu hồi. Thành phần tham gia đối thoại gồm: Tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đại diện UBND cấp xã, đại diện Ủy ban mặt trận tổ quốc Việt Nam, người có đất bị thu hồi không đồng ý với phương án bồi thường cùng với nhân viên của tổ tư vấn thẩm định giá độc lập do người dân mời vì nhân viên của tổ tư vấn thẩm định giá độc lập có trình độ chuyên môn trong việc xác định cách thức và phương thức bồi thường nhằm hỗ trợ pháp lý cho người dân tiến hành đối thoại. Kết quả của buổi đối thoại sẽ được lập thành hai biên bản mỗi bên tham gia giữ một bản, nếu như kết quả đối thoại thành công thì biên bản là một trong những căn cứ để lập phương án bồi
thường, nếu như không thành công thì biên bản sẽ là căn cứ để người dân tiến hành mời tổ chức thẩm định giá độc lập để tiến hành giám định tài sản thiệt hại.
Các chủ thể tham gia hỗ trợ trong việc vận động, thuyết phục người dân tiến hành phối hợp thực hiện phương án bồi thường thì cần được tập huấn về các quy định pháp luật đất để công tác vận động, thuyết phục người dân phối hợp tham gia kiểm đếm đạt hiệu quả cao hơn.
Thứ năm, đối với tài sản là cây trồng, cần xác định cụ thể các thiệt hại cho từng nhóm cây trồng cho phù hợp với đặc điểm, thời gian sinh trưởng, khả năng cho thu hoạch dài, ngắn của mỗi loại cây trồng. Cụ thể, các cơ quan có thẩm quyền khi bồi thường, hỗ trợ cho người dân phải tính đúng, tính đủ để bù đắp trọn vẹn những chi phí và công sức mà người dân đã bỏ ra cho vườn cây của mình đặc biết đối với những vườn cây lâu năm. Luật Đất đai năm 2013 quy định giá bồi thường đối với cây trồng lâu năm là giá trị hiện có của vườn cây theo giá địa phương tại thời điểm thu hồi đất. Vì vậy, theo tác giả, các cơ quan chức năng ở địa phương phải thường xuyên cập nhật nhằm tham mưu cho UBND cấp tỉnh phương án cụ thể về giá đền bù, hỗ trợ đối với các loại cây trồng trên địa bàn theo hướng phù hợp, sát với giá thị trường tại thời điểm thu hồi đất. Đối với cây hàng năm, mức giá bồi thường nên được tính bằng giá trị sản lượng của vụ thu hoạch và giá trị sản lượng đó được tính theo năng suất trong 10 năm trước liền kề của cây trồng chính tại địa phương. Thay vì việc tính theo năng suất trong 3 năm liền kề như hiện nay.
Thứ sáu, đối với các loại vật nuôi trên đất nông nghiệp bị thu hồi mà không phải là thủy sản, trong một số trường hợp được nuôi theo hình thức trang trại nên thiệt hại mà người dân phải chịu khi thu hồi đất là rất lớn. Theo tác giả, cần bổ sung các quy định về bồi thường đối với các loại vật nuôi này tương tự như bồi thường với vật nuôi là thủy sản, cần bồi thường theo thiệt hại thực tế, trường hợp có thể di chuyển thì bồi thường chi phí di chuyển và thiệt hại do di chuyển gây ra… Các trường hợp nào vật nuôi được bồi thường, mức bồi thường cụ thể sẽ tùy thuộc vào tình hình thực tế ở mỗi địa phương. UBND cấp tỉnh sẽ quy định cụ thể trong từng trường hợp để đảm bảo bồi thường đầy đủ những thiệt hại mà người dân phải chịu trên thực tế khi tiến hành thu hồi đất.
Thứ bảy, đối với việc di dời mồ mả, giải pháp thiết thực nhất là phải có khu
“tái định cư” cho người chết trước khi yêu cầu người dân di dời mộ, bàn giao mặt bằng. Để các nghĩa trang gia đình, mồ mả, nghĩa địa chôn cất tự phát hoạt động đi vào nề nếp thì quá trình quy hoạch đóng vai trò rất quan trọng. Bởi đối với người dân, đất cho người chết cũng cần phải “đẹp” như đất của người sống. Dân số ngày càng gia tăng, đất đai ngày càng khan hiếm, con người ngày càng văn minh hiện đại nên việc an táng người quá cố bằng hình thức hỏa táng đang dần phổ biến. Ngoài ra còn có một hình thức mai táng mới là điện táng nhưng chưa phổ biến, nếu địa phương có kinh phí thì nên xây dựng mô hình này cho việc mai táng người chết.
Thứ tám, hiện nay Luật Đất đai 2013 cũng như những văn bản liên quan chỉ ghi nhận và bồi thường đối với những thiệt hại về tài sản “hữu hình”. Trong khi đó, thiệt hại vô hình là khái niệm đã có trong ngành Luật Dân sự ở Việt Nam, tuy nhiên việc “liên thông” nội dung này với hoạt động thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư thì hầu như chưa được thực hiện. Về thiệt hại vô hình khi bị thu hồi đất đã có ý kiến sẽ nghiên cứu để đưa thiệt hại vô hình vào giá tính bồi thường cho dân. Nhưng những người thừa hành pháp luật cũng không dám “xé rào” vì tuy có căn cứ thực tế nhưng thiếu cơ sở pháp lý.19 Do đó, trong đại đa số người dân có đất bị thu hồi bị thiệt hại về tài sản luôn mong muốn có một quy định về bồi thường riêng được cụ thể hóa bằng tiền nhằm giúp người dân phần nào xoa dịu nỗi buồn, ổn định tinh thần và sớm ổn định cuộc sống, hạn chế tình trạng khiếu nại, khiếu kiện đối với chính sách bồi thường.
Cuối cùng, cần tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa các chủ thể trong việc xác định tính pháp lý để bồi thường về tài sản trên đất, cần quản lý nghiêm ngặt hơn đối với khu vực đất nằm trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hàng năm, đồng thời tiến hành “quay phim” để ghi nhận hiện trạng đất, tài sản gắn liền trên đất để hạn chế người dân “đón đầu” quy hoạch. Hoàn thiện pháp luật đất đai nhằm đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng, bên cạnh bồi thường về tài sản, cần phải hoàn thiện cả những quy định về hỗ trợ và tái định cư cho người bị thu hồi đất. Bởi khi bị
19 Phan Trung Hiền (2012), Hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong giai đoạn hiện nay, Tạp chí Nghiên cứu Lập Pháp (23), tr. 35.
thu hồi đất, người bị thu hồi bị mất đất và cả nhà cửa và tài sản khác trên đất, do vậy, khi có một phương án tổng thể về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư sẽ giúp người bị thu hồi đất nhanh chóng ổn định cuộc sống.